CC BY
196
Раздел 2. Охрана и защита прав человека
ФЕДОТОВА Ю.Г., кандидат юридических наук, julia.fedotowa@yandex.ru Центр экспертных исследований факультета национальной безопасности; Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации, 119606, г. Москва, просп. Вернадского, 84
FEDOTOVA Yu.G.,
Candidate of Legal Sciences,
julia.fedotowa@yandex.ru
Expert research center
of the National Security Department;
The Russian Presidential Academy
of National Economy
and Public Administration under
the President of the Russian Federation,
Vernadsky Ave. 84, Moscow, 119606,
Russian Federation
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ИНЫХ ГРАЖДАН, УЧАСТВУЮЩИХ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Аннотация. В статье раскрывается содержание административно-правовой защиты прав и законных интересов военнослужащих и иных граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности государства, которое образует совокупность реализуемых в установленном порядке административно-правовых средств, способов, форм, мер, институтов, механизмов такой защиты. Средства административно-правовой защиты классифицированы на юрисдикционные и неюрисдикционные, применяемые в судебном и внесудебном порядке. Средства административно-правовой защиты могут быть связаны с признанием административно-правового статуса или реализацией прав и законных интересов, а также классифицированы по субъекту защиты на индивидуальные и коллективные, по характеру обращения за защитой — на прямые и опосредованные, по целям и субъектам реализации. К числу внесудебных непроцессуальных средств административно-правовой защиты отнесены действия и заявление требований по выражению намерения управомоченных лиц, что может проявляться, например, в отстаивании военнослужащим своих жилищных прав в случае необеспеченности жилым помещением до момента увольнения. Выявлен дисбаланс правового регулирования средств административно-правовой защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности, предложены меры по решению данной проблемы.
Ключевые слова: административно-правовая защита; военнослужащий; оборона; безопасность; средство; способ; форма; порядок; механизм; мера.
ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROTECTION OF THE RIGHTS AND LEGITIMATE INTERESTS OF MILITARY SERVANTS AND OTHER CITIZENS INVOLVED IN ENSURING THE DEFENSE AND SECURITY OF THE STATE
Annotation. The article reveals the content of the administrative and legal protection of the rights and legitimate interests of military personnel and other citizens involved in ensuring the defense and security of the state, which forms the totality of administrative and legal means, methods, forms, measures, institutions, mechanisms of such protection, implemented in the prescribed manner. Administrative and legal remedies are classified into jurisdictional and non-jurisdictional, implemented in court and out of court. The means of administrative and legal protection can be connected with the recognition of the administrative and legal status or the implementation of rights and legitimate interests. They can also be classified into individual and collective, according to the subject of protection. According to the nature of the appeal for protection they can be classified into direct and indirect. They can also be classified according to the goals and subjects of their implementation. Among the extrajudicial non-procedural means of administrative and legal protection are the actions and claims for expressing the intention of authorized persons, which can be manifested, for example, in defending the housing rights by a military man in case of lack of housing before the moment of dismissal. The imbalance of legal regulation of the means of administrative and legal protection of the rights and
legitimate interests of the citizens involved in ensuring the defense and security is revealed. The measures to solve this problem are proposed.
Keywords: administrative and legal protection; military man; defense; security; means; way; form; order; mechanism; measure.
Административно-правовая защита прав и законных интересов военнослужащих и иных граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности государства, представляет собой важное условие обеспечения реализации правового статуса граждан в сфере обороны и безопасности Российской Федерации. В связи с этим следует определить элементы механизма административно-правовой защиты и привести их характеристику и классификацию, что может способствовать решению ряда теоретических и практических проблем обеспечения прав и законных интересов таких лиц.
В отдельных исследованиях понятия «средство защиты», «способ защиты» и «механизм защиты» употребляются в качестве синонимов [1, с. 70-75, 230-260]. Например, с помощью таких характеристик раскрывают нормы-гарантии [2]. В качестве способов обеспечения законности называют государственный контроль (который отличается соподчинением органов и может быть подразделен на внешний и внутренний, общий и специальный), надзор (не имеющий свойства соподчиненности и классифицируемый на административный и прокурорский) и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц [3, с. 342-366].
