CC BY
32
Право
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ РЕГИОНОВ ВО ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЯХ: МИРОВОЙ ОПЫТ
Д.Ю. БУРЛОВ,
кандидат экономических наук Государственный университет управления
Стабильное развитие регионов и надежное функционирование систем центр - регионы в разных странах во многом определяются четким разделением предметов ведения между центральной и региональной властями, в том числе и в области внешнеэкономической деятельности. Конституционное законодательство и политическая практика зарубежных стран исходит из того принципиального положения, что ведущая роль в разработке и осуществлении внешней политики принадлежит федеральным органам власти. Зарубежный опыт свидетельствует об очень осторожном подходе в распределении ролей между центром и регионами во внешнеэкономической деятельности. В большинстве федеративных государств мира прямые международные связи субъектами федераций запрещены. Однако в ряде стран они допускаются либо на основе конституционных норм (Бельгия, Германия, Швейцария), либо по другим законодательным актам (Австрия, Испания, Канада).
Таким образом, в различных федеративных государствах права субъектов при осуществлении внешнеэкономических связей различны. Так, в США, где наблюдается модель децентрализованного федерализма, Конституция (принятая в 1787 году) закрепляет свое преимущество, а также преимущества федеральных законов над конституциями и законами штатов. Штаты не имеют права заниматься регулированием внешнеэкономических связей, но им не запрещается оказывать различного рода поддержку участникам подобных связей на своей территории. В области внешнеэкономических связей штатам предоставлены следующие права:
• создавать дополнительные стимулы для привлечения иностранных инвестиций, вводя налоговые льготы иностранным инвесторам, упрощая процедуры регистрации иностранных предприятий и предприятий с иностранным капиталом;
• содействовать развитию экспортного сектора на своей территории;
• создавать свои зарубежные коммерческие представительства, оказывающие консультационные, маркетинговые услуги предпринимателям штата, работающим на внешних рынках;
• участвовать в формировании и разработке режима зон внешней торговли, образуемых на их территории, в региональных программах развития местной торговли. Отметим, что штат может выступать непосредственным участником внешнеторговых отношений и соответствующим образом регулировать свои связи с зарубежными партнерами.
В Германии действует модель кооперативного федерализма, в соответствии с которой основной закон страны признает земли государствами в рамках федерализма. Все законодательные права, которые конституцией не закреплены за федерацией, принадлежат землям. Федерация в регулировании внешнеэкономических связей обладает исключительными правами в обеспечении таможенного, торгового и валютного единства территорий, свободы товарного обращения, подписания договоров и осуществления платежных расчетов с зарубежными странами. Но при этом при заключении международных договоров, если последние затрагивают особое по-
ложение какой-либо земли, ее законные представители должны быть своевременно заслушаны, а их мнение - учтено. Представителям земель предоставляется право непосредственно заключать соглашения с субъектами иностранных федераций и соответствующими административно-территориальными единицами иностранных государств, оказывать содействие фирмам в развитии их внешнеэкономических связей.
Основные принципы законодательства Германии в области разграничения прав федерации и ее субъектов в организации внешнеэкономической деятельности совпадают и расширяются в Декларации о регионализме в Европе (1996 год). В указанной Декларации отмечается, что регионы имеют возможность осуществлять деятельность на международном уровне. Они могут заключать договора, соглашения или протоколы, имеющие международную сферу применения. В случаях, установленных государством, эти договора должны согласовываться с правительством. Регионы имеют право самостоятельно или совместно с другими регионами открывать свои представительства в других государствах и в соответствующих международных организациях.
Следует отметить, что Декларация в полной мере защищает права регионов, не игнорируя интересы государства. Внешнеэкономическая деятельность субъектов включает в себя в основном заключение договоров с иностранными государствами, открытие зарубежных представительств и участие в работе некоторых межправительственных организаций, осуществляется в рамках конституционной компетенции и с согласия федеральной власти.
Углубление европейской интеграции способствовало возрастанию роли регионов в Западной Европе. Устраняются многие межгосударственные барьеры в процессе создания единого рынка ЕС, расширяется сотрудничество. Идеологи регионализма в Европе активно пропагандируют идею строительства «Европы регионов» путем значительного усиления полномочий субъектов. Полномочия субнациональных образований по осуществлению международного сотрудничества варьируются в различных странах Западной Европы. Весьма широкими правами обладают регионы «исторических» европейских федераций - за землями ФРГ, кантонами Швейцарии признается право на заключение договоров с иностранными государствами (однако исключительно
1 КиринА.В,, БакатинД.В., Хорошилова A.B. Регулирование иностранных инвестиций в экономически развитых странах. М.: Изд-во МГУ, 2001. - С. 5.
