CC BY
39УДК 342.571
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА: ОБЪЕКТ ИЛИ СУБЪЕКТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ?
Залесны Я., Институт политических исследований Варшавского университета, г. Варшава, Польская Республика, [email protected]
Штырлова М.Я., Краснодарский филиал Института проблем глобализации, г. Краснодар, Российская Федерация, [email protected]
Гончаров В.В., Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина, г. Краснодар, Российская Федерация, [email protected]
Настоящая статья посвящена исследованию института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка на предмет определения его роли и места в процедуре реализации такого важного института гражданского общества как общественный контроль. При этом, в работе обоснована важность и значение общественного контроля в системе юридических гарантий, обеспечивающих реализацию, соблюдение и защиту (охрану) таких важных конституционных принципов как народовластие и участия общественности в управлении государственными делами. В ходе исследования разрешена дилемма в отношении отнесения института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка к объектам или субъектам общественного контроля: обосновано, что несмотря на наличие у данного органа государственной власти ряда признаков, общих с субъектами общественного контроля, он является не субъектом, а объектом общественного контроля.
В статье использован ряд методов научного исследования, в частности, анализ, синтез, классификация, формально-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой и т.д.
Ключевые слова: уполномоченный, Президент, Российская Федерация, права ребенка, объект, субъект, общественный контроль, народовластие, государственный суверенитет, конституционные принципы.
DOI: 10.21779/2224-0241-2020-36-4-53-58 UDC 342.571
COMMISSIONER FOR CHILDREN'S RIGHTS UNDER THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION: OBJECT OR SUBJECT OF PUBLIC CONTROL?
Zalesny Jacek, University of Warsaw, Warsaw, Poland, [email protected]
Shtirlova M.Ya., Krasnodar branch of the Institute of globalization problems, Krasnodar, Russian Federation,
Goncharov V.V., Kuban state agrarian university named after I. T. Trubilin, Krasnodar, Russian Federation, [email protected]
This article is devoted to the study of the Institute of the presidential Commissioner for children's rights to determine its role and place in the implementation of such an important institution of civil society as public control. At the same time, the paper substantiates the importance and significance of public control in the system of legal guarantees that ensure the implementation, compliance and protection of such important constitutional principles as democracy and public participation in the management of public affairs. The study resolves the dilemma regarding the attribution of the institution of the Commissioner for children's rights under the President of the Russian Federation to objects or subjects of public control: it is proved that despite the presence of a number of features of this public authority that are common with subjects of public control, it is not a subject, but an object of public control.
The article uses a number of methods of scientific research, in particular, analysis, synthesis, classification, formal-logical, comparative-legal, historical-legal, etc.
Key words: Commissioner, President, Russian Federation, rights of the child, object, subject, public control, people's power, state sovereignty, constitutional principles.
DOI: 10.21779/2224-0241-2020-36-4-53-58
Настоящая статья посвящена исследованию зиденте Российской Федерации по правам ребенка роли и места института Уполномоченного при Пре- в механизме осуществления института обществен-
ного контроля. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования институтов общественного контроля и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Предметом исследования выступает нормативная правовая база в области организации и функционирования институтов общественного контроля и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также источники правовой доктрины в данной области.
Основной целью исследования является выявление современных проблем, связанных с определением роли и места института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в процедуре реализации такого важного института гражданского общества, как общественный контроль, обоснование путей их разрешения для того, чтобы обеспечить оптимальную организацию и функционирование данного института гражданского общества.
В качестве задач исследования можно выделить следующие: 1) обосновать роль и значение института общественного контроля как важнейшего элемента в системе юридических гарантий, обеспечивающих реализацию, соблюдение и защиту (охрану) таких важных конституционных принципов, как народовластие и участие общественности в управлении государственными делами; 2) выявить в институте Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка признаки, являющиеся общими с субъектами и объектами общественного контроля; 3) обосновать роль и место института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в процедуре реализации такого важного института гражданского общества, как общественный контроль.
Согласно Конституции России, единственным источником власти и носителем государственного суверенитета в стране является многонациональный народ Российской Федерации [9]. Он осуществляет свою власть как непосредственно (через институты референдума и свободных выборов), так и опосредованно (через деятельность избираемых народом органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц). Естественно, что сохранение народом своей власти и статуса носителя государственного суверенитета требует формирования, закрепления и реализации определенной системы юридических гарантий в части контроля как за органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами, так и за законностью реализации последними делегированных им народом полномочий.
Важную роль в системе юридических гарантий по реализации, охране и защите конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении делами государства
играет институт общественного контроля. Данный институт гражданского общества, хотя и является сравнительно молодым в российской истории, появившись в середине 2000-х годов с принятием Федерального закона от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [15], но имеет длительную историю существования института народного контроля власти в СССР и РСФСР (как союзной республики) [2, с. 72], с которым имеет много общих признаков.