Охрана прав и законных интересов возможна в судебном и внесудебном (административном) порядке [4, с. 42]. Под формой защиты понимают порядок разрешения возникшего конфликта (спора), процессуальный или процедурный порядок реализации тех или иных способов защиты, в связи с этим разграничивают ее юрисдикционные и неюрисдикционные (самозащита, медиация) формы. При этом юрисдикционные формы могут быть судебными и внесудебными (последние включают в себя защиту посредством обращения в компетентные органы (административная форма) и защиту посредством третейского разбирательства).
Под способами защиты субъективных прав подразумевают установленные
законом меры, приемы, с помощью которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав, оказывается воздействие на правонарушителя и которые направлены на охрану законных интересов, а под средством защиты - правовой инструмент, благодаря которому возбуждается та или иная процедура защиты права (обращение, жалоба, иск, требование и др.), при этом средство защиты включает в свое содержание способ [5, с. 32-37]. Формы защиты различаются в зависимости от того, возникли или нет процессуальные правоотношения, поэтому свойством юрисдикционной формы является наличие процессуальных норм. У каждой формы защиты имеются способы защиты прав, и каждый из них реализуется определенными средствами. Под средствами понимают юридические или фактические действия субъектов права, например, такой способ, как признание права, может быть реализован с помощью такого средства, как иск (в свою очередь, рассматриваемый как процессуальное действие). Способ изменения либо прекращения правоотношения может быть реализован с помощью такого средства, как гражданско-правовой договор (реальное поведение сторон - материальное содержание правоотношения) [6, с. 28]. Таким образом, способ защиты, по сути, является реализуемым субъективным правом или правомочием лица.
К средствам защиты ряд авторов относит не только действия, включая в них самоуправство и самооборону, но и их правовые основания [7]. При этом правовые средства укрепления воинской дисциплины подразделены на основные, под которыми понимаются меры воспитательного характера, личной ответственности, уважения личного достоинства, и специальные, к которым отнесены меры поощрения, дисциплинарного взыскания, пресечения нарушения воинской дисциплины, дополнительные меры дисциплинарного воздействия, а также обжалование незаконных действий [3, с. 370-375].
К административно-правовым средствам, используемым и применяемым в механизме административно-правового регулирования, относят нормативные правовые акты и иные официальные документы (источники административного права), правоприменительные административные правовые акты и действия, правореализующие административно-правовые действия физических лиц и организаций, административно-правовые договоры (соглашения). В число режимных правовых средств включают нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы административной деятельности [4, с. 39, 54].
В науке обращается внимание на инициативность применения защитных мер: такая инициатива может быть выражена не только и не столько лицом, нуждающимся в защите, сколько уполномоченными должностными лицами [8]. Такая характеристика административно-правовых защитных мер, выражающихся в действиях уполномоченных органов, имеет принципиальное значение для определения сущности данного понятия. В качестве задачи государства ставится обеспечение эффективной и достаточной системы мер защиты, включающей комплекс правовых, организационных и материальных мер. В целях обеспечения безопасности органами государственной власти в современных условиях применяются как процессуальные, так и непроцессуальные меры защиты лиц, содействующих уголовному правосудию [9]. Меры воздействия, определяющие административно-правовой режим, могут быть подразделены на установления и требования (ограничения, запреты, дозволения), цели, задачи, функции и методы деятельности органов публичной власти [4, с. 54-55].
Приведенные выше положения позволяют определить суть и назначение административно-правовых способов, средств, форм, институтов, механизма, порядка, а также мер, выражающихся в действиях ограничительного, стимулирующего и защитного характера.
Военнослужащие в связи с возложением на них конституционных функций по обеспечению обороны и безопасности
государства обладают наиболее широким перечнем гарантий их административно-правового статуса. Гарантии правовой и социальной защиты данных лиц, а также граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, закреплены в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»*. Для военнослужащих определяется единая система социальной и правовой защиты, материального и других видов обеспечения.
Правовая защита выступает функцией государства и предполагает установление в законах и других нормативных правовых актах прав, социальных гарантий и компенсаций для указанных лиц и других мер их социальной защиты, а также правовой механизм их реализации. Социальная защита, также будучи функцией государства, предусматривает реализацию прав, социальных гарантий и выплату компенсаций органами государственной власти, федеральными государственными органами, органами военного управления и органами местного самоуправления, совершенствование институтов и механизмов социальной защиты указанных лиц, охрану их жизни и здоровья, а также другие меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе. Правовые и социальные гарантии военнослужащих, в том числе меры их правовой защиты, а также материального и других видов обеспечения не могут быть отменены или снижены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением внесения дополнений и изменений в Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». В настоящем Федеральном законе используются такие понятия, как «мера», «институт», «механизм», «средство», «способ», судебная практика свидетельствует также о существовании порядка и формы защиты. Данные понятия составляют содержание административно-правовой защиты, ее элементы.