в пределах их предметов ведения - обычно это приграничное сотрудничество, культура, образование), а за землями Австрии - с соседними государствами или их субъектами. Право на подписание соглашений с зарубежными партнерами аналогичного уровня в пределах своих предметов компетенции признано за административно-территориальными образованиями Франции и автономиями Испании.
Из анализа зарубежной практики следует, что международная деятельность субъектов Федерации включает в себя в основном заключение договоров с иностранными государствами, открытие зарубежных представительств и отчасти участие в работе некоторых межправительственных организаций, причем осуществляется она в рамках конституционной компетенции и с согласия федеральной исполнительной власти. Такая деятельность подчинена общепризнанным международным правилам, главные из которых сводятся к следующему:
• правоспособность субъектов Федерации не
требует дополнительного международного
признания;
• регионы действуют вне сферы дипломатического и консульского права.
Следует также констатировать, что субъекты обладают ограниченным суверенитетом, а внешнеэкономические связи субъектов рассматриваются как составная часть межгосударственной деятельности.
Большинство стран мира накапливало опыт экономического развития на основе объективных законов, сформировав проверенные практикой обобщающие критерии оценки эффективности инвестиционной политики и различных вариантов ее правового режима1.
В промышленно развитых странах экономическая и политическая стабильность обеспечивает достаточную защиту иностранного капитала и инвестиций и без специального законодательства. Они регулируются так же, как и национальные инвестиции, на основе общего законодательства. Четкая законодательная база в этих странах гарантирует отсутствие дискриминации иностранных компаний; свободу образования новых компаний (регистрационные процедуры, гарантия прав собственности); получение прибыли (гомогенное и предсказуемое налогообложение, снижение стоимости активов и равные побудительные механизмы для всех); эффективное регулирование конфликтов (прозрачное трудовое законодательство, арбитраж, ясные антимонопольные правила). Особенностью данного законодательства является то, что оно практи-
чески не содержит прямых ограничений и вместе с тем осуществляет действенный государственный контроль за иностранными инвестициями.
Среди элементов регулирующего механизма можно выделить следующие:
1) специальные законы, которые регулируют порядок ввоза и функционирования прямых иностранных капиталовложений, контроль за ними со стороны властей;
2) органы, которые контролируют прямые иностранные инвестиции на территории страны;
3) валютный контроль;
4) систему налогообложения;
5) систему и правила отчетности иностранных инвесторов;
6) правовую защиту иностранных инвестиций и процедуру решения споров.
В стратегии активизации капиталовложений правительства западных стран опираются преимущественно на рычаги косвенного регулирования (налоговая, амортизационная и кредитно-финансовая политика). Их изменение находит свое законодательное закрепление и приводит к возникновению новых систем управления.
Тенденцией в странах Запада в последние два десятилетия стало повышение роли и ответственности регионов в принятии и реализации инвестиционных решений. Причем в ряде стран (США, Великобритания, Франция, Германия) местные органы часто имеют большую самостоятельность в вопросах регламентации иностранных инвестиций и деятельности инвесторов на своей территории, поощряя или ограничивая их в зависимости от сложившейся в данном регионе экономической ситуации.
Одним из видов регуляторов, определяющих правила игры на рынке капиталовложений, является налог на предпринимательский доход (налог на прибыль). Изменяя его ставки, правительство может влиять на инвестиционную деятельность фирм и корпораций. Во всех развитых странах прослеживается тенденция к снижению налоговых ставок на прибыль. В США, например, ставка на прибыль крупных компаний (с годовым доходом более 100 тыс. дол.) за 1965 - 1987 годы сократилась с 48 до 34%, а мелких и средних (с доходом 25 - 50 тыс. дол.) - с 30 до 15%.
Инвестиционная деятельность в США регулируется также с помощью механизма инвестиционного кредита - скидки с прибыли, направленные на капиталовложения. В середине 1980-х годов налоговая система США, механизмы стимулирования инноваций и инвестиций подверглись реформированию. Целью реформы (Налоговый закон 1987 года) была активизация ры-
ночного механизма и создание условий для формирования рациональной структуры потоков капитала. Концепция этого закона направлена на создание равного «игрового поля», то есть одинаковых условий для всех видов предпринимательства, а также снижение налогового пресса без существенных потерь для бюджета.