Процесс формирования и функционирования института общественного контроля в России сопряжен, по мнению ряда авторов [5, с. 17; 6, с. 7; 7, с. 3], с многочисленными трудностями, носящими объективный и субъективный характер. Многие из этих трудностей обусловлены общими проблемами, характеризующими практически все институты гражданского общества в Российской Федерации. Слабость институтов гражданского общества в пореформенной России, в свою очередь, обусловлена и молодостью российских демократических традиций, и многовековой тягой российского народа к «сильной руке», и пренебрежительным отношением населения к необходимости неукоснительного соблюдения требований действующего законодательства. Кроме того, важную роль в ослаблении гражданского общества в России сыграл факт разрушения его традиционных институтов в связи со сменой философской, политической и правовой парадигмы развития государства после 1991 года. Огромный массив институтов гражданского общества, существовавших во времена СССР, был разрушен либо утратил своё влияние (к примеру, профсоюзные организации). Новые институты гражданского общества проходят сложный путь становления и обретения доверия в глазах населения. Институт общественного контроля не является в этом смысле исключением.
Одной из значительных проблем формирования и функционирования института общественного контроля в России выступает отсутствие чёткого закрепления в действующем законодательстве понятия и исчерпывающего перечня объектов общественного контроля [8, с. 154; 3, с. 72; 4, с. 28]. Ситуацию усугубляет и то обстоятельство, что законодатель, хотя и принял Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», но изъял из предмета его ведения огромный пласт объектов общественного контроля (как отдельные виды детальности органов государственной власти и местного самоуправления, так и отдельные виды общественных отношений). При этом вышеназванный Федеральный закон обусловил возможность осуществления общественного контроля в отношении данных объектов необходимостью принятия отдельных федеральных законов [13], ни один из которых на сегодняшний день не принят. Лишь один вид деятельности, изъятый из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ, -
обеспечение прав человека в местах принудительного содержания - регулируется отдельным Федеральным законом от 10.06.2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [14]. Однако он был принят задолго до Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ.
В связи с этим возможность организации и осуществления общественного контроля в отношении некоторых органов государственной власти затруднена, либо невозможна. Так, практически полностью выпали из поля деятельности органов общественного контроля такие органы федеральной государственной власти, как Президент России, а также органы государственной безопасности.
Кроме того, полномочия некоторых органов государственной власти, например, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также уполномоченных по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации довольно схожи с полномочиями субъектов общественного контроля. В связи с этим возникает вопрос: являются ли вышеназванные органы власти объектами общественного контроля, либо он в отношении них не осуществляется?
Действительно, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка обладает рядом полномочий, аналогичных полномочиям субъектов общественного контроля.
Так, например, предусмотренные статьёй 5 Федерального закона от 27.12.2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» задачи деятельности Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка во многом совладают с целями и задачами общественного контроля, закреплёнными в статье 5 Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [12] (в частности, касающиеся обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан, повышения эффективности деятельности органов власти, затрагивающей процессы реализации прав, свобод и законных интересов граждан России и т.п.).
Много общего имеют и отдельные мероприятия, проводимые субъектами общественного контроля и Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. К ним можно отнести и возможность направления информационных запросов в органы государственной власти и местного самоуправления по интересующим вопросам, и возможность обращаться в суд с целью защиты прав, свобод и законных интересов граждан страны и т.д.
Представляется, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка является объектом общественного контроля, хотя возможность осуществления мероприятий общественного контроля в отношении него связана с многочисленными проблемами.
Во-первых, Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», устанавливая в статье 1 правовые основы организации и осуществления общественного контроля, распространил эту возможность на деятельность любых органов публичной власти. Исключений не сделано вообще (например, даже в отношении Президента Российской Федерации).
Следовательно, возможность осуществления общественного контроля существует в отношении деятельности любых органов государственной власти с реальными или совещательными полномочиями при главе государства (включая деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, который отнесен Указом Президента Российской Федерации от 01.09.2009 г. № 986 к должностям федеральной государственной гражданской службы в структуре администрации Президента России) [16].
Во-вторых, статья 2 Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», выводящая из предмета введения отдельные виды деятельности органов государственной власти, а также отдельные виды общественных отношений, не содержит упоминания о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Хотя, например, деятельность, связанная с содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выведена из предмета действия данного Федерального закона.
Это дает основание предположить, что общественный контроль в отношении деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка может и должен осуществляться в полном объеме.
В-третьих, анализ полномочий Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка показывает, что многие из них, несмотря на совещательный (консультативный, вспомогательный) характер деятельности данного органа государственной власти (должностного лица), непосредственно затрагивают процессы закрепления, реализации, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов детей. Следовательно, общественный контроль в отношении деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка необходим. При этом его осуществление должно проводиться в постоянном режиме.