При этом целесообразно провести разграничение между механизмом адми-
* О статусе военнослужащих: федер. закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ: ред. от 3 июля 2019 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331.
нистративно-правовой защиты как ее составляющей, и механизмом правового регулирования административно-правовой защиты прав рассматриваемой категории граждан. Если в качестве элементов правового регулирования традиционно можно назвать правовые нормы, правоотношения, юридические факты, правоприменительные акты, акты реализации прав и обязанностей, режим законности, то механизм защиты образует совокупность средств, способов и порядок административно-правовой защиты прав и законных интересов, применимых на практике и реализуемых при осуществлении защиты как деятельности уполномоченных субъектов по признанию и (или) восстановлению прав и законных интересов граждан в сфере их участия в обеспечении обороны и безопасности государства.
Реализация мер социальной и правовой защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возложена на органы государственной власти, федеральные государственные органы, федеральные суды общей юрисдикции, органы местного самоуправления, правоохранительные органы в пределах их компетенции, а также выступает обязанностью командиров (начальников). Реализации прав этих лиц могут оказывать содействие общественные объединения. Должностные лица органов государственной власти, федеральных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, а также командиры, виновные в неисполнении обязанностей по реализации прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, членов их семей, несут ответственность в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. При этом подчеркивается значимость контрольной функции государственных органов в осуществлении административно-правовой защиты: контроль за исполнением Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» осуществляется органами государственной власти, федеральными государственными органами, правоохранительными органами и органами военного управления. Надзор осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами.
Что касается граждан, участвующих в борьбе с терроризмом и подлежащих правовой и социальной защите со стороны государства, то к ним отнесены военнослужащие; сотрудники и специалисты федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом; лица, содействующие на постоянной или временной основе федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом, в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористических актов и минимизации их последствий; сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, принимающие участие в выездах на места происшествия и документальном закреплении следов совершенных преступлений на территориях (перечне объектов), в пределах которых введен правовой режим контртеррористической операции, а также члены семей данных лиц, если необходимость в обеспечении их защиты вызвана участием указанных лиц в борьбе с терроризмом*.
Социальная защита лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, осуществляется с учетом их правового статуса, определяемого федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, которым в качестве мер социальной защиты утверждены, в частности, возмещение вреда, причиненного имуществу лиц, привлеченных к выполнению специальных задач, пенсионное обеспечение и др.** Возмещение вреда, причиненного
* О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. N 35-Ф3: ред. от 18 апр. 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 11. Ст. 1146; 2018. N 14. Ст. 2431; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
** О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом: постановление Правительства Российской Федерации от 22 янв. 1997 г. N 58: ред. от 19 янв. 2019 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 4. Ст. 551; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
жизни, здоровью и имуществу указанных лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом, производится в порядке, установленном Правительством Российской Федерации*.
В случае гибели лица, принимавшего участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, осуществляются следующие меры социальной защиты членов семьи погибшего и лиц, находившихся на его иждивении: выплачивается единовременное пособие, гарантируется сохранение очереди на получение жилья, компенсаций по оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг, если имелось право на получение таких компенсаций. Нетрудоспособным членам семьи погибшего и лицам, находившимся на его иждивении, назначается пенсия по случаю потери кормильца. Если лицо, принимавшее участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, получило увечье, повлекшее за собой наступление инвалидности, ему выплачивается из средств федерального бюджета единовременное пособие и назначается пенсия, а в случае ранения, не повлекшего за собой наступления инвалидности, выплачивается единовременное пособие.
При одновременном возникновении нескольких оснований для единовременной выплаты она производится по одному основанию на выбор получателя. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации привел официальное толкование норм права, разграничив основания и правовую природу выплат, не подлежащих взаимоисключению**. Особый правовой статус военнослужащих обязы-
* О возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом: постановление Правительства Российской Федерации от 21 февр. 2008 г. N 105 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 8. Ст. 758.
** По делу о проверке конституционности ча-
сти 6 статьи 21 Федерального закона «О противодействии терроризму» и части 15 статьи 3 Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» в связи с жалобой гражданина Е.А. Понкратова: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2019 г. N 16-П // Рос. газ. 2016. N 77.
