CC BY
8ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В условиях новых вызовов времени и динамичного развития законодательства все больше ученых-административистов уделяют внимание предмету административного права, строят научные прогнозы, дискутируют о нем на конференциях и страницах журналов.
Административное право, как публичная отрасль с момента зарождения в императорской России до сегодняшнего дня представляет собой науку, изучающую взаимодействие государства, общества и личности. Именно вопросы государственного воздействия на общественные отношения регулируются административно-правовым законодательством.
История развития административного права показывает, что, пройдя многовековой путь становления от полицейского до административного (в современном понимании), рассматриваемая отрасль всегда включала два больших раздела: государственное управление, государственный порядок (или государственное благоустройство - в Российской империи) и государственную безопасность.
В трудах профессора Московского университета И. Т. Тарасова (1881 г.) отмечалось, что важнейшее предназначение полицейского (административного) права состоит в правовом регулировании организации и деятельности непосредственно исполнительных органов власти (органы правительства: министерства и управления) и публичных органов исполнительной власти (органы «соединства»: общества, корпорации, товарищества). По мнению ученого, регулированию подлежала их деятельность, направленная на исполнение законов: «... в исполнении выражается жизнь государства, а закон является только нормой,
определяющей это исполнение» [1].
Жизнь и целостность государства, защита публичных интересов и охрана благосостояния народа назывались целями административно-правового регулирования в трудах профессора Демидовского юридического лицея Берендтс Э. Н. К субъектам административного права ученый относил публично-правовые институты (земства, провинции) и частноправовых лиц (хозяйствующих субъектов и физических лиц). Ученый отмечал: «Под административным правом мы понимаем совокупность норм, регулирующих обязательно и принудительно деятельность органов государственной власти, а также общественных групп и частных лиц для осуществления государственных задач и совокупность обусловленных этой деятельностью юридических отношений между государством вообще, его органами, общественными группами и частными лицами» [2].
Советские ученые Ананов Н. И., Загряцков М. Д. и ученые-административисты постсоветского периода Еропкин М. И., Студеникин С. С., Лунев А. Е., Козлов Ю. М., Лазарев Б. М., внесшие значительный вклад в развитии административного права, рассматривали его как управленческое право, содержанием которого является исполнение законов.
Проведенный анализ трудов вышеуказанных ученых и современных исследователей позволяет предложить следующее определение понятия «публичные правоотношения»: «Публичные правоотношения - это общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности органов публичной власти и иных субъектов, наделенных публичными полномочиями».
Все ли публичные правоотношения являются предметом административного права?
По нашему мнению, для уточнения содержания предмета административного права можно подойти с двух сторон. Поскольку предмет отрасли права - это совокупность общественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли права, то с одной стороны можно проанализировать общественные отношения, которые требуют правового регулирования нормами административного права, с другой - проанализировать нормы, которые на сегодняшний момент считаются и воспринимаются как административно-
правовые.
Рассмотрим действующие административно-правовые нормы на примере управления в области транспортной безопасности.
Принятие в 2007 году специализированного федерального закона [3], регулирующего вопросы обеспечения безопасности на транспорте и объектах транспортной инфраструктуры, по сути, положило начало формированию отдельной отрасли российского законодательства в структуре транспортного права; послужило основанием для планомерного, последовательного выстраивания административно-правового регулирования в рассматриваемой области. Во исполнение указанного федерального закона были приняты обеспечивающие его реализацию постановления Правительства РФ и важные ведомственные нормативные правовые акты.
В результате удалось выстроить логически систематизированную правовую базу, обеспечивающую снижение уровня экстремистских проявлений и террористической угрозы в транспортном комплексе. Но до совершенства еще далеко, как отмечают практические работники [4] и ученые [5; 6], имеется много пробелов и противоречий, требующих корректировки.