В целом государственная инвестиционная политика в развитых странах в течение последних 20 лет была направлена на структурную перестройку экономики на основе ресурсосберегающих и новейших технологий, широкой компьютеризации, а также внедрения новых систем управления, предполагающих повышение роли и ответственности региональных властей. Местным властям отводится важная роль в региональном планировании и зонировании территорий, экологической политике и управлении инвестиционными программами. Именно они определяют социальный аспект территориальных программ, составляют демографические прогнозы регионов, разрабатывают планы создания рабочих мест и необходимых объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также занимаются вопросами привлечения подрядчиков, проектировщиков, инвесторов и деловых партнеров.
Мировой опыт свидетельствует о том, что успех реализации инвестиционных программ и проектов связан с нахождением гибких соотношений участия в них частных, смешанных и общественных организаций. Во многом успеху содействует система так называемого координационного управления, предусматривающая согласованность действий всех участников проекта. В функции государства входят содействие координации управления региональной программой и создание эффективного механизма ее реализации, который включает:
1) обеспечение правового регулирования, оформление договорных отношений с муниципальными или региональными организациями по делегированию им ответственности, в том числе в области зонального планирования;
2) создание условий для объединения финансовых и материальных ресурсов, установление приоритетов налогового регулирования (льготное кредитование);
3) определение форм ответственности местных органов за реализацию проекта и возможные негативные последствия (нарушение экологической среды, зонального земельного планирования);
4) обеспечение связи с общественностью через средства массовой информации для широ-
Обобщающие критерии оценки правового режима внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном уровне
США Канада Австрия Великобри-тания Германия Испания Франция
Специальный Отсутствует Федераль- Отсутствует Отсутствует Отсутствует Декреты № Отсутствует
законодатель- ный закон 3021 и 3022
ный акт об ино- «Об ино- от 31.12.74
странных инве- странных и Декреты
стициях инвестициях» от 1985 г. № 622 и 623 от 27.03.81
Специальный Комитет по Отсутствует Отсутствует Совет по Служба по
орган, ответст- иностранным иностран- иностранным
венный за эту инвестициям ным инве- инвестициям
область стициям при Генеральной дирекции внешних сношений казначейства Министерства экономики, финансов и бюджета
Инвестицион- Понижение Право поль- Прямое Финансовая Понижение Налоговые Субсидии; на-
ные льготы, ставки нало- зования бюджетное помощь в виде ставки нало- льготы; логовые льго-
предоставляе- гообложения; франшизой; финансиро- субсидий для гообложения в беспошлин- ты; льготные
мые на феде- бесплатное право рабо- вание проек- депрессивных первые два го- ный ввоз займы; уско-
ральном и ре- сооружение тать по госу- тов, имею- регионов; нало- да. Финансо- машин и ренная аморти-
гиональном необходимой дарственно- щих общего- говые льготы; вая помощь в оборудова- зация
уровнях производст- му контракту сударствен- льготные займы виде субси- ния; нало-
венной ин- ное и регио- для развития дий; налого- говый кре-
фраструкту- нальное зна- экономики ре- вые льготы; дит
ры; льготные чение; в гионов льготные ссу-
ставки уско- рамках фе- ды
ренной амор- деральных и
тизации; зай- региональ-
мы на науч- ных про-
ные исследо- грамм льгот-
вания. В ряде ные займы
штатов осво- из федераль-
бождение ного и мест-
иностранного ного бюдже-
инвестора от тов; субси-
местных на- дирование
логов полугосударственными фондами процентов по выдаваемым банками кредитам
Ограничения: На основе На основе На основе На основе Для стран, На основе дек-
Процедура до- режима вза- рассмотре- предвари- специальных не входя- ларации и
пуска в регио- имного пре- ния уведом- тельного лицензий и щих в ЕС предваритель-
нальную эко- доставления ления ино- разрешения разрешений ного разреше-
номику прав странного инвестора, рассмотрения заявки иностранного инвестора на инвестицию и наличия лицензии ния
В отдельные Нефтепрово- Полностью Относящиеся к Относящиеся Оборонная,
отрасли эконо- ды, угольные запрещены в государствен- к государст- добываю-
мики шахты, стра- аудиторской ной монополии: венной моно- щая, нефте-
хование, дея- и юридиче- железнодорож- полии: теле- перераба-
тельность по ской сфере. ный транспорт, фон, телеграф, тывающая
добыче по- Относятся к связь, почта, железнодо- промыш-
лезных иско- государст- во до- и газо- рожный и ленность,
паемых, по- венной мо- снабжение речной транс- теле- и ра-
США Канада Австрия Великобритания Германия Испания Франция
купке недви- нополии порт, почтовое диовеща-
жимости, оборонная, и аэродромное ние, изда-
авиационный горно- хозяйство, ра- тельский и