вает государство гарантировать им материальное обеспечение и компенсации в случае причинения вреда здоровью при прохождении военной службы, в частности, разработать эффективный организационно-правовой механизм возмещения такого вреда, используя для этого все необходимые правовые средства, - и публично-правовые (государственное страхование, социальное обеспечение и др.), и частноправовые (страхование, возмещение вреда). При этом в целях обеспечения надлежащего возмещения вреда, причиненного здоровью лица в связи с исполнением им обязанностей военной службы, законодатель вправе наряду с периодическими (ежемесячными) выплатами устанавливать и выплаты единовременного характера. Данное постановление примечательно и тем, что разграничивает правовые средства возмещения вреда, поясняет содержание соответствующего правового механизма, включая в число его элементов пособия, называя их также мерой социальной защиты.
Таким образом, единовременное пособие, предусмотренное п. 1 ч. 12 ст. 3 Федерального закона от 7 ноября 2011 г. N 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат»*** при увольнении военнослужащего с военной службы в связи с признанием его не годным к военной службе вследствие военной травмы, и единовременное пособие, установленное ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму», выплачиваемое, если гражданин, принимавший участие в мероприятиях по борьбе с терроризмом, получил увечье, ставшее причиной наступления инвалидности, отличаются по своему месту и назначению в правовом механизме возмещения вреда, причиненного здоровью военнослужащих, и не могут признаваться в качестве однородных. Иное толкование препятствует надлежащему воз-
*** О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат: федер. закон от 7 нояб. 2011 г. N 306-ФЗ: ред. от 29 дек. 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 45. Ст. 6336; 2018. N 1 (ч. I). Ст. 57; Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru
мещению вреда, причиненного здоровью военнослужащих, и их социальной защите и приводит к необоснованному ограничению права таких лиц на социальное обеспечение. Тем самым военнослужащие, принимавшие участие в мероприятиях по борьбе с терроризмом, при увольнении с военной службы в связи с признанием их не годными к ее прохождению вследствие военной травмы ставятся в худшее положение по сравнению с другими категориями военнослужащих.
Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-Ф3 «О противодействии терроризму» и иные нормативные правовые акты* устанавливают военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов льготное исчисление выслуги лет (трудового стажа), возможность повышения должностных окладов, иных дополнительных гарантий и компенсации в виде дополнительных ежемесячных выплат, внеочередного предоставления жилья, оплаты проезда, предоставления сотрудникам и членам их семей путевок в санаторно-курортные и оздоровительные учреждения и др.
Лицам, оказывающим содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт, может выплачиваться денежное вознаграждение из средств федерального бюджета. Источник финансирования выплат - средства, предусмотренные на оперативно-розыскную деятельность федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим
* О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 9 февр. 2004 г. N 65: ред. от 26 июля 2019 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 7. Ст. 535; 2019. N 31. Ст. 4632; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru
борьбу с терроризмом**. Размер, основания и порядок выплат денежного вознаграждения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Например, конкретные размеры денежного вознаграждения лиц, оказывающих содействие, определяются с учетом меры их личного участия в данном содействии и полученных значимых результатов в борьбе с терроризмом. При этом основанием для выплаты вознаграждения лицу, оказывающему содействие, являются его личное участие в содействии, полученные результаты в борьбе с терроризмом, а также предоставление им федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему борьбу с терроризмом, достоверной информации о физическом лице (группе лиц), подготавливающем, совершающем или совершившим террористический акт, достоверных сведений в отношении сил, средств, приемов и методов совершения террористического акта, а также другой важной информации, способствовавшей выявлению, предупреждению (предотвращению), пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта***.
Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» определено, что должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, пользуются гарантиями правовой и социальной защиты сотрудников тех органов, в штаты которых данные лица входят****.
** Об источниках финансирования выплат денежного вознаграждения за содействие борьбе с терроризмом: постановление Правительства Российской Федерации от 11 нояб. 2006 г. N 662 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 47. Ст. 4893.
*** О денежном вознаграждении лиц, оказывающих содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт: приказ ФСБ России от 16 окт. 2010 г. N 507 // Рос. газ. 2010. N 259.
**** Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 авг. 1995 г. N 144-ФЗ: ред. от 2 авг. 2019 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 33. Ст. 3349; 2019. N 31. Ст. 4470.