В-четвертых, деятельность данного органа государственной власти (должностного лица) затрагивает процессы закрепления, реализации,
охраны и защиты прав, свобод и законных интересов самых незащищённых групп российского населения (детей из неблагополучных семей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей). При этом осуществление общественного контроля над деятельностью Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в отношении данных категорий детей, по сути, выпадает из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ. А отдельный Федеральный закон, который бы регулировал организацию и осуществление общественного контроля над деятельностью, связанной с содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как уже говорилось, на сегодняшний день не принят. Более того, анализ выступлений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации показывает, что данный орган государственной власти противник принятия подобного Федерального закона. Свою позицию он аргументирует тем, что права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, итак хорошо защищены в силу наличия указанного института государственной
власти на федеральном и региональном уровнях
[1, с. 32].
Однако данная позиция представляется в корне неверной, так как указанные органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях осуществляют государственный, а не общественный контроль за соблюдением законности в процессе реализации, соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Органы общественного контроля, по сути, выведены из процесса осуществления мероприятий общественного контроля в отношении данных видов деятельности, связанных с детьми. Это создаёт серьёзные препятствия в реализации, охране и защите конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении делами государства и подрывает основы конституционного строя в России, создавая угрозу существованию ее как суверенного демократического государства.
В-пятых, деятельность многочисленных совещательных, консультативных, а также иных вспомогательных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях (к которым относится и институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка), вне всякого сомнения, должна быть предметом пристального внимания со стороны субъектов общественного контроля и в силу того, что на их содержание тратятся значительные бюджетные средства.
Разрешение выявленных выше проблем организации и осуществления общественного контроля за деятельностью Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка потребует разработки и принятия комплекса
мероприятий, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, представляется необходимым закрепить институт общественного контроля в Конституции России. Это повысит статус данного института гражданского общества, укрепив систему юридических гарантий реализации конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении делами государства. Как вариант, можно взять за основу закрепление и детализацию в Основном законе страны института народного контроля власти в СССР и РСФСР. Так, данный институт гражданского общества был не просто обозначен в конституциях СССР и РСФСР, но и была прописана система взаимодействия органов народного контроля с органами государственного управления СССР и РСФСР. Например, конституционно были установлены пределы народного контроля власти, система его органов и мероприятий [10; 11].
Во-вторых, следует закрепить в действующем законодательстве, в частности, в федеральных законах от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ, от 04.04.2005 г. №32-ФЗ специфические формы, методы, а также мероприятия общественного контроля в отношении деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Это позволит представителям общественности оперативно контролировать законность его деятельности. Либо, как вариант, эти положения можно закрепить в Федеральном законе от 27.12.2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации», оговорив такую возможность в статье 2 Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ.
В-третьих, положения об общественном контроле должны быть закреплены и в отношении уполномоченных по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации, что должно найти отражение как в Федеральном законе от 27.12.2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации», так и в региональных уставах и конституциях либо региональных законах, посвящённых организации и осуществлению общественного контроля в субъектах Российской Федерации. При этом данные законы должны не ограничиваться слепым дублированием положений федерального законодательства, а учитывать региональную специфику.
Данные мероприятия не только создадут оптимальные условия для осуществления полноценного контроля за деятельностью Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, но и позволят укрепить данный институт гражданского общества как важнейшую юридическую гарантию реализации, с одной стороны, соблюдения и защиты конституционных принципов народовластия и участия представителей общества в управлении делами государства, а с другой - реализации прав, свобод и законных инте-
ресов граждан страны как ценности современного государства.
Без построения в России полноценного гражданского общества, обладающего всеми необходимыми институтами, включая институт общественного контроля, невозможно существование Российской Федерации как независимого, суверенного демократического государства. В условиях глобальных вызовов современности именно демократический характер российской государственности является основой для существования и развития России, полноценной реализации гражданами своих прав, свобод и законных интересов.
Усилия руководства России и, прежде всего, Президента Российской Федерации направлены на постоянное совершенствование системы юридических гарантий реализации конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении делами государства. И оптимизация общественного контроля как важнейшего института гражданского общества путем обеспечения полноценного охвата всех институтов государственного и муниципального управления, включая институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, будет всецело способствовать данному процессу.
Литература
1. Алексеев К.С. Общественный контроль в России: теоретико-правовой анализ: монография. Новосибирск, 2020. 204 с.
2. Гончаров В.В. Использование позитивного опыта организации и осуществления народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации общественного контроля в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ) // Право и политика. 2019. № 5. С. 72-88.
3. Гончаров В.В., Ковалева Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72-75.