и морской добывающая дио- и теле- игорный
транспорт, промышлен- вещание. В бизнес,
рыболовство, ность, добывающей авиацион-
атомная и транспорт, промышлен- ный транс-
электроэнер- связь ности, авиаци- порт, рыбо-
гетика, связь, онном и мор- ловство,
банковская ском транс- коммуналь-
деятельность порте, в банковском и страховом деле, торговле недвижимостью ное хозяйство, банковская и страховая деятельность
Организацион- Единоличная Акционерное Единоличное Полные и Акционер- Единоличное
ные формы хо- собствен- общество; предпринима- коммандитные ное общест- предприятие;
зяйственной ность; акцио- общество с тельство; парт- товарищества; во; общест- полное това-
деятельности нерная ком- ограничен- нерства; компа- общества с ог- во с ограни- рищество; про-
пания; закры- ной ответст- нии раниченной ченной от- стое комман-
тая акционер- венностью ответственно- ветственно- дитное това-
ная компания; стью; акцио- стью рищество; ак-
партнерство; нерные обще- ционерно-
совместное ства коммандитное
предприятие; товарищество;
ассоциации и акционерное
кооперативы; общество; об-
специальные щество с огра-
формы кор- ниченной от-
пораций и ветственно-
партнерств стью
Режим и поря- Отсутствуют Предусмот- Отсутствуют Отсутствует
док ввоза и вы- валютные ог- рены валют- валютные огра-
воза капитала раничения в отношении осуществления валютных сделок, не требуется согласия федеральных и местных финансовых органов на получение кредитов ные ограничения. Для получения долгосрочных кредитов и займов необходимо специальное разрешение Австрийского национального банка ничения
кой демонстрации предполагаемого проекта с целью привлечения общественных организаций и населения к участию в принятии решения о целесообразности его реализации. Баланс власти между центром и регионами является характерной чертой крупных экономик: США, Бразилия, Китай, Мексика, Индия. Экономический и стратегический вес каждого региона (население, сырье, географическое положение) определяют полномочия, сосредоточенные в руках региональной администрации. В Соединенных Штатах и Германии власти отдельных штатов и земель обладают высокой степенью автономности и располагают значительными финансовыми ресурсами.
Для развитых стран характерна чрезвычайно активная региональная инвестиционная политика, направленная на устранение диспропорций и выравнивание уровней экономического развития и социальных стандартов на всей территории страны.
Активная региональная инвестиционная политика, проводимая правительством стран Запада, включает поддержку развития малоосвоенных и депрессивных территорий, их инвестиционное обеспечение за счет общегосударственных и местных источников, стимулирование иностранных инвестиций. Центр тяжести этой политики перемещается на уровень местных органов власти, позитивные меры нацелены на при-
влечение в эти районы капитала, развитие в них социальной и экономической инфраструктуры.
Для США характерно отсутствие специально разработанных на федеральном уровне программ стимулирования привлечения иностранных инвестиций. Основные льготы иностранным инвесторам предоставляются на уровне штатов, между которыми существует своеобразная конкуренция по созданию более привлекательных условий для иностранных инвесторов. Каждый из 50 американских штатов имеет свои специально разработанные программы привлечения как национальных, так и зарубежных инвестиций.
Каждый штат разрабатывает несколько видов программ стимулирования иностранных инвестиций в зависимости от преследуемых целей: создание рабочих мест, стимулирование экономического развития штата в целом или конкретной отрасли, содействие развитию депрессивных районов, стимулирование передачи технологии, проведение НИОКР на территории штата. Основные виды стимулов, встречающиеся в США на региональной основе: налоговые льготы, финансовая помощь, содействие развитию инфраструктуры, подготовка кадров, прямое финансовое содействие потенциальным инвесторам в форме кредитов по низким ставкам, сниженные ставки арендной платы и оплаты за электроэнергию.
Наиболее гибким и либеральным является корпоративное, инвестиционное и налоговое законодательство штата Делавэр. Здесь в больших масштабах, чем в других штатах, регистрируются различные компании и корпорации, в том числе дочерние компании иностранных инвесторов. Компании, зарегистрированные в штате Делавэр, полностью освобождены от уплаты налогов штата на операции за пределами этого штата. В результате компании, операции которых осуществляются за рубежом, приближаются по статусу к офшорным.
Законодательство других штатов США также может быть не менее привлекательным для иностранных инвестиций. К примеру, наиболее экономически развитые американские штаты -Калифорния, Иллинойс, Нью-Йорк, Техас - являются частично независимыми и проактивны-ми. Они имеют свои собственные агентства по стимулированию иностранных инвестиций в Западной Европе и Японии, которые успешно привлекают новых инвесторов.