Следует обратить внимание на то, что в данном случае законодатель применяет понятие гарантий, а не мер такой защиты. К числу таких гарантий отнесены недопустимость вмешательства в законные действия должностных лиц и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, возможность вынужденного причинения правоохраняемым интересам вреда при правомерном выполнении служебного или общественного долга, зачет в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении времени выполнения специальных заданий в организованных преступных группах и службы в должностях штатных негласных сотрудников. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные виды социальной защиты должностных лиц.
Что касается правовой и социальной защиты граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, то такие лица также находятся под защитой государства. Государство гарантирует гражданам, которые выразили согласие на содействие по контракту органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, выполнение своих обязательств, определенных контрактом. В случае возникновения реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество граждан в связи с осуществлением содействия, а равно членов их семей и близких уполномоченные органы обязаны принять необходимые меры по предотвращению противоправных действий, установлению виновных и привлечению их к юридической ответственности. Лица, осуществляющие сотрудничество с органами, проводящими оперативно-розыскную деятельность, либо оказавшие им помощь в раскрытии преступлений или установлении лиц, их совершивших, могут получать вознаграждения и иные выплаты. Также нормативно предусмотрены пенсионное обеспечение граждан, участвующих в оперативно-розыскной деятельности в форме сотрудничества, выплата единовременных пособий и пенсий им и членам их семей, проведение специальных мероприятий по их защите и др.
Административно-правовые средства защиты прав и законных интересов граждан можно установить, основываясь на анализе норм Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»*. Обращения граждан могут быть личными и опосредованными, индивидуальными и коллективными. По форме обращение может быть направлено в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменно либо в форме электронного документа как предложение, заявление или жалоба, а также устно (в государственный орган, орган местного самоуправления). Что касается военнослужащих, то, помимо личных обращений, их письменные обращения (предложения, заявления или жалобы) к должностным лицам воинской части должны быть изложены в форме рапорта**.
В подзаконных нормативных правовых актах перечислены способы внесудебной защиты прав и законных интересов Российской Федерации: посредством направления заявлений в правоохранительные органы о фактах нарушения прав и законных интересов, составления протокола об административном правонарушении и направления данного протокола на рассмотрение в органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также определены формы государственного контроля за исполнением государственной функции: предварительный, текущий (в том числе своевременное и качественное участие в судебных заседаниях, качественная и сво-
* О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ: ред. от 27 дек. 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060; 2018. N 53 (ч. I). Ст. 8454.
** Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» (вместе с Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации): указ Президента Российской Федерации от 10 нояб. 2007 г. N 1495: ред. от 21 февр. 2019 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 47 (ч. I). Ст. 5749; 2019. N 8. Ст. 761.
евременная подготовка и направление заявлений, исков, жалоб, а также других письменных позиций, содержащих доводы в защиту прав и интересов), последующий*.
При этом следует отметить, что далеко не все граждане, участвовавшие в обеспечении обороны и безопасности государства, защищены. Например, были фактически лишены своих гарантий члены отрядов самообороны Республики Дагестан, которые формировались на основании указа Государственного совета**, предусматривавшего, что при исполнении обязанностей по защите конституционного строя, территориальной целостности и безопасности Республики, обеспечению правопорядка такие граждане находятся под защитой государства. Возлагая на отряды самообороны государственные задачи, региональный законодатель наделил
* Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом по исполнению государственной функции «Осуществление от имени Российской Федерации юридических действий по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации: приказ Минэкономразвития России от 22 июня 2009 г. N 229 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 37.
** Об утверждении положения об отрядах
самообороны Республики Дагестан: указ Государственного совета Республики Дагестан от 18 авг. 1999 г. N 231 (по сост. на 18 февр. 2004 г.) (утр. силу). URL: http://docs.cntd.ru/ document/473102529; О ситуации в Республике Дагестан в связи с вторжением на территорию Республики незаконных вооруженных формирований и мерах по обеспечению безопасности Республики Дагестан: постановление Государственного совета Республики Дагестан от 9 авг. 1999 г. N 138 (утр. силу) // Собр. законодательства Республики Дагестан. 1999. N 8. Ст. 3246.
их правами проверять у подозрительных лиц документы, удостоверяющие личность, и в случае необходимости доставлять таких лиц в отделы внутренних дел, использовать в случае острой необходимости транспортные средства предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, общественных объединений или граждан, применять оружие, а также предусмотрел ряд их социальных гарантий, состоящих в сохранении места работы и должности, включении времени участия в составе отрядов в общий трудовой стаж, использовании различных форм поощрения, в том числе представления к государственным наградам. Особенного внимания заслуживает положение указа, согласно которому страхование членов отрядов самообороны, привлекаемых к решению задач по защите конституционного строя, территориальной целостности и безопасности Республики, и возмещение ущерба в случае их гибели или увечья производятся в порядке, установленном Федеральным законом от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».
