CC BY
292. Dorabotannyj proekt obshchenacional'nogo plana vosstanovleniya ekonomiki napravlen Prezidentu Rossii Vladimiru Putinu // URL: http ://government.ru/news/39899/
3. Skryl'nikova N.A. Upravlenie innovacionnymi processami na osnove koncepcii tekhnologicheskogo paketa // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. 2010. № 4. S.52-58.
4. Gotskaya I.B., Lavrenova E.V. Osobennosti tekhnologicheskoj deyatel'nosti v kontekste innovacionnoj koncepcii tekhnologicheskih paketov // Tekhnologicheskoe obrazovanie i ustojchivoe razvitie regiona. 2012. T.3. №»1-1. S.39-43.
5. Poslanie Prezidenta Rossijskoj Federacii Federal'nomu Sobraniyu Rossijskoj Federacii 15 yanvarya 2020 goda // URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 342959/
6. Federal'nyj proekt «Normativnoe regulirovanie cifrovoj sredy» // URL: https://digital.gov.ru/ru/activity/directions/862/
7. Dostov V.L., SHust P.M., Ryabkova E.S. Institut «regulyativnyh pesochnic» kak instrument podderzhki finansovyh innovacij // Den'gi i kredit. 2016. №10. S.51-56.
8. Tolmachevec YU.A., Lisovskij M.I. Perspektivnye vozmozhnosti i preimushchestva vnedreniya regulyativnyh pesochnic // Ekonomika i socium. 2019. № 1-1. S.934-938.
9. Kuklina E.A. K voprosu ob osoby pravovyh rezhimah v usloviyah cifrovoj ekonomiki («regulyatornyh pesochnicah») // Upravlencheskoe konsul'tirovanie. 2019. №7. S.39-49.
10. Chagin I.B. Regulyativnaya pesochnica kak metod razrabotki pravovogo regulirovaniya // Social'nye instituty v pravovom izmerenii: teoriya i praktika. Materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii. 2020. S.34-40.
11. Makarov V.O. YUridicheskaya tekhnika zakrepleniya instituta «regulyativnyh pesochnic» v rossijskom zakonodatel'stve // Pravovaya kommunikaciya gosudarstva i obshchestva: otechestvennyj i zarubezhnyj opyt. Sbornik trudov mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii. Voronezh, 2020. S.338-342.
СМОРЧКОВА ЛАРИСА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (l.smorchkova@mail.ru).
SMORCHKOVA, LARISA N. - Doctor of Law, Associate Professor, Leading Researcher at the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (l.smorchkova@mail.ru).
УДК 342.571(470):35.072.1
ЧЕБОТАРЕВА И.Ю., СОЛОВЬЕВА С.В. ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ОРГАНАХ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Ключевые слова: общественный контроль, органы, осуществляющие публичное управление, взаимодействие государства и общества, государственно-правовой институт.
В статье рассматриваются вопросы законодательного определения «общественного контроля», его правового содержания, объединение данным понятием разных форм и видов общественного контроля, а также механизм его реализации в органах, осуществляющих публичное управлении. Делается вывод о том, что система общественного контроля замкнута только на тех субъектах, которые названы в федеральном законе об общественном контроле, тогда как законодательством предусмотрена возможность участия в общественном контроле граждан, негосударственных некоммерческих организаций и специальных организационных структур. В связи с тем, что в качестве единственного инструмента осуществления общественного контроля наблюдение, данный общественный институт лишен значимого способа воздействия на органы государственного управления, а именно контроля как такового.
CHEBOTAREVA, I.Y., SOLOVIEVA, S.V.
LEGAL CONTENT AND MECHANISM OF IMPLEMENTATION OF PUBLIC CONTROL IN AUTHORITIES, EXERCISING PUBLIC ADMINISTRATION
Keywords: public control, authorities, interaction between state and society, state-legal institution.
In the article researched the issues of legislative definition of "public control", its legal content, the combination of this concept of different forms and types of public control, as well as the mechanism of its implementation in the authorities exercising public administration. It is concluded that the system of public control is closed only to those subjects that are named in the federal law on public control, while the legislation provides for the possibility of participation in public control of citizens, non-governmental non-profit organizations and special organizational structures. Due to the fact that observation as the only tool for exercising public control, this public institution is deprived of a significant way of influencing government bodies, namely control as such.
