CC BY
88
^ оценку эффективности применения действующих законодательных и иных нормативных правовых актов в информационной сфере и выработку программы их совершенствования;
^ создание организационно-правовых механизмов обеспечения информационной безопасности;
^ определение правового статуса всех субъектов отношений в информационной сфере, включая пользователей информационных и телекоммуникационных систем, и установление их ответственности за соблюдение законодательства Российской Федерации в данной сфере;
^ создание системы сбора и анализа данных об источниках угроз информационной безопасности РФ, а также о последствиях их осуществления;
^ разработку нормативных правовых актов, определяющих организацию следствия и процедуру судебного разбирательства по фактам противоправных действий в информационной сфере, а также порядок ликвидации последствий этих противоправных действий;
^ разработку составов правонарушений с учетом специфики уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной ответственности и включение соответствующих правовых норм в уголовный, гражданский, административный и трудовой кодексы, в законодательство РФ о государственной службе; совершенствование системы подготовки кадров, используемых в области обеспечения информационной безопасности РФ и иных областях информационной сферы [3, с. 33].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИМ СПИСОК
1. Правовое обеспечение информационной безопасности: учебник / под общ.науч. ред. В.А. Минаева [и др.]. -М.: Маросейка, 2012.
2. Информационное пространство России: учебное по-
собие/ Н.Н. Ковалёва. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Дашков и Ко, 2010.
3. Правовая информатика и кибернетика: учебник/ под. ред. Н.С. Полевого. - М.: Юрид. лит., 2011.
Завьялов Андрей Иванович - заместитель генерального директора по науке ОАО «Конструкторское бюро «Горизонт», соискатель кафедры основ внешней политики и безопасности России факультета международных отношений Нижегородского государственного университета. ©А.И. Завьялов, 2013
Статья поступила в редакцию 15 июня 2013 г.
УДК 342.9
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАЩИТЫ ДЕТЕЙ ОТ ИНФОРМАЦИИ, ПРИЧИНЯЮЩЕЙ ВРЕД ИХ ЗДОРОВЬЮ
Гольтяпина И.Ю.
ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет путей сообщения»
Рассмотрены вопросы регулирования информационных правоотношений. Проанализировано соотношение федеральных законов, регулирующих информационные правоотношения. Предложена классификация правовых понятий, используемых в законе о защите детей. Изучены дефиниции информационной безопасности, содержащиеся в разных законах. Исследованы понятия информационной продукции, информационной продукции для детей, оборот информационной продукции. Рассмотрены проблемы правового регулирования информационных процессов.
Ключевые слова: информация, информационная безопасность, информационная продукция, информационные процессы.
Стратегия национальной безопасности на период до 2020 года к основным направлениям обеспечения национальной безопасности Российской Федерации относит стратегические национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших
социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной
целостности и суверенитета государства [9]. Перечень таких стратегических национальных приоритетов многочисленный и имеет сложную структуру, далеко не всегда логичную и понятную исследователю. Тем не менее, одним из направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков. Следует отметить, что это единственное положение, касающееся защиты прав детей. Ни в Доктрине информационной безопасности [7], ни в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации [8] нет норм, посвященных именно защите детей, в том числе от воздействия вредной информации.
Информационная сфера общества развивается динамично, что обусловливает и активность современного законодателя, правотворчество в данной области находится в состоянии регулярного обновления, которое выражается как в принятии новых нормативно-правовых актов, так и во внесении изменений в уже действующие документы.
Информационные правоотношения в действующем законодательстве регулируются одновременно несколькими федеральными законами - об информации, информационных технологиях и о защите информации [3], о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию [6], о персональных данных [4], о средствах массовой информации [1] и др. Применительно к сфере правового обеспечения информационной безопасности следует отметить Федеральный закон о безопасности [5] и названные выше Доктрину информационной безопасности, Стратегию национальной безопасности на период до 2020 года, Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации.
Однако, как показывают рассуждения, далеко не всегда перечисленные законы регулируют исчерпывающим образом ту область правоотношений, возникновение и развитие которой обусловило принятие того или иного закона. Кроме этого, не все области отношений являются обособленными; достаточно часто наблюдается пересечение сфер действия нескольких нормативно-правовых актов одного уровня. Как следствие, множественность нормативно-правовых актов одного уровня порождает вопросы о том, как соотносятся между собой правовые нормы федеральных законов, распространяющих свое действие на одни и те же правоотношения.