Как справедливо указал Конституционный Суд Российской Федерации, несмотря на отсутствие легальных оснований для признания таких граждан ветеранами боевых действий и распространения на них соответствующих гарантий, их деятельность является выполнением гражданином Российской Федерации конституционного долга по защите Отечества, что возможно как посредством несения военной службы, так и в других формах. В связи с этим федеральный и региональный законодатели, не ограниченные в возможности предоставления соответствующих социальных гарантий, могут ввести нормы, предусматривающие предоставление им мер социальной поддержки. В итоге признание правового статуса ветерана боевых действий за гражданами, принимавшими участие в контртеррористической операции в Республике Дагестан в 1999 г., на законодательном уровне произошло спустя 20 лет - 2 августа 2019 г.***
*** О внесении изменений в статьи 3 и 4 Федерального закона «О ветеранах»: федер. закон от 2 авг. 2019 г. N 320-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. N 31. Ст. 4479.
В данном случае Конституционным Судом Российской Федерации употребляются понятия системы социальных гарантий, мер социальной поддержки, под которыми подразумеваются действия государственных органов, направленные на закрепление и реализацию соответствующих гарантий. Подчеркнуто, что решение вопросов о гарантиях социальной защиты, способах и объеме такой защиты относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, законодатель уполномочен, действуя в рамках своих дискреционных полномочий, предусмотреть конкретные меры социальной защиты, критерии их дифференциации и условия предоставления с учетом конституционных принципов и норм, как определяющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и предусматривающих специальный статус отдельных категорий граждан*.
Таким образом, содержание административно-правовой защиты образует совокупность реализуемых в установленном порядке административно-правовых средств, способов, форм, мер, институтов, механизмов такой защиты. Изложенное свидетельствует о дисбалансе правового регулирования средств административно-правовой защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности в различных формах, в составе военной организации государства (в качестве военнослужащих и лиц гражданского персонала) и вне его (в форме сотрудничества, содействия, взаимодействия). Административно-правовая защита прав и законных интересов участвующих в обеспечении обороны и безопасности граждан предполагает и применение государством административно-правовых мер, направленных на повышение активности граждан в этой государственно значимой деятельности.
1. В целом административно-правовая защита прав и законных интересов
* По делу о проверке конституционности положений статьи 3 Федерального закона «О ветеранах» в связи с запросом Казбековского районного суда Республики Дагестан: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 нояб. 2011 г. N 24-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 48. Ст. 7012.
военнослужащих и иных граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности государства, представляет собой совокупность действий уполномоченных органов. Иными словами, она выражается в административно-процессуальной деятельности по признанию и (или) восстановлению прав и законных интересов таких граждан в сфере их участия в обеспечении обороны и безопасности государства. В данной деятельности могут также участвовать общественные объединения. В связи с этим содержание административно-правовой защиты образует совокупность административно-правовых средств (предложения, заявления, жалобы, в том числе любые обращения в форме рапорта, искового заявления, административного искового заявления), способов (признания прав и законных интересов, восстановления положения, существовавшего до нарушения, применения компенсаций, льгот, возложения иных обязанностей), институтов (государственных, негосударственных), мер (выраженных в действиях уполномоченных органов и направленных на реализацию прав, законных интересов и гарантий граждан), форм (процессуальной, непроцессуальной), механизмов (совокупности средств, способов и особенностей порядка административно-правовой защиты конкретных прав и законных интересов определенных категорий граждан) этой защиты, реализуемых в определенном порядке (судебном или внесудебном).
2. Средства административно-правовой защиты могут применяться при наличии правового спора либо без такового (например, при необходимости установления юридических фактов и реализации возникающих прав и законных интересов, чему сопутствует применение мер государственного принуждения). Такие средства могут быть юрисдикционными (при разрешении споров и применении мер государственного принуждения уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, судами, иными государственными органами) и неюрис-дикционными (применяемыми гражданами самостоятельно, иными лицами и их объединениями, организациями), применяемыми в судебном и внесудебном порядке. Последние при этом могут быть
процессуальными (обращение с жалобой, заявлением, предложением) и непроцессуальными (деятельность граждан, общественных объединений, государственных (муниципальных) органов, парламентский контроль, прокурорский надзор и др.).