Одной из форм участия граждан в государственном управлении, как реализации права, закрепленного в статье 32 Конституции РФ, является создание и деятельность общественного контроля. На сегодняшний день в российской правовой системе институты взаимодействия граждан с органами государственной власти, а также правовые механизмы, гарантирующие интересы общественности в публичной сфере, находятся в состоянии становления. Как отмечают некоторые авторы, «современная юридическая наука проводит конструктивное осмысление таких сторон гражданского общества, как: принципы взаимоотношений личности, общества и государства; общественный контроль в отношении государственного аппарата» [1, с.11].
В вопросе взаимодействия российской общественности и государства наблюдается отчуждение и разобщенность этих участников политической системы общества, несмотря на имеющуюся конституционную основу и законодательную регламентацию. В связи с чем, рассмотрение правовой природы общественного контроля, как формы взаимодействия
государства и общества, и механизма его реализации в деятельности органов государственного управления, является попыткой конструктивного анализа взаимодействия государства и общественности в осуществлении государственного управления.
Понятие общественного контроля сформулировано в статье 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [2], где под ним понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Данное нормативное закрепление понятия ««общественный контроль» является слабой законодательной попыткой придать исследуемому институту правовую форму, при этом приведенное определение не охватывает всей его правовой специфики.
Первое, на что следует обратить внимание при исследовании общественного контроля, -его роль, как правового института, участвующего в государственном управлении. В настоящее время общественный контроль имеет нормативное закрепление в разных сферах государственного управления, причем, многие из которых получили законодательное оформление значительно ранее, указанного федерального закона об общественном контроле.
Так, например, Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [3] предусматривает универсальную модель общественного контроля, осуществляемую путем единоличного или коллективного обращения граждан за защитой своих прав через Уполномоченного по правам человека в органы государственной власти. Напомним, что должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их уважения и соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом основной формой работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является рассмотрение жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих при условии, что заявители ранее обжаловали их в судебном или административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобам. Аналогичные нормы содержатся в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовые основы деятельности региональных уполномоченных по правам человека.
Также Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» [4] предусматриваются разные формы взаимодействия и участия в государственном управлении граждан и организаций путем привлечения граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций для решения наиболее важных вопросов в разных сферах и областях экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации, а также с целью привлечения граждан к участию в политической жизни государства и к осуществлению государственного управления.
Федеральным законом от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [5] предусматривается осуществление общественного контроля за исполнением уголовных наказаний органами государственного управления и контроля при осуществлении принуждения в отношении лиц, находящихся под стражей.
Следует также указать на такую форму общественного контроля как Совет по правам человека, который создан как консультативный орган при Президенте Российской Федерации и высших должностных лицах субъектов Российской Федерации. Данные советы, как правило, формируются из представителей общественных организаций, гражданских активистов и публичных лиц, являющихся специалистами в определенных сферах. Интересно, что Совет по правам человека в качестве консультативного органа при Президенте Российской Федерации
осуществляет общественный контроль в самых разных сферах (прежде всего в пенитенциарной и социальной), при этом фактически оставаясь вне какого бы то ни было законодательного регулирования.
Кроме того, можно назвать нормативно-правовые акты, содержащие инструменты общественного контроля. Так, например, Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [6] регулирует порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности гражданам и организациям.
Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» [7] предусматривает такую форму взаимодействия общественности с органами государственного управления, как подача общественной инициативы по улучшению социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, которая, по сути, является предложением по изменению законодательства и улучшению структуры органов государственного управления. Тем не менее, пока сдвигов в законодательном регулировании по данному вопросу не наблюдается.
Отметим, что данный перечень законодательного закрепления форм и видов общественного контроля не является исчерпывающим. Федеральный закон об общественном контроле от 21.07.2014 № 212-ФЗ нельзя назвать унифицированным для всех существующих и действующих форм и видов общественного контроля несмотря на то, что именно он предусматривает общее понятие рассматриваемого института. В названном законе законодатель прямо оговаривает, что понятие общественного контроля раскрывается им сугубо применительно к данному федеральному закону, однако структурообразующий характер данного нормативного правового акта в системе законодательства об общественном контроле обязывает распространить действие указанного определения на все существующие формы и виды общественного контроля.
