CC BY
158
Панфилова Лариса Борисовна
преподаватель кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (e-mail: Panfilova77777@mail.ru)
Организационно-правовые основы деятельности органов полиции по обеспечению общественной безопасности на водном транспорте
В статье рассмотрены вопросы административно-правового обеспечения общественной безопасности на водном транспорте органами внутренних дел. Проведен анализ различных мнений ученых о понятии «транспортная безопасность», а также результатов реформирования структуры органов полиции на транспорте.
Ключевые слова: безопасность, транспортная безопасность, система обеспечения транспортной безопасности, водный транспорт, органы полиции на транспорте, административная юрисдикция.
L.B. Panfilova, Teacher of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: Panfilova77777@mail.ru
Institutional and legal framework of police activities to ensure public safety on water transport
The paper deals with the administrative and legal public safety on water transport by the police. It analysis different points of view of scientists on the concept of «transport security» as well as the results of reforming the structure of the police transport.
Key words: security, transport security, transport security system, water transport, police transport, administrative jurisdiction.
В последнее десятилетие особо актуальными являются вопросы правового регулирования общественной безопасности во всех сферах жизнедеятельности. Разработка направлений совершенствования административно-правового обеспечения общественной безопасности на водном транспорте, повышение эффективности работы органов транспортной полиции не являются в этом случае исключением.
Рассмотрение организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности на водном транспорте целесообразно начинать с понятийного аппарата. Единое универсальное понятие «безопасность» в отечественном законодательстве отсутствует. В Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» [1] определяется лишь содержание деятельности по обеспечению безопасности. В перечень таких действий входят: прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; определение основных направлений государственной политики в этой сфере и т.д. (ст. 3).
Слово «безопасность» имеет значение «состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности» [2]. Как видим, оно используется в качестве антонима понятию «опасность», и его никак нельзя взять за основу разработки исследуемой дефиниции.
В Федеральном законе от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (в редакции от 23 июля 2013 г. № 225-ФЗ) [3] под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (п. 10 ст. 1). При этом обеспечение транспортной безопасности определяется как реализация государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (п. 4 ст. 1).
В юридической литературе содержание понятия «транспортная безопасность» раскрывается по-разному. Отдельными авторами оно оценивается в узком смысле, т.е. так, как его трактует законодатель. По мнению других ученых, это определение оказалось зауженным до техни-
255
ческого обустройства объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств с точки зрения их антитеррористической защищенности и правоохранительной деятельности в этой сфере (административной и уголовной юрисдикции). Однако его можно рассматривать в качестве системы, которая включает в себя:
1) обеспечение транспортной безопасности;
2) обеспечение безопасности движения и эксплуатации транспорта, включая защищенность от угроз техногенного, природного и иного несоциального характера [4, с. 94, 96-97].
Положения Федерального закона № 16-ФЗ позволяют сделать вывод о том, что органы внутренних дел являются ключевым элементом системы обеспечения транспортной безопасности. Они обладают обширной компетенцией в части борьбы с преступностью на транспорте, административной юрисдикции. Органы полиции представляют собой разветвленную организационную структуру, которая в последнее время подверглась организационным преобразованиям.
В преддверии реформ 24 декабря 2009 г. Президентом РФ Д.А. Медведевым был подписан Указ № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации». В целях оптимизации управления органами внутренних дел предлагалось сократить количество департаментов в МВД России на две единицы (п. 3). Министру внутренних дел РФ предписывалось в трехмесячный срок представить предложения по совершенствованию структуры органов внутренних дел РФ (п. 5) с целью исключения дублирования их функций, разграничения полномочий в интересах первоочередного решения задач противодействия преступности и обеспечения общественной безопасности. Это позволило некоторым авторам высказать мысль, что одним из подразделений, определенных для «принесения в жертву», является Департамент обеспечения правопорядка на транспорте МВД России, поскольку дифференциация правоохранительных органов по отраслевому принципу внутри самого правоохранительного ведомства вносит сумятицу и порождает дублирование и параллелизм [5, с. 2-3].