Кроме того, средства административно-правовой защиты могут быть классифицированы в зависимости от административно-правового статуса участвующих граждан (в составе либо вне состава военной организации государства), связаны с признанием административно-правового статуса (в том числе в случае его лишения) или реализацией прав и законных интересов, по характеру нарушенных прав и законных интересов (материальные, нематериальные), по субъекту защиты (индивидуальные, коллективные), по характеру обращения за защитой (прямые, опосредованные (через офицерские собрания, ветеранские организации, общественные организации), по целям (реализация неиспользуемых прав, восстановление положения, существовавшего до нарушения прав и законных интересов и т.д.) и др.
К числу внесудебных непроцессуальных средств административно-правовой защиты относятся действия и заявление требований по выражению намерения управомоченных лиц, что может проявляться, например, в отстаивании военнослужащим своих жилищных прав в случае необеспеченности жилым помещением до момента увольнения.
В связи с выявленным дисбалансом правового регулирования средств административно-правовой защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности Российской Федерации, целесообразным и востребованным является учреждение должности Уполномоченного по правам граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности Российской Федерации, находящегося вне военной организации государства, но наделенного публичными полномочиями и являющегося представителем законных интересов таких лиц публично, профессионально, открыто и гласно.
Отдельные ученые настаивают на необходимости осуществления активной правозащитной функции парламентскими уполномоченными по правам человека
общей и специальной компетенции и рассматривают их деятельность как способ административной формы защиты прав и свобод человека и гражданина [10], а также отмечают проблемы их деятельности [11]. Полагаем, что такие лица могут назначаться представительным (законодательным) органом, но из числа лиц, имеющих прямое отношение к деятельности в сфере обороны и безопасности государства. Это обеспечит, с одной стороны, их профессионализм, с другой стороны, независимость от военной организации государства, а также будет способствовать их объективности, компетентности и самостоятельности.
3. Под институтами защиты понимаются субъекты, уполномоченные на применение защитных административно-правовых мер либо способствующие их применению, - государственные и негосударственные. При этом к государственным следует отнести контролирующие (федеральные государственные органы, иные государственные органы, правоохранительные органы, федеральные суды, органы военного управления) и надзорные органы (прокуратура). Негосударственные могут быть индивидуальными и коллективными, последние могут быть с государственным участием.
4. Порядок административно-правовой защиты прав и законных интересов может быть судебным или внесудебным (который также можно классифицировать по субъектам применения соответствующих средств и способов административно-правовой защиты), а форма защиты - процессуальной или непроцессуальной.
5. Способы административно-правовой защиты, в сущности, могут быть связаны с признанием действий (бездействия) незаконными и применением мер юридической ответственности, иных мер, направленных на осуществление следующих действий: признание прав и законных интересов, восстановление положения, существовавшего до нарушения, а также применение компенсаций, льгот, возложение иных обязанностей на лиц, деятельность которых в активной или пассивной форме нарушает права и законные интересы граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности государства.
6. Меры административно-правовой защиты - выраженные в действиях соответствующих органов полномочия по реализации прав, законных интересов и гарантий граждан. Такими мерами могут быть принятие нормативных и индивидуальных правовых актов, охрана жизни и здоровья участвующих в обеспечении обороны и безопасности граждан и членов их семей, создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе,
юридическая ответственность и др. Данные меры со стороны государственных органов применяются при осуществлении государственного контроля и надзора на всех стадиях привлечения граждан к участию в обеспечении обороны и безопасности государства.
7. Механизмы правовой защиты -это совокупность средств, способов и порядок административно-правовой защиты конкретных прав и законных интересов определенных категорий граждан.
Список литературы
1. Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих» (постатейный). 4-е изд., перераб. и доп. М.: За права военнослужащих, 2005. 752 с.
2. Поникаров В.А. Перспективы развития правовых средств защиты административного статуса сотрудников федеральной государственной пенитенциарной службы // Административное право и процесс. 2017. N 4. С. 21-26.
3. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Военное право: учебник / под ред. Ю.И. Мигачева. М.: Юристъ, 2008. 576 с.
4. Административное право. Практикум: учебник и практикум для бакалавриата и специалитета / под ред. А.И. Стахова. М.: Юрайт, 2019. 439 с.