А.С. Пиголкин указывал на тот факт, что, когда накапливается значительное количество действующих правовых актов, перекрывающих друг друга, то анализ и переработка данного законодательства становятся необходимыми [15, с. 272]. Сказанное приводит к выводу о необходимости про-
ведения детального исследования перечисленных выше нормативно-правовых актов, и в первую очередь федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию».
Следуя формальной логике, отметим, что федеральный закон об информации, принятый 27 июля 2006 года, является в настоящее время основополагающим нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в информационной сфере.
Тот факт, что именно данный закон является основополагающим, доказывает, во-первых, установление принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации (статья 3).
Кроме принципов правового регулирования, раскрывается содержание законодательства Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, которое, как отмечено в статье 4-й, состоит из указанного закона об информации и других федеральных законов, регулирующих отношения по использованию информации.
В-третьих, именно в законе об информации формулируется понятийный аппарат, в том числе основные дефиниции: информация, информационные технологии, распространение информации, доступ к информации, конфиденциальность информации и т. д.
К сказанному следует отнести и определение круга субъектов - сторон информационных правоотношений: обладатель информации, оператор информационной системы, провайдер хостинга, владелец сайта в сети Интернет и др. Причем следует отметить, что признаки, характеризующие статус того или иного субъекта, законодателем сформулированы максимально обобщенно, что указывает на распространение соответствующих норм-дефиниций на всю информационную сферу.
В-пятых, в тексте статей закона об информации структурные элементы норм сформулированы с использованием обобщающих категорий (например, определения, установление круга субъектов), что доказывает факт распространения действия данного закона на всю информационную сферу.
Не менее весомым аргументом является и установление круга отношений, регулируемых информационным законодательством. Здесь следует указать, что из сферы действия рассматриваемого закона выведены отношения, возникающие при правовой охране результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации, связанные с организацией и деятельностью средств массовой информации, с хранением и использованием включенной в состав архивных фондов
документированной информации. Однако область применения определена не методом исключения, а закрытым перечнем, не подлежащим расширительному толкованию. Указанный закон, являющийся базовым правовым регулятором в информационной сфере, распространяет свое действие, во-первых, на отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; во-вторых, при применении информационных технологий; в-третьих, при обеспечении защиты информации.
Изложенное позволяет заключить, что закон об информации распространяет свое действие на правоотношения, урегулированные перечисленными выше специальными федеральными законами, в том числе и на закон о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию.
Итак, в своих рассуждениях мы подошли к необходимости проведения сравнительного анализа законов о защите детей и об информации. К сожалению, даже поверхностное изучение позволяет заметить противоречивость, разнонаправленность, повторяемость отдельных норм права и т. д.
Для начала рассмотрим формулировки основных понятий, поскольку для любого структурного элемента системы права, представляющего собой относительно обособленную совокупность правовых норм, характерно наличие логически завершенного понятийного аппарата. Кроме этого, исследователи законодательной техники неоднократно отмечали, что понятия, используемые в законе, приобретают достаточно важное значение, главное - понятия должны адекватно отражать те категории, с которыми законодатель их связывает. Разумеется, при формулировании понятий необходимо соблюсти меру достаточности и не «перегрузить» нормативный акт количеством определений. В той ситуации, когда законодатель без должного обоснования вводит какие-либо обобщающие категории, которые могут быть заменены и повседневными терминами, мы наблюдаем и увеличение объема нормативного акта, и усложнение для понимания самих норм права, и, как следствие, отсутствие согласованности. Так, проф. Керимов Д.А. указывал на то, что при законотворчестве важно правильно отобрать те понятия, которые наиболее адекватны целям правового регулирования соответствующих отношений [15, с. 322]. При исследовании сущности правовых понятий Керимов Д.А. предлагает подразделять все имеющиеся понятия на две разновидности: правовые и неправовые. К неправовым указанный автор относит обычные в обиходе, заимствованные из повседневной жизни понятия, а к правовым - понятия, преобразующие социальную реальность в правовую. Изложенная точка зрения, несмотря на теоретическую ценность, представляется весьма дискуссионной,
поскольку формальное правопонимание приводит к выводу о том, что при включении в текст закона какого-либо определения оно автоматически становится правовым. В этой связи такая классификация не несет в себе практической ценности.