Такое развитие предсказывали и ранее. Так, Ю.В. Степаненко в своем диссертационном исследовании предполагал следующее: «В связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти актуализируется вопрос о судьбе ГУВДТиС. Скорее всего, этот главк будет ликвидирован и преобразован в отдел в составе Департамента милиции общественной безопасности МВД России» [6, с. 304].
Этот прогноз оправдался далеко не в полной мере. До реформирования система органов внутренних дел на транспорте включала в себя 3 уровня. Возглавляло эту систему Главное управление внутренних дел на транспорте МВД России (ГУВДТ), которое непосредственно подчинялось руководству МВД России. В регионах органами внутренних дел на транспорте являлись управления (отделы) внутренних дел (УВДТ, ОВДТ), руководство которыми осуществляло ГУВДТ. Нижестоящими звеньями системы органов внутренних дел на транспорте являлись линейные управления (отделы, отделения) -ЛОВДТ и входящие в их состав линейные пункты милиции. Двойное подчинение отсутствовало (и отсутствует в настоящее время), т.е. каждый нижестоящий орган внутренних дел на транспорте подчинен только по вертикали вышестоящим органам внутренних дел на транспорте.
В результате реформирования было сокращено более 5,6 сотрудников органов внутренних дел на транспорте, образовано Главное управление на транспорте МВД России (ГУТ МВД России). До преобразования действовало 20 управлений внутренних дел на транспорте, в настоящее время существует 8 управлений на транспорте по федеральным округам, а также 2 линейных управления внутренних дел на транспорте (Восточно-Сибирское и Забайкальское), которые находятся в непосредственном подчинении МВД России.
На вопрос журналистов о том, что означает введение территориального деления по федеральным округам наряду с линейным принципом деятельности транспортной полиции, начальник ГУТ МВД России Д.В. Шаробаров ответил, что линейный принцип оперативно-служебной деятельности транспортной полиции был основан на привязке к существующим отделениям железных дорог, на объектах которых располагалась значительная часть ОВДТ (порядка 80%). В настоящий момент схемы оперативного обслуживания привязаны к территориям федеральных округов. В результате в сферу оперативного влияния одного управления вошли участки разных железных дорог [7]. Помимо этого он пояснил, что деятельность Управления в основном направлена на комплексное решение возложенных на него задач и четкое деление на три направления по количеству видов транспорта ни Положением о ГУТ МВД России, ни его структурным построением не предусмотрено [7].
Дополним, что третий уровень органов внутренних дел на транспорте представляют линейные отделы МВД России с входящими линейными отделениями, пунктами полиции.
256
В рамках реформирования на территории нашего региона приказом министра внутренних дел РГ. Нургалиева от 3 августа 2010 г. № 570 на базе Азово-Черноморского УВДТ образовано Управление на транспорте МВД России по Южному федеральному округу (УТ по ЮФО). В его структуру вошли Краснодарское ЛУ МВД России на транспорте, Сочинское ЛУ МВД России на транспорте, 2 линейных отдела внутренних дел на транспорте (Новороссийский ЛО МВД России на транспорте, Анапский ЛО МВД России на транспорте), 7 линейных отделов полиции, 7 линейных отделений полиции и 15 линейных пунктов полиции.
Портовая инфраструктура Азово-Черномор-ского бассейна включает 8 основных объектов -порты Новороссийск (с портопунктами Геленджик и Анапа), Туапсе, Сочи, Кавказ, Темрюк, Ейск. Общая протяженность причальных и других гидротехнических сооружений, обслуживаемых подразделениями УТ МВД России по ЮФО, составляет 20 км, или 40% от общероссийского показателя [8].
Правовую основу деятельности транспортной полиции составляют Конституция РФ, нормы международного права, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в редакции от 28 декабря 2013 г. № 388-ФЗ) «О полиции» [9], иные федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные правовые акты МВД России, законы субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданные в пределах их компетенции, а также правовые акты соответствующего территориального органа МВД России в порядке подчиненности.