Правовыми источниками управления в области транспортной безопасности (далее - ТБ) являются:
— Конституция РФ [7], которая предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях безопасности государства путем принятия федерального закона (п. 3 ст. 55) и относит вопросы безопасности к ведению Российской Федерации (п. «м» ст. 71);
— федеральные конституционные законы, регулирующие отдельные полномочия государственных органов власти в области обеспечения ТБ [8], а также отдельные виды и меры административного принуждения [9; 10] и др.;
— федеральные законы. Помимо основополагающего Федерального закона «О транспортной безопасности» следует обратить внимание на федеральные законы, определяющие общие требования, основные положения (принципы) и содержание деятельности по обеспечению различных видов безопасности, систему органов управления, их полномочия [11] и определяющие особенные
требования, например требования по безопасности на железнодорожном транспорте [12], устанавливающие правовые и организационные основы деятельности по защите охраняемых объектов от противоправных посягательств, например, ведомственной охраной [13]; определяющие полномочия по участию в борьбе с терроризмом и экстремизмом отдельных организаций, например войск национальной гвардии Российской Федерации [14].
Особое внимание следует уделить федеральным кодифицированным законам. К ним можно отнести кодексы, содержащие особенности мер обеспечения защищенности отдельных видов транспорта, например, авиационная безопасность [15], безопасность судоходства [16], устанавливающие ответственность за нарушения законодательства в области ТБ [17; 18];
— Указы Президента РФ. Президент РФ определяет государственную политику безопасности государства, основные направления ее развития, утверждает векторные документы в области обеспечения безопасности, поэтому примеров Указов Президента РФ в рассматриваемой области большое количество, но особенно следует выделить два.
Во-первых, это Указ Президента РФ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» [19]. Стратегия, как базовый документ стратегического планирования, определяет понятие национальной безопасности и, в том числе, ТБ как составляющей части, целевые приоритеты страны по формированию государственной внешней и внутренней политики, обеспечивающей защищенность человека, общества и государства. Уничтожение или нарушение функционирования транспортной инфраструктуры террористическими и экстремистскими организациями отнесены Стратегией к основным угрозам как государственной, так и общественной безопасности.
Во-вторых, Указ Президента РФ «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» [20], определивший Министерство транспорта РФ ответственным за создание комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте и положивший начало формированию нового комплекса неотложных превентивных мер защищенности транспортного комплекса;
— постановления Правительства РФ, устанавливающие порядок аттестации сил обеспечения ТБ, уровни безопасности, определяющие требования по обеспечению ТБ и установлению зон безопасности и др.;
— ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в особенности, Министерства транспорта РФ и подведомственных ему службы и агентств: Ространснадзора, Росавиации, Росавтодора, Росжелдора и Росморречфлота;
— нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ [21] и органов местного самоуправления [22];
— локальные акты на предприятиях транспорта и в организациях, обеспечивающих охрану и защиту в области транспортного комплекса [23].
Рассмотренное законодательство динамично, что отражает необходимость противостояния новым угрозам и незаконным вмешательствам в работу транспортного комплекса. Упорядочение, закрепление и защита наиболее целесообразных общественных отношений по обеспечению ТБ является сегодня одним их важных направлений для научных исследований и развития практического административно-правового регулирования.
Проведенный анализ российского законодательства позволяет сформулировать понятие и предмет административно-правового регулирования в рассматриваемой области.
Под административно-правовым регулированием в области обеспечения транспортной безопасности в Российской Федерации можно понимать воздействие государства в лице уполномоченных органов публичной власти на общественные отношения, возникающие при обеспечении и соблюдении транспортной безопасности, в целях их упорядочивания и защиты нормами административного права.
Предметом административно-правового регулированиям в области обеспечения ТБ являются общественные отношения, разнообразные по участникам, целям и содержанию:
государственно-управленческие (например, отношения, связанные с формированием органов исполнительной власти и определением их
компетенции в рассматриваемой области и др.),
административно-процедурные (например, отношения по сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности, аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности, аттестации сил обеспечения транспортной безопасности),
контрольно-надзорные отношения (например, отношения по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения ТБ, проведению плановых и внеплановых проверок),
административно-дел иктные отношения (например, отношения, возникающие при производстве по административным делам в отношении субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков о привлечении к административной ответственности за неисполнение требований в области обеспечения ТБ).