Попробуем разобраться, будет ли полезной с точки зрения практики предлагаемая далее классификация правовых понятий, используемых в законе о защите детей.
При внимательном изучении статьи 2 Закона о защите детей становится возможным разделить все имеющиеся определения на две группы. Конечно, достаточно многочисленной будет совокупность специальных дефиниций (зрелищное мероприятие, знак информационной продукции и др.). Наличие такой статьи отражает высокий уровень юридической техники разработанного нормативно-правового акта, говорит о должной структурированности. Однако наибольший интерес для исследования представляют определения, которые по замыслу законодателя распространяют свое действие на всю информационную сферу, либо являются частным случаем по отношению к общему определению, уже сформулированному ранее в базовом законе.
В продолжение рассуждений о второй группе определений отметим достаточно важную проблему отсутствия определения «информационная безопасность» в законе об информации, хотя в системе обеспечения информационной безопасности основополагающую роль играет именно правовое регулирование. Только при условии четкого определения понятия «информационная безопасность» на уровне базового закона об информации становится возможным сформулировать перечень объектов и угроз информационной безопасности, в том числе по отдельным направлениям.
В настоящее время легальное базовое определение безопасности содержится в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, а определение информационной безопасности как составляющей общего понятия -в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации. Таким образом, важнейшие определения сформулированы на уровне подзаконного акта. Причем сравнительный анализ указанных категорий приводит к выводу о необходимости изменения действующих формулировок, информационную безопасность следует определять как состояние защищенности законных интересов субъектов правоотношений в информационной сфере [11].
Обратим внимание на понятие информационной безопасности детей, которая в указанном выше законе о защите детей определяется как состояние защищенности детей, при котором отсутствует риск, связанный с причинением информацией вреда их здоровью и (или) физическому, психическому,
духовному, нравственному развитию. Если рассуждать о единообразии определений, то предложенное выше определение информационной безопасности является достаточным и охватывает категорию информационной безопасности детей, поскольку дети и их законные представители являются субъектами информационных правоотношений, в специальном законе о защите детей достаточно лишь предусмотреть отдельные особенности.
Что касается риска, связанного с причинением информацией вреда здоровью и (или) физическому, психическому, духовному, нравственному развитию детей, то в данном случае законодатель объединил определения информационной безопасности и угроз информационной безопасности, поскольку угрозы информационной безопасности следует понимать как совокупность факторов, создающих опасность законным интересам субъектов в информационной сфере.
Продолжая исследование понятийного аппарата, отметим, что в законе о защите детей введено понятие информационной продукции - это предназначенная для оборота на территории Российской Федерации продукция средств массовой информации, печатная, аудиовизуальная продукция на любых видах носителей, программы для электронных вычислительных машин (программы для ЭВМ) и базы данных, а также информация, распространяемая посредством зрелищных мероприятий, посредством информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», и сетей подвижной радиотелефонной связи. Как частный случай формулируется определение информационной продукции для детей.
Следует заметить, что фактически в законе о защите детей введено общее определение и его составляющая, несмотря на то, что закон регулирует лишь относительно обособленную область общественных отношений.
Однако в законе об информации определения информационной продукции не предусмотрено, законодатель вполне обоснованно ограничивается лишь определением информации - это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Информация по уровню доступа подразделяется на общедоступную информацию и сведения с ограниченным доступом. В свою очередь, выделяются подвиды общедоступной информации - массовая информация, информация, распространяемая посредством информационно-телекоммуникационных сетей, и др.
Очевидно, что определение информационной продукции, по сути, дублирует уже имеющиеся категории. Закон о средствах массовой информации относит к массовой информации предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, ау-
дио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы» [1]. Под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). Названным законом устанавливается и понятие продукции средства массовой информации - это тираж или часть тиража отдельного номера периодического печатного издания, отдельный выпуск телеканала, радиоканала, радиопрограммы, телепрограммы, кинохроникальной программы, тираж или часть тиража аудио- или видеозаписи программы, отдельный выпуск либо обновление сетевого издания, отдельный выпуск иного средства массовой информации.