4. Гончаров В.В. Формы и объекты общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и пути их разрешения // Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Сер. 4. Правоведение. 2019. Т. 9. № 1. С. 28-36.
5. Гончаров В.В. О некоторых вопросах, связанных с правовой природой общественного контроля власти (конституционно-правовые аспекты) // Административное и муниципальное право. 2018. № 8. С. 17-25.
6. Гончаров В.В. О некоторых вопросах совершенствования законодательства Российской Федерации в области регулирования общественного контроля (конституционно-правовой анализ) // Право и политика. 2019. № 4. С. 7-19.
7. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 3-13.
8. Гриб В.В. Нормативное закрепление и научное видение системы объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука. 2016. № 3. С. 154-160.
9. Конституция Российской Федерации (принята 12.12.1993 на всенародном референдуме). [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.05.2020).
10. Конституция СССР 1977 года. М.: Изд-во «Правда», 1977. 48 с. (утратила силу).
11. Конституция РСФСР 1978 года. М.: Изд-во «Правда», 1978. 44 с. (утратила силу).
12. Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 27 дек. 2018 г. № 501-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 53, ч. 1, ст. 8427.
13. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. 1, ст. 4213.
14. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: федер. закон Рос. Федерации от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24, ст. 2789.
15. Об Общественной палате Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 4 апр. 2005 г. № 32-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 15, ст. 1277.
16. Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: указ Президента Рос. Федерации от 1 сент. 2009 г. № 986 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 36, ст. 4312.
References
1. Volgina A.P. Obshchestvennyi kontrol' za deyatel'nost'yu organov gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii: monografiya. Saratov, 2020. 188 s.
2. Goncharov V.V. Ispol'zovanie pozitivnogo opyta organizatsii i osushchestvleniya narodnogo kontrolya vlasti v SSSR v protsesse optimizatsii obshchestvennogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii (konstitutsionno-pravovoi analiz) // Pravo i politika. 2019. № 5. S. 72-88.
3. Goncharov V.V., Kovaleva L.I. Ob institutakh obshchestvennogo kontrolya ispolnitel'noi vlasti v Rossiiskoi Federatsii // Vlast'. 2009. № 1. S. 72-75.
4. Goncharov V. V. Formy i ob"ekty obshchestvennogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii: sovremennye problemy i puti ikh razresheniya // Vestnik Grodnenskogo gosudarstvennogo universiteta imeni Yanki Kupaly. Seriya 4. Pravovedenie. 2019. T. 9. № 1. S. 28-36.
5. Goncharov V.V. O nekotorykh voprosakh, svyazannykh s pravovoi prirodoi obshchestvennogo kontrolya vlasti (konstitutsionno-pravovye aspekty) // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2018. № 8. S. 17-25.
6. Goncharov V.V. O nekotorykh voprosakh sovershenstvovaniya zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii v oblasti regulirovaniya obshchestvennogo kontrolya (konstitutsionno-pravovoi analiz) // Pravo i politika. 2019. № 4. S. 7-19.
7. Grib V.V. Aktual'nye problemy pravovogo razvitiya instituta obshchestvennogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2015. № 11. S. 3-13.
8. Grib V.V. Normativnoe zakreplenie i nauchnoe videnie sistemy ob"ektov obshchestvennogo kontrolya // Yuridicheskoe obrazovanie i nauka. 2016. № 3. S. 154-160.
9. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii (prinyata 12.12.1993 na vsenarodnom referendume). [Elektronnyi resurs]. Rezhim dostupa: http://www.pravo.gov.ru (data obrashcheniya: 01.05.2020).
10. Konstitutsiya SSSR 1977 goda. M.: Izd-vo "Pravda", 1977. 48 s. (utratila silu).
11. Konstitutsiya RSFSR 1978 goda. M.: Izd-vo "Pravda", 1978. 44 s. (utratila silu).
12. Ob osnovakh obshchestvennogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon Ros. Federatsii ot 21 iyulya 2014 g. № 212-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2014. № 30, ch. 1, st. 4213.
13. Ob obshchestvennom kontrole za obespecheniem prav cheloveka v mestakh prinuditel'nogo soderzhaniya i o sodeistvii litsam, nakhodyashchimsya v mestakh prinuditel'nogo soderzhaniya: feder. zakon Ros. Federatsii ot 10 iyunya 2008 g. № 76-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2008. № 24, st. 2789.
14. Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon Ros. Federatsii ot 06 okt. 1999 g. № 184-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 1999. № 42, st. 5005.
15. Ob Obshchestvennoi palate Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon Ros. Federatsii ot 04 apr. 2005 g. № 32-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2005. № 15, st. 1277.
Поступила в редакцию 1 июня 2020 г.
Received 1 June, 2020