Приказом МВД России от 15 июня 2011 г. № 636 утверждено Типовое положение о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте (далее - Типовое положение) [10], которое определяет основные пол-
1. Собр. законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
2. Ожегов С. И. Толковый словарь [Электронный ресурс]. 2013. URL: http://dic.academic.ru/ dic.nsf/ogegova/277095
3. Собр. законодательства РФ. 2007. № 7. Ст. 837; 2013. № 30, ч. 1. Ст. 4058.
4. Степаненко Ю.В. Административно-правовые проблемы обеспечения транспортной безопасности // Актуальные вопросы административного и информационного права: материалы науч.-практ. конф. (г. Москва, 12 апр. 2013 г.). М., 2013.
номочия и организацию деятельности линейных отделов (линорганов). В п. 3 Типового положения указано, что линейный отдел является территориальным органом МВД России на районном уровне и входит в состав соответствующих органов внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Основными направлениями деятельности линоргана являются: во-первых, защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; во-вторых, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; в-третьих, выявление, раскрытие преступлений, а также производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам. Помимо этого осуществляется розыск лиц, производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний, обеспечение правопорядка на объектах транспорта и т.д. (п. 6).
Подводя итог, можно отметить, что о результативности организационных преобразований органов внутренних дел на транспорте могут свидетельствовать данные о состоянии преступности. Так, в 2012 г. зарегистрировано 46462 преступления на транспорте, что на 12,9% ниже, чем в предыдущем году, из них тяжких и особо тяжких преступлений 10603 (-9,6%); в 2013 г. зарегистрировано 42029 преступлений (-9,5%), из них тяжких и особо тяжких 10026 (-5,4%).
31 января 2014 г. состоялось совещание ГУТ МВД России с участием заместителя министра внутренних дел РФ В.Н. Кирьянова, на котором были подведены итоги работы главка в 2013 г. Обсуждая результаты оперативно-служебной деятельности ГУТ МВД России, В.Н. Кирьянов отметил, что принимаемые сотрудниками меры позволили сохранить контроль за непростой оперативной обстановкой на объектах транспорта [11].
1. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 1. Art. 2.
2. Ozhegov S.I. Explanatory dictionary [Electronic resource]. 2013. URL: http://dic. academic.ru/dic.nsf/ogegova/277095
3. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2007. № 7. Art. 837; 2013. № 30, pt. 1. Art. 4058.
4. Stepanenko Yu.V. Administrative and legal problems of transport security // Actual questions of administrative and information law: proceedings of sci.-pract. conf. (Moscow, Apr. 12, 2013). Moscow, 2013.
5. Basyrov L.A. To the question of the system of transportation security in Russia // Transport law. 2011. № 1.
257
5. Басыров Л. А. К вопросу о системе транспортной безопасности России // Транспортное право. 2011. № 1.
6. Степаненко Ю.В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.
7. Интервью начальника ГУТ МВД России Д. В. Шаробарова // ЭЖ-Юрист. 2013. 26 февр.
8. URL: http://ufout.mvd.ru/struktura/istoriya
9. Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900; 2013. № 52, ч. 1. Ст. 6953.
10. Рос. газ. 2011. 19 авг.
11. URL: http://mvd.ru/news/item/1900715/
6. Stepanenko Yu.V. Theoretical and applied problems of law-enforcement bodies activity in transport: diss. ... Dr of Law. Moscow, 2004.
7. Interview of GUT of the Ministry of the Interior of Russia chief D.V. Sharobarov // EJ-Lawyer. 2013. Febr. 26.
8. URL: http://ufout.mvd.ru/struktura/istoriya
9. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 7. Art. 900; 2013. № 52, pt. 1. Art. 6953.
10. Rus. newsp. 2011. Aug. 19.
11. URL: http://mvd.ru/news/item/1900715/
258