Одним из важных источников финансирования строительства на местном уровне является выпуск муниципальных облигаций. В США, например, такие облигации выпускают прави-
тельства штатов, местные власти, а также их агентства и департаменты.
Привлекательность муниципальных облигаций для инвесторов состоит в том, что доход по ним, как правило, не облагается федеральным налогом. Более того, для резидентов (жителей штатов) облигации, выпущенные властями штатов или муниципалитетами внутри них, освобождаются также от штатных и местных налогов. В частности, в штате Висконсин любой муниципальный орган имеет право выпускать облигации в целях финансирования всех или части издержек строительства промышленных объектов и улучшения экономики региона.
В последнее время в ряде стран созданы корпорации экономического развития территорий (государственные или смешанные). Они направляют на цели регионального развития часть своих капиталов и привлекают других инвесторов, выступая в качестве гарантов эффективного вложения средств при совместном осуществлении проекта. Эти корпорации формируют специальные фонды за счет долевого участия фирм, расположенных на данной территории. Средства фондов направляют на строительство нужных для города или района жилых и деловых комплексов с магазинами, ресторанами, гостиницами.
В Великобритании в 1980-е годы были созданы три подобные государственные корпорации, подчиненные министерству торговли и промышленности. Они имеют сеть районных организаций, которые распределяют земельные участки между частными фирмами - участницами регионального проекта, занимаются подготовкой территорий под строительство и созданием инженерных коммуникаций.
Предоставление различного рода льгот иностранным инвесторам наиболее типично для развивающих стран, особенно Восточной и Юго-Восточной Азии. Особый случай - уникальный китайский опыт, поскольку коммунистическое руководство предприняло широкомасштабные экономические реформы, сохранив политическую систему и командные механизмы. Политика «открытых дверей» и мудрое стимулирование «коммерческих перспектив на крупнейшем мировом рынке» привлекли наплыв инвестиций из Азии и стран Запада, которые страстно желали использовать экономический рост Китая и его потенциал.
Правительство Китая успешно регулирует потоки инвестиций на уровне регионов, наделив местные власти большими полномочиями. В рамках общей инвестиционной политики центральные органы лишь определяют те сферы, куда не-
обходимо направлять инвестиции. Она координируется министерством внешней торговли и экономического сотрудничества, в то время как местные власти (провинции Гуандун, городов Шанхая, Тяньнзиня) расширяют свою автономию, проводя собственные программы стимулирования инвестиций, включающие налоговые каникулы и льготы, льготные импортные тарифы.
Особый налоговый режим и освобождение от налоговых пошлин были даны предприятиям, расположенным в особых экономических зонах на побережье, в районах Гонконга и Макао. В начале 1990-х годов эти льготы распространились на дельту реки Янцзы, провинцию Шаньдун и Далянь.
Китайские власти в настоящее время все больше стимулируют приток иностранного капитала во внутренние районы страны, обеспечивая инвесторов хорошими условиями, длительным освобождением от налогообложения и предоставляют возможность беспрепятственной репатриации прибыли2. Для развития местной экономики региональные власти могут без специального разрешения центральных органов вводить собственные программы стимулирования привлечения иностранного капитала.
Китайское инвестиционное законодательство во многом напоминает подобные законодательства других восточно-азиатских стран: Японии, Южной Кореи, Сингапура и Тайваня. Эти страны значительно преуспели в систематическом привлечении международного ноу-хау, повышении конкурентоспособности национальных отраслей и регионов, тем самым стали серьезными конкурентами на большинстве важнейших мировых товарных и финансовых рынков.
Нужно отметить и тот факт, что в условиях открытия экономического пространства законодательство различных стран содержит ограничения, касающиеся деятельности иностранных инвесторов. Практически во всех государствах есть отрасли экономики, в которых ограничены или запрещены иностранные капиталовложения. В ряде стран некоторые отрасли полностью закрыты для иностранных инвесторов.
Причем в отдельных странах местные органы часто имеют большую самостоятельность в вопросах регламентации иностранных инвестиций и деятельности инвесторов на своей территории, поощряя или ограничивая их в зависимости от сложившейся в данном регионе экономической ситуации. Так, в некоторых штатах
2 Meng T. and L., Williams J. Et al. Business Opportunities in the Yangtse River Delta. Prentice Hall. Singapore. 1996. P. 91 - 127.