Следует обратить внимание и на то, что к информационной продукции в законе о защите детей отнесена информация, распространяемая посредством информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет». Однако сеть Интернет - это всемирная система объединённых компьютерных сетей для хранения и передачи информации, законодатель же пока воздерживается от легализации данного явления. А информация размещается, например, на сайтах в сети Интернет, на страницах сайтов, в настоящее время данные категории легализованы законодателем в законе об информации.
Кроме этого, следует отметить, что термин «продукция», по своей сути, не вполне верно отражает содержание исследуемого объекта правоотношений, поскольку, например, в Гражданском кодексе продукция - это результат искусственного приращения вещей, т. е. материализованный объект, отражающий результативность хозяйственной деятельности [12, с. 329].
Конечно, с информацией мы можем иметь дело при условии ее фиксации на каком-либо материа-лизированном объекте (в том числе на физическом поле [2]). В.А. Копылов к основному свойству информации относит свойство информационного объекта, подразумевая, что информация распространяется только на материальном носителе [13, с. 35]. Но не следует забывать о том, что информация - это все-таки сведения, которые и являются объектом информационных правоотношений, в том числе и урегулированных законом о защите детей.
Таким образом, определения информационной продукции, информационной продукции для детей являются излишними, приводят к увеличению объема нормативно-правового акта, к появлению вопросов о правовой природе, о соотношении тех или иных категорий. Кроме того, как показано выше, не вполне корректным с точки зрения правовой науки
и юридической техники является использование словосочетания «информационный продукт».
Еще одна дефиниция, введенная в действие законом о защите детей, определена законодателем как оборот информационной продукции. Указанная категория подразумевает предоставление и (или) распространение информационной продукции, включая ее продажу (в том числе распространение по подписке), аренду, прокат, раздачу, выдачу из фондов общедоступных библиотек, публичный показ, публичное исполнение (в том числе посредством зрелищных мероприятий), распространение посредством эфирного или кабельного вещания, информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, и сетей подвижной радиотелефонной связи.
Следует сделать оговорку, что в законе об информации такого либо аналогичного определения нет. Кроме этого, повторимся, что закон о защите детей является специальным и не должен содержать норм, распространяющих свое действие на всю информационную сферу, таковые могут содержаться лишь в базовом законе об информации. Тем не менее изучаемое определение является общим и, как следствие, вызывает вопросы о возможности его применения к информационным правоотношениям.
Исследование любого термина предполагает необходимость изучения практики использования такого или аналогичного термина в иных правовых образованиях.
В гражданском законодательстве речь идет о гражданском обороте объектов гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не ограничены в обороте [12, с. 315]. Для логичности изложения отметим, что к объектам гражданских прав отнесены вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права. Ранее к числу объектов гражданских прав законодатель относил и информацию, однако с даты вступления в силу четвертой части Гражданского кодекса информация исключена из числа объектов гражданских прав.
Несмотря на то, что закон об информации не применяется к отношениям, связанным с защитой результатов интеллектуальной деятельности, это наиболее близкий по своей сути объект правового регулирования. И руководствуясь этими соображениями, отметим, что результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации не могут отчуждаться или иными способами переходить от одного лица к другому (как объекты гражданского оборота). А вот права на такие результаты и средства, а также материальные но-
сители, в которых выражены соответствующие результаты или средства, могут отчуждаться или иными способами переходить от одного лица к другому.
Обратим внимание и на название закона - о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию - именно от информации, а не от информационной продукции. Кроме того, статья 1 закона о защите детей при установлении сферы действия закона включает в таковую «отношения, связанные с защитой детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в том числе от такой информации, содержащейся в информационной продукции». Таким образом, становится очевидным, что дети должны быть защищены как от информации, так и от информации, содержащейся в информационной продукции, но вторая группа отношений полностью включается в область, связанную с защитой детей от информации.