Общее у указанных общественных отношений состоит в том, что они относятся к публичным правоотношениям и возникают в процессе организации и деятельности исполнительных органов публичной власти и иных субъектов, наделенных исполнительными полномочиями в рассматриваемой области.
Таким образом, не все публичные правоотношения являются предметом административного права, а только такие, которые связаны с реализацией исполнительных полномочий органов и иных субъектов публичной власти.
Список использованных источников
1. Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т.I: Конспект лекций Ординарного Профессора по кафедре государственного права и административного И. Т. Тарасова. Ярославль : Типо-литография Г. Фальк, 1888. 386 с.
2. Берендтс Э. Н. Опыт системы административного права. Обзор
истории административного права и истории его литературы. Т. 1. Вып. 1 Ярославль, 1898. С. 4-5.
3. О транспортной безопасности : Федер. закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2007. № 7. Ст. 837.
4. Суворов Б. Б. Проблемы обеспечения транспортной безопасности в России в современных условиях // Социология власти. 2010. № 7. С. 199-206.
5. Мотин В. В. Проблемы обеспечения транспортной безопасности в условиях развития информационных технологий // Административное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 44-48.
6. Фролов А. А. К вопросу о правовой природе полномочий по обеспечению транспортной безопасности на объектах воздушного транспорта // Вестник Московского университета МВД России. 2018. № 6. С. 250-253.
7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.
8. О Правительстве Российской Федерации : Федер. конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2020. № 45. Ст. 7061.
9. О чрезвычайном положении : Федер. конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФЮ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.
10. О военном положении : Федер. конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2002. № 5. Ст. 375.
11. О безопасности : Федер. закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.
12. О железнодорожном транспорте в Российской Федерации : Федер. закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2003. № 2. Ст. 169.
13. О ведомственной охране : Федер. закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 1999. № 16. Ст. 1935.
14. О войсках национальной гвардии Российской Федерации : Федер. закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27. Ст. 4159.
15. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ //
Собр. Законодательства Рос. Федерации. 1997. № 12. Ст. 1383.
16. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2001. № 11. Ст. 1001.
17. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1. Ст. 1.
18. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
19. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1. Ст. 212.
20. О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте : Указ Президента РФ от 31.03.2010 № 403 // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2010. № 14. Ст. 1637.
21. О Межведомственной комиссии Совета Безопасности Республики Татарстан по транспортной безопасности : Указ Президента Республики Татарстан от 01.11.2010 № УП-715. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
22. Об определении структурного подразделения Администрации города Когалыма, уполномоченного на сбор, обобщение и учет информации о транспортном комплексе, а также реализации требований транспортной безопасности на территории города Когалыма : постановление Администрации города Когалыма от 22.02.2019 № 391. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
23. Об утверждении Положения об организации обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта в ОАО «РЖД» : приказ ОАО «РЖД» от 03.04.2019 № 38. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Zaikova Svetlana
Doctor of Law, Associate Professor, Department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy, Saratov
LEGAL REGULATION OF PUBLIC LEGAL RELATIONS IN THE FIELD OF
TRANSPORT SECURITY
The question to the subject of administrative law is one of the most debated among administrative scholars. This interest is caused by the constitutionalization of administrative law, the emergence of new terms and concepts in the Constitution of the Russian Federation, and the aging of scientific theories of Soviet administrative law. The making amends to the Constitution of the Russian Federation by the Federal Law of March 14, 2020 and the appearance of the «public administration» concept in it required a revision of the structure and content of management activities, an understanding of the relationship between public and public legal relations. This study contains an analysis of the current administrative and legal norms and public relations in the field of transport security. The author offers definitions of the concepts «administrative and legal regulation in the field of transport security in the Russian Federation», and «public legal relations».
Keywords: public legal relations, government management, transport complex, administrative and legal regulation, transport security.
© AHO CHO^A «napTHëp», 2021 © 3aMK0Ba C. H., 2021