США иностранному капиталу ограничен доступ к добыче полезных ископаемых, в большинстве штатов существуют ограничения на приобретение земельных участков.
В целом можно сделать вывод, что законодательные и финансово-экономические стимулы в региональной инвестиционной политике различных стран способствовали подъему депрессивных регионов, многофункциональному развитию городских и сельских территорий, реконструкции и модернизации крупных городов, решению социально-экономических и экологических проблем.
Для России как государства с федеративным устройством и значительными межрегиональными экономическими различиями несомненный интерес представляет опыт правового регулирования внешнеэкономической деятельности, а также иностранных инвестиций в странах, для которых также характерна широкая законодательная и административная автономия региональных властей, наличие существенной региональной неоднородности хозяйственной системы.
Трансформация российского общества закономерно сопровождается децентрализацией управления, переносом центра тяжести в решении многих вопросов с общегосударственного на региональный уровень. Растет потребность во взаимодействии с административно-территориальными единицами других государств, изучении зарубежного опыта. Активность регионов в этом направлении во многом является отражением устойчивой общей тенденции, реальное содержание их внешнеэкономических связей соответствует мировым (в первую очередь европейским) стандартам.
Особенно важным является вопрос взаимодействия между органами управления субъектов Федерации и федеральными органами по развитию внешнеэкономических связей. У регионов сегодня есть немалые возможности реально влиять на процессы формирования внешнеэкономической политики России. Однако еще не создан эффективный механизм взаимодействия с центром в осуществлении их внешнеэкономической деятельности. Явные пробелы в федеративном законодательстве частично восполняются на региональном уровне, вызывая неизбежное несоответствие государственным интересам. Это приводит к необходимости принятия федеральных законов и нормативных актов, в частности, Федерального закона РФ № 101 от 15 июля 1995 года «О международных договорах Российской Федерации», ФЗ № 157 от 13 октября 1995 года «О государственном регулировании внеш-
неторговой деятельности» (в редакции ФЗ № 96 от 8 июля 1997 года и ФЗ № 32 от 10 февраля 1999 года), ФЗ № 4 от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации»3, ФЗ № 119 от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»4.
Правовое регулирование инвестиционной деятельности в Российской Федерации осуществляется общим гражданским законодательством и специальным инвестиционным законодательством, регулирующими порядок привлечения отечественных и иностранных капиталовложений. Нормативно-правовые акты субъектов Федерации в области инвестиционной деятельности в своей основе направлены на предоставление дополнительных льгот и предоставление бюджетных гарантий инвесторам. Следует отметить проявление устойчивой тенденции в предоставлении налоговых льгот инвесторам со стороны региональных властей: ранее льготы предоставлялись осторожно и весьма ограниченному кругу лиц, в последнее время практически повсеместно и с большим разнообразием. Это свидетельствует об усилении борьбы регионов за привлечение инвестиций, о более полном понимании роли инвестиций в решении экономических, социальных и политических проблем регионов.
Предоставление гарантий инвесторам со стороны субъектов Федерации основывается на создании ими сбалансированной системы правовой защиты, привлекательной для потенциальных инвесторов. Именно гарантии, предоставляемые органами государственной власти и регионами, могут в определенной степени оживить приток инвестиций в российскую экономику.
Из вышесказанного можно констатировать, что многие положения и нормы современного российского законодательства в значительной мере схожи с положениями законодательных актов многих стран Запада, но существуют и определенные различия. В частности, в отношении порядка ввоза и вывоза капитала в большинстве стран Западной Европы и в США давно сложился оформленный законодательно более свободный режим, нежели в России. Законодательство ряда европейских стран (к примеру, Италии и Испании) существенными налоговыми послаб-
1 «Собрание законодательства Российской Федерации», 1999. №2. Ст. 231.
4 «Собрание законодательства Российской Федерации», 1999. № 26. Ст. 3176.
лениями поощряет иностранных инвесторов, вкладывающих полученные на территории этих стран прибыли в развитие их национальной промышленности. В странах Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды, Люксембург) традиционно поощряются иностранные инвестиции путем их стимулирования значительными налоговыми и иными финансовыми льготами и преференциями.
Вместе с тем это не означает, что инвестиционная политика экономически развитых стран по отношению к иностранным инвесторам не содержит ограничений или запретов в целях обеспечения интересов национальной экономики и своих предпринимателей. В США, Канаде и в большинстве западноевропейских стран, а также в России национальным законодательством традиционно устанавливаются ограничения в сфере банковской деятельности, в страховом бизнесе. Законодательно ограничиваются права иностранных инвесторов и их капиталовложения в отдельные стратегические и национально значимые отрасли экономики, такие как военная промышленность, авиационный и морской транспорт, рыболовство, средства массовой информации.