5. Фейзрахманова Д.Р. К вопросу о соотношении понятий «форма», «способ» и «средство» защиты корпоративных прав участников акционерных обществ // Юрист. 2017. N 12. С. 32-37.
6. Карнушин В.Е. Беститульное владение и его защита. М.: Статут, 2015. 176 с.
7. Анненков К.Н. Самоуправство и самооборона как средства защиты гражданских прав // Вестник гражданского права. 2018. N 4. С. 235-252.
8. Дмитриева А.А. Применение мер безопасности в отношении лиц, содействующих правосудию, на стадии возбуждения уголовного дела // Российский следователь. 2017. N 4. С. 16-19.
9. Макарова О.В. Обеспечение безопасности лиц, способствующих предупреждению и раскрытию коррупционных преступлений // Журнал российского права. 2015. N 7. С. 97-105.
10. Астафичев П.А. Административная форма защиты прав и свобод человека и гражданина // Гражданское общество в России и за рубежом. 2019. N 2. С. 18-21.
11. Кудрявцев М.А. Институт парламентского Уполномоченного по правам человека в России: проблемы становления и развития // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2017. N 3. Т. 12. С. 101-123.
References
1. Kudashkin A.V., Fateev K.V. Kommentariy k Federal'nomu zakonu "O statuse voennosluzhashchih" (postateyniy) [Commentary on the Federal Law "On the Status of Military Personnel" (article by article)]. Moscow, Za prava voennosluzhashchih Publ., 2005.752 p.
2. Ponikarov V.A. Perspektivy razvitiya pravovyh sredstv zashchity administrativnogo statusa sotrudnikov federal'noy gosudarstvennoy penitentsiarnoy sluzhby [Prospects for the development of legal remedies for protecting the administrative status of employees of the federal state penitentiary service]. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Process, 2017, no. 4, pp. 21-26.
3. Popov L.L., Migachev Yu.I., Tihomirov S.V. Voennoe parvo [Military law]. Moscow, Yurist Publ., 2008. 576 p.
4. Administrativnoe pravo. Praktikum: uchebnik i praktikum dlya bakalavriata i spetsialiteta [Administrative law. Workshop: textbook and workshop for undergraduate and specialty]. Moscow, Yurayt Publ., 2019. 439 p.
5. Feyzrahmanova D.R. K voprosu o sootnoshenii ponyatiy"forma","sposob"i"sredstvo"zashchity korporativnyh prav uchastnikov aktsionernyh obshchestv [ To the question of the correlation of the concepts of "form", "method" and "means" of protecting the corporate rights of participants in joint-stock companies]. Yurist - Lawyer, 2017, no. 12, pp. 32-37.
6. Karnushin V.E. Bestitul'noe vladenie i ego zashchita [Baseless possession and its protection]. Moscow, Statut Publ., 2015. 176 p.
7. Annenkov K.N. Samoupravstvo i samooborona kak sredstva zashchity grazhdanskih prav [Self-government and self-defense as a means of protecting civil rights]. Vestnik grazhdanskogo prava - Bulletin of civil law, 2018, no. 4, pp. 235-252.
8. Dmitrieva A.A. Primenenie mer bezopasnosti v otnoshenii lits, sodeystvuyushchih pravosudiyu, na stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela [The use of security measures in relation to persons contributing to justice at the stage of criminal proceedings]. Rossiyskiy sledovatel' - Russian investigator, 2017, no. 4, pp. 16-19.
9. Makarova O.V. Obespechenie bezopasnosti lits, sposobstvuyushchih preduprezhdeniyu i raskrytiyu korruptsionnyh prestupleniy [Ensuring the safety of persons contributing to the prevention and disclosure of corruption crimes]. Zhurnal rossiyskogo prava - Journal of Russian law, 2015, no. 7, pp. 97-105.
10. Astafichev P.A. Administrativnaya forma zashchity prav i svobod cheloveka i grazhdanina [Administrative form of protecting the rights and freedoms of man and citizen]. Grazhdanskoe obshchestvo v Rossii i za rubezhom - Civil society in Russia and abroad, 2019, no. 2, pp. 18-21.
11. Kudryavtsev M.A. Institut parlamentskogo Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossii: problemy stanovleniya i razvitiya [Institute of the Parliamentary Commissioner for Human Rights in Russia: problems of formation and development]. Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossiyskoy akademii nauk - Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 2017, no. 3, vol. 12, pp. 101-123.