Рассмотрение понятия «общественный контроль» позволяет выделить следующие элементы, которые имеют универсальный характер, и могут быть применимы к любому из видов контроля:
- общественный контроль - это деятельность;
- данную деятельность осуществляют субъекты общественного контроля;
- первой целью данной деятельности является наблюдение;
- объектом наблюдения является деятельность определенных органов и организаций;
- отнесение тех или иных органов и организаций к объектам наблюдения зависит от осуществления ими отдельных публичных полномочий в соответствии с федеральными законами;
- второй целью деятельности субъектов общественного контроля являются общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений, исходящих от органов и организаций, ставших объектами общественного контроля.
Второе, на что следует указать, это то, что в федеральном законе об общественном контроле назван круг субъектов, которые его могут осуществлять, а именно Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при органах исполнительной, законодательных (представительных) и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации.
При этом для осуществления общественного контроля могут создаваться:
- общественные наблюдательные комиссии, которые осуществляют контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания;
- наблюдательные советы, которые осуществляют контроль за деятельностью государственных корпораций;
- общественные инспекции и группы общественного контроля, которые работают совместно с государственными и муниципальными контролирующими органами;
- иные организационные структуры общественного контроля, которые, по сути, являются структурными единицами, указанных выше субъектов [8, с.208].
С одной стороны, общий перечень субъектов общественного контроля остается открытым, так как он может создаваться в иных организационных структурах, и законодатель не дает
определения этих структур. С другой стороны, иная организационная структура общественного контроля создается только субъектом, указанным в Федеральном законе об общественном контроле. Использованная правовая конструкция, сужает само понятие общественного контроля до деятельности относительно небольшого круга специализированных общественных структур, в то время как ряд некоммерческих организаций, в первую очередь правозащитной направленности, фактически выполняют функции субъектов общественного контроля. Таким образом, любую активность граждан, даже когда она направлена на защиту прав неопределенного круга лиц, следует рассматривать как реализацию их конституционного права на обращения, а не права на участие в управлении делами государства.
Еще один аспект, на который хотелось бы обратить внимание, - это объект общественного контроля. В федеральном законе об общественном контроле его объектами названы: деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также издаваемые ими акты и принимаемые решения.
Используемый законодателем термин «деятельность» представляется достаточно расплывчатым, так как в федеральном законе об общественном контроле буквально читается, что «деятельность осуществляется за деятельностью». Наиболее рациональным в данном случае явилось бы применение терминологических конструкций, использованных законодателем при закреплении правового механизма обжалования нормативных правовых актов органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также обжалования решений, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Такой подход позволил бы достаточно точно и полно определить объект общественного контроля.
Вместе с тем, законодатель, нормативно закрепляя понятие «общественный контроль», достаточно подробно и точно приводит перечень органов, чья деятельность может подпадать под осуществление общественного контроля. В этой связи следует отметить, что законодатель не ограничивается только органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, распространяя действие общественного контроля на иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В данном случае речь идет о таких органах и организациях, которые наделены правом на осуществление отдельных государственных полномочий. Так, практика делегирования или наделения отдельными государственными полномочиями существует не только во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления, но и во взаимоотношениях государства и институтов гражданского общества, а также некоммерческих организаций в сфере бизнеса.
То, что общественный контроль представляет собой определенную деятельность, не вызывает сомнений, но то, что механизмом его осуществления является наблюдение, вызывает не столько правовые вопросы, сколько вопрос его практической реализации. В статье 5 Федерального закона об общественном контроле от 21.07.2014 № 212-ФЗ перечисляются цели общественного контроля: обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов негосударственных некоммерческих общественных организаций, обеспечение учета общественного мнения при принятии решений органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия; общественная оценка деятельности органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов негосударственных некоммерческих общественных организаций. В данном случае закон не содержит указание на такую цель, как наблюдение за деятельностью каких-либо органов и организаций. Кроме того, следует отметить, что осуществление общественного контроля в форме наблюдения, не отличается от простого обращения граждан в органы государственной власти и практически тождественны перечню адресатов, к которым вправе обращаться граждане и субъекты общественного контроля. В отношении каждого из указанных органов власти в российском законодательстве содержатся специальные указания о необходимости защиты ими прав и свобод человека и гражданина. Поэтому, говорить о скольких-нибудь значимых отличиях
в порядке рассмотрения коллективных обращений граждан Российской Федерации и обращений субъектов общественного контроля (за исключением нормы об их незамедлительном рассмотрении в случаях, не терпящих отлагательства) не приходится.
Таким образом, несмотря на возможность участия в общественном контроле граждан, негосударственных некоммерческих организаций и специальных организационных структур, система общественного контроля замкнута на тех субъектах, которые названы в федеральном законе об общественном контроле: общественные палаты и общественные советы, так как только они являются субъектами общественного контроля.