Если рассматривать процесс законотворчества в России в области иностранных капиталовложений за период реформ с количественной точки зрения, может создаться впечатление некоего прорыва. Вступили в силу законы ФЗ-225 от 30 декабря 1995 года «О соглашениях о разделе продукции (СРП)», Ф3-39 от 25 февраля 1999 года «Об инвестиционной деятельности», ФЗ-160 от 9 июля 1999 года «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», в первом чтении был принят закон о свободных экономических зонах, правительство внесло в Думу законопроект о поправках в ФЗ «О недрах». Все это создало некую иллюзию благополучия в развитии процесса привлечения иностранных инвестиций. На самом деле действующее законодательство в отношении иностранных инвестиций далеко не во всем соответствует международной практике и глобальной тенденции либерализации режима привлечения инвестиций. Более того, инвестиционное законодательство в области привлечения инвестиций по своей «привлекательности» заметно уступает законодательству многих других стран. Так, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» предусматривает предоставление иностранным вкладчикам капитала национального режима - равных прав с отечественными инвесторами, тогда как во многих зарубежных государствах они имеют право выбора между нацио-
нальным режимом и режимом наибольшего благоприятствования - равных прав с инвесторами из любой третьей страны.
Международным стандартом в области правового регулирования иностранных инвестиций странами-реципиентами выступает наличие в их законодательстве стабилизационной, или «дедушкиной», оговорки (Gross Father Clause). Она предполагает сохранение для иностранного инвестора на срок окупаемости его капиталовложений или на иной период тех условий хозяйственной деятельности (включая ставки налогов и других платежей), которые существовали на момент начала инвестирования.
Хотя в законе об иностранных капиталовложениях 1999 года стабилизационная оговорка имеется, однако ее применение ограничено и носит, по сути, избирательный характер. Она предоставляется не всем иностранным инвесторам, а зависит от их доли в капитале создаваемых совместных предприятий и совместных вложениях, суммы их инвестиций, приоритетности проектов, которая устанавливается специальными решениями правительства. Стабилизационная оговорка не распространяется на такие важные платежи, как НДС, таможенные пошлины, отчисления в пенсионный фонд. Интересно, что в некоторых отношениях закон 1999 года уступает закону 1991 года, где был специальный раздел о льготах иностранным инвесторам в свободных экономических зонах.
В результате многолетней хозяйственной практики за рубежом выработаны различные формы взаимодействия государства и частного капитала при реализации крупных, общественно значимых инвестиционных программ и проектов в сфере природопользования, жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта, сельского и лесного хозяйства, электроэнергетики и в других областях. К ним относятся концессионные соглашения, различные формы приватизации, франчайзинг, лизинг. Законодательная база для развития этих форм сотрудничества в России только формируется, однако уже есть обнадеживающие результаты - принят Федеральный закон от 30.12.95 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», в 2002 году вступили в силу Федеральные законы «О лизинге», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ипотеке».
Серьезные проблемы существуют в связи с применением Закона «О соглашениях о разделе продукции» даже после внесения в него в 1999 году изменений и дополнений. Реально закон работает только по Сахалинским нефтегазовым
проектам, более широкое применение его по-прежнему сдерживается бюрократическими препонами, сложным механизмом согласования, в том числе на уровне федеральных законодательных органов.
Как показывает опыт других стран, одним из эффективных путей успешного функционирования государственного сектора экономики является привлечение к финансированию и управлению объектами государственной собственности частного капитала не только путем их приватизации, но и на концессионной основе. Концессионные договора применяются в природопользовании, в коммунальном хозяйстве, на транспорте.
В России, стране с высоким уровнем огосударствления экономики, в условиях острого недостатка инвестиционных ресурсов применение достаточно выгодной для инвестора формы вложения средств может дать значительные выгоды экономике страны и региона в частности. Концессионные соглашения относятся к категории государственных контрактов, то есть соглашений, в которых одной из сторон выступает государство. Такие контракты привлекательны тем, что они не ведут к сокращению государственной собственности. Предметом концессии может быть государственная или муниципальная собственность либо вид хозяйственной деятельности, на который имеется монополия государства.