Для завершенности рассуждений обратимся вновь к определению информационной продукции -это «продукция средств массовой информации, печатная продукция, ... а также информация, распространяемая посредством зрелищных мероприятий, посредством информационно-телекоммуникационных сетей...». Несколько упрощая рассуждения, можно выразиться, что, по мнению законодателя, информация включает в себя информационную продукцию и наоборот.
Закономерным будет вопрос - к чему усложнять понятийный аппарат, структуру правоотношений и т. д., если возможно использовать одно общее определение информации и ориентироваться на него при формулировании иных правовых норм.
Соответственно, при исключении из текста закона о защите детей термина «информационный продукт» следует подвергнуть редактированию и некоторые иные определения - знак информационной продукции, классификация информационной продукции.
Продолжая рассуждения об определениях, обратим внимание на введение законодателем таких информационных процессов, как доступ детей к информации и оборот информационной продукции.
Категория информационных процессов является ключевой в информационном праве, поскольку этой отраслью осуществляется правовое регулирование в информационной сфере деятельности общества, которая может быть определена как сфера осуществления субъектами информационных процессов. Все информационные правоотношения между субъектами возникают только по поводу осуществления тех или иных информационных процессов.
Следует заметить, что категория информационных процессов в настоящее время недостаточно изучена в юридической науке, хотя только при всестороннем исследовании теоретической сущности того
или иного правового явления можно правильно устанавливать элементарные правовые средства (в нашем случае нормы-дефиниции) [14, с. 723].
Выше приведены рассуждения, касающиеся гражданско-правовой природы термина «оборот информационной продукции», теперь следует отметить, что, раскрывая сущность данной категории, законодатель фактически перечислил некоторые информационные процессы - предоставление и (или) распространение информационной продукции, включая ее продажу (в том числе распространение по подписке), аренду, прокат, раздачу, выдачу из фондов общедоступных библиотек, публичный показ, публичное исполнение (в том числе посредством зрелищных мероприятий), распространение посредством вещания, информационно-телекоммуникационных сетей.
Попробуем разобраться с данным перечислением. К информационным процессам утративший в настоящее время силу Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от-
носил сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, распространение информации. Действующий закон об информации формулирует определение информационных технологий, к которым и относит процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. То есть информационные процессы перечисляются, но их содержание законодателем не установлено.
Такие различия при установлении элементарных правовых норм говорят об отсутствии единообразия правового регулирования, что, в свою очередь, вызывает проблемы правоприменения в рассматриваемой области (например, ст. 13.11 «Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)», 13.14 «Разглашение информации с ограниченным доступом» Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации) [10].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИМ СПИСОК
1. О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 // Ведомости СНД и ВС РФ.
- 1992. - № 7. Ст. 300.
2. О государственной тайне: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 // Российская газета. - 1993. - № 182.
3. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2006.
- № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
4. О персональных данных: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 31 (ч. 1). Ст. 3451.
5. О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2011. - № 1. Ст. 2.
6. О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ // Собрание законодательства РФ.
- 2011. - № 1. Ст. 48.
7. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: Распоряжение Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 // Российская газета. - 2000. -28 сентября.
8. Стратегия развития информационного общества
в Российской Федерации: Распоряжение Президента РФ от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 // Российская газета. -
2008. - № 34.
9. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ.-
2009. - № 20.- Ст. 2444.
10. Гольтяпина И.Ю. Проблемы правового регулирования информационных процессов // Проблемы права. -
2010. - № 3.
11. Гольтяпина И.Ю. Проблемы правового обеспечения безопасности в Российской Федерации // Проблемы права. - 2012. - № 7.
12. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный) Изд. 2-е, испр. и и доп. с использованием судебно-арбитражной практики / отв. ред. О.Н. Садиков. - М., 2002.
13. Копылов В.А. Информационное право: вопросы теории и практики. - М., 2003.
14. Малько А.В., Матузов Н.И. Теория государства и права: курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2002.
15. Общая теория государства и права: академический курс в 3-х т. Изд. 2-е, перераб. и доп. - Том 2. / отв. ред. проф. Н.М. Марченко. - М.: Зерцало-М, 2002.
Гольтяпина Ирина Юрьевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры «Таможенное дело и право» Омского государственного университета путей сообщения.
Дата поступления статьи в редакцию: 10 ноября 2013 г.
© И.Ю. Гольтяпина, 2013