Кроме того, предусматривая в качестве единственного инструмента осуществления общественного контроля наблюдение, данный общественный институт лишен значимого способа воздействия на органы государственного управления, а именно контроля как такового.
Литература и источники
1. Тепляшин И.В. Взаимодействие российской общественности и государства: историко-правовые аспекты // История государства и права. 2014. №9.
2. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (ред. от 27.12.2018)// СЗ РФ. 2014. №30 (Часть I). Ст. 4213.
3. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 31.01.2016) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
4. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (ред. от 17.05.2017) // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
5. Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (ред. от 27.12.2018) // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2789.
6. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 28.12.2017) // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 776.
7. Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива») (ред. от 23.06.2014) // СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1019.
8. Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» / Е.А. Абросимова, В.В. Гриб, А.Г. Дейнеко и др.; под общ. ред. М.А. Федотова. М.: Статут, 2017.
References and Sources
1. Teplyashin I.V. Vzaimodeystviye rossiyskoy obshchestvennosti i gosudarstva: istoriko-pravovyye aspekty// Istoriya gosudarstva i prava. 2014. №9.
2. Federal'nyy zakon ot 21.07.2014 № 212-FZ «Ob osnovakh obshchestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 27.12.2018) // SZ RF. 2014. № 30 (Chast' I). St. 4213.
3. Federal'nyy konstitutsionnyy zakon ot 26.02.1997 № 1-FKZ «Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 31.01.2016) // SZ RF. 1997. № 9. St. 1011.
4. Federal'nyy zakon ot 04.04.2005 № 32-FZ «Ob Obshchestvennoy palate Rossiyskoy Federatsii» (red. ot 17.05.2017) // SZ RF. 2005. №15. St. 1277.
5. Federal'nyy zakon ot 10.06.2008 № 76-FZ «Ob obshchestvennom kontrole za obespecheniyem prav cheloveka v mestakh prinuditel'nogo soderzhaniya i o sodeystvii litsam, nakhodyashchimsya v mestakh prinuditel'nogo soderzhaniya» (red. ot 27.12.2018) // SZ RF. 2008. № 24. St. 2789.
6. Federal'nyy zakon ot 09.02.2009 № 8-FZ «Ob obespechenii dostupa k informatsii o deyatel'nosti gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya» (red. ot 28.12.2017) // SZ RF. 2009. № 7. St. 776.
7. Ukaz Prezidenta RF ot 04.03.2013 № 183 «O rassmotrenii obshchestvennykh initsiativ, napravlennykh grazhdanami Rossiyskoy Federatsii s ispol'zovaniyem internet-resursa «Rossiyskaya obshchestvennaya initsiativa» (vmeste s «Pravilami rassmotreniya obshchestvennykh initsiativ, napravlennykh grazhdanami Rossiyskoy Federatsii s ispol'zovaniyem internet-resursa «Rossiyskaya obshchestvennaya initsiativa») (red. ot 23.06.2014) // SZ RF. 2013. № 10. St. 1019.
8. Pravovyye osnovy obshchestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii: Postateynyy nauchno-prakticheskiy kommentariy k Federal'nomu zakonu ot 21 iyulya 2014 g. № 212-FZ «Ob osnovakh obshchestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii» / Ye.A. Abrosimova, V.V. Grib, A.G. Deyneko i dr.; pod obshch. red. M.A. Fedotova. M.: Statut, 2017.
ЧЕБОТАРЕВА ИРИНА ЮРЬЕВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых дисциплин филиала Адыгейского государственного университета в г. Белореченске (vetal_01@list.ru)
СОЛОВЬЕВА СВЕТЛАНА ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российского государственного университета правосудия (solovjova-svetlana@yandex.ru) CHEBOTAREVA, IRINA Yu. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Legal Disciplines of the Branch of Adyghe State University in Belorechensk vetal_01@list.ru)
SOLOVEVA, SVETLANA V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus Branch of the Russian State University of Justice (solovjova-svetlana@yandex.ru).
УДК 342.724:343.342.3
СОЛОВЬЕВА С.В.
МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВОЗБУЖДЕНИЕ НЕНАВИСТИ ИЛИ ВРАЖДЫ
Ключевые слова: административная ответственность, правовое регулирование, административные процедуры, механизм реализации, возбуждение ненависти или вражды.