В настоящее время ведется подготовка нового законопроекта «О концессионных соглашениях с российскими и (или) иностранными инвесторами». Проект этого федерального закона является крайне актуальным, создает правовые основы для заключения концессионных соглашений, широко применяемых в мировой практике, должен способствовать притоку отечественных и зарубежных капиталовложений в экономику. В проекте закона о концессионных соглашениях, очевидно, необходимо решить проблему соотношения ныне действующего лицензионного и нового концессионного порядка природопользования. Дело в том, что, за исключением будущего Земельного кодекса, Закона «О соглашениях о разделе продукции» и Лесного кодекса (допускающего концессионную форму лесопользования), которые предусматривают гражданско-договорной порядок пользования объектами госсобственности, остальное законодательство о природопользовании исходит из лицензионного порядка предоставления пользовательских прав. Это Федеральные законы: «О недрах», «О континентальном шельфе», «Об исключительной экономической зоне РФ», Вод-
ный кодекс. И хотя в последние годы законодательство о недропользовании совершает определенную эволюцию в сторону смягчения условий пользования, выравнивания прав инвестора и государства, в своей основе лицензионное законодательство остается чисто административным, предоставляющим односторонние властные полномочия. По нашему мнению, для привлечения широкомасштабных инвестиций и эффективного управления государственной собственностью необходимо перестроить лицензионную ориентацию законодательства на гражданско-договорную.
В отечественной практике имеется позитивный опыт использования концессий как формы привлечения иностранного капитала (например, в 1920-е годы в период нэпа). Несомненно, они будут полезны и сейчас при подведении необходимой правовой базы. Интересен опыт Венгрии, принявшей закон о концессиях в 1991 году. Закон дает перечень предметов имущества и видов деятельности, с которыми может быть заключен концессионный договор. По оценке экспертов, реализация концессионных договоров позволит привлечь в экономику России дополнительные ресурсы в размере 8-10 млрд дол. Разработка концессионного законодательства позволит реализовать большое количество инвестиционных проектов, создать конкуренцию в условиях монопольных рынков.
Не менее актуальна задача развития свободных экономических зон (СЭЗ). Мировой опыт создания СЭЗ свидетельствует о том, что это один из эффективных способов привлечения инвестиций, катализатор развития внешнеэкономических связей и экономики региона, в котором размещается СЭЗ, а также страны в целом. Наиболее яркими примерами эффективного функционирования таких зон является СЭЗ «Масан» в Южной Корее, Шэньчжэнь и Шанхай в Китае, а также первая в мире СЭЗ - Шэннон в Ирландии. При этом, как показала практика, эффективность функционирования этих зон полностью зависит от степени продуманности политики их формирования и последовательности ее реализации.
Свободные экономические зоны являются одной из форм активизации внешнеэкономической деятельности, способствующей быстрому включению страны в мирохозяйственные связи. Вряд ли можно признать оправданным, что эта
хорошо зарекомендовавшая себя в мировой практике форма привлечения иностранных инвестиций слабо приживается в России. Сейчас реально работают (хотя и с серьезными сбоями) Калининградская и Сахалинская зоны. Между тем в дореволюционной России успешно функционировали открытые порты в Одессе, Батуми и Владивостоке, являвшиеся прообразом современных зон. При доработке закона о СЭЗ важно не ограничивать диапазон используемых форм, а найти применение многим из них, получившим апробирование в мировой практике. Широкое признание получил опыт создания и функционирования СЭЗ в Китае, где они стали окном в мировую экономику, крупным каналом притока в страну иностранного капитала, во многом благодаря подведению под них прочной правовой базы. Открытые экономические районы рассматриваются в Китае как важный фактор ускорения развития страны, решения проблем дефицита финансовых средств, научно-технического отставания, интеграции национальной экономики в мировое хозяйство.
Как правило, макроэкономические эффекты СЭЗ подразделяются на прямые (соотношение чистых доходов от прироста экспортных поступлений, занятости, объема привлеченных капиталовложений, с одной стороны, и затрат принимающей стороны на инфраструктурное строительство и предоставление льгот - с другой) и косвенные (воздействие зон на национальную экономику через передачу технологий, рост числа рабочих мест и уровня доходов в экономике страны в целом). Зарубежный опыт свидетельствует, что даже при самой лучшей постановке дел первые годы существования зон характерны прямой экономической убыточностью. В дальнейшем, при благоприятном развитии событий, непосредственные выгоды от сотрудничества с иностранным капиталом начинают окупать расходы государства на создание необходимой инфраструктуры. Эффекты общестимулиру-ющего воздействия на развитие национальной экономики ощущаются только в долгосрочной перспективе. Понимание этих обстоятельств необходимо для разработки долгосрочной государственной политики в отношении СЭЗ, для избежания крайностей в подходе к их развитию, будь то чрезмерные оптимистические ожидания или чисто фискальный интерес.
