CC BY
192
ВЕСТНИК
Казанского юридического института МВД России
№ 2(28)2017
УДК 351.741+ 351.749
Р.Р. Алиуллов
органы внутренних дел как субъект обеспечения транспортной безопасности России (вопросы теории и правового регулирования)
the tasks and functions of the internal affairs bodies in transport: the theoretical and legal aspect
В статье проводится анализ задач и функций органов внутренних дел на транспорте (ОВДТ), исследуется правовое обеспечение деятельности ОВДТ в сфере транспортной безопасности, предлагаются меры по его совершенствованию.
Ключевые слова: органы внутренних дел на транспорте, организация деятельности, транспортная безопасность, задачи, функции, транспортная полиция.
The paper analyzes the tasks and functions of the internal affairs bodies in transport, examines the legal supportfor the operation of the transport police in the field of transport security, suggests measures to improve it.
Key words: internal affairs bodies on transport, organization of activities, transport security, tasks, functions, transport police.
Транспортный комплекс в любом государстве является одной из составных частей экономики, крупной отраслью хозяйства и неотъемлемым элементом в обеспечении мобильности населения. В условиях возрастающей потребности общества в скоростном перемещении пассажиров и товаров важнейшими качествами транспортного комплекса становятся его устойчивая и безопасная работа.
Вовлеченность в различные сферы жизнедеятельности и массовое пребывание людей на объектах транспортной инфраструктуры обусловливают внимание к этим объектам как к потенциальным целям террористических устремлений. Только в 2016 году в различных странах мира произошел ряд преступлений на объектах транспорта, которые повлекли человеческие жертвы и вызвали большой общественный резонанс: взрывы 22 марта в аэропорту и метро Брюсселя (Бельгия), взрыв 28 июня в аэропорту Стамбула (Турция), нападение 18 июля на пассажиров пригородного поезда в Баварии (Германия), ответственность за которое взяла на себя одна из международных террористических организаций.
Для современной России вопросы обеспечения транспортной безопасности всегда были актуальными, а в последние годы начали приобретать еще более важное значение в связи с участившимися случаями террористических актов и крупных транспортных происшествий. Так, теракты в аэропорту
Домодедово в январе 2011 г., на железнодорожном вокзале в Волгограде в декабре 2013 г., подрыв «Невского экспресса» в ноябре 2009 г. и ряд других тяжких преступлений на транспорте, повлекших многочисленные человеческие жертвы , а также события в метро в Санкт-Петербурге в апреле 2017 г. свидетельствуют о необходимости принятия дополнительных организационно-правовых мер, направленных на усиление безопасности на транспорте.
Кроме того, предстоящие крупные международные спортивные соревнования (Кубок конфедераций в 2017 г., Чемпионат мира ФИФА в 2018 г. и Зимняя универсиада в 2019 г.) предполагают организованное перемещение больших групп болельщиков между различными городами нашей страны, в связи с чем, наряду с целым комплексом вопросов, обеспечению транспортной безопасности будет уделяться повышенное внимание.
Начало комплексного формирования соответствующей области законодательства в Российской Федерации было положено 10 лет назад с принятием федерального закона от 09.02.2007 №№ 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее ФЗ «О транспортной безопасности»)1. Спустя несколько лет после принятия этого закона произошло серьезное изменение законодательства, регулирующего деятельность органов внутренних дел.
Учитывая, что МВД России является одним из
Алиуллов Рашид Рахимуллович, доктор юридических наук, начальник кафедры административного права, административной деятельности и управления органов внутренних дел Казанского юридического института МВД России, тел. 5376213 © Алиуллов Р.Р., 2017
Статья получена: 15.05.2017. Статья принята к публикации: 19.05.2017. Статья опубликована онлайн: 20.06.2017.
1 О транспортной безопасности: федеральный закон РФ от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // СЗ РФ. 2007. №№ 7, ст. 837.
субъектов обеспечения транспортной безопасности, а также наличие в структуре Министерства специализированных подразделений - органов внутренних дел на транспорте, реализующих свои функции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, на которые приходится большая часть пассажиро- и грузооборота, справедливо было ожидать включения в перечень основных направлений деятельности полиции направления, связанного с обеспечением транспортной безопасности, однако в федеральном законе от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции»2 (далее - Закон «О полиции») такое направление в числе основных отсутствует.
Вместе с тем МВД России фактически участвует в осуществлении такой деятельности и, как подчеркнул глава ведомства В.А. Колокольцев, подводя итоги деятельности Министерства в 2016 году, вопросы, связанные с защищённостью объектов транспорта, контролем за перевозками пассажиров и грузов, решались в приоритетном порядке3.
Система ОВДТ является относительно обособленной подсистемой Министерства, а в его центральном аппарате существует специально созданное подразделение - Главное управление на транспорте (далее - ГУТ МВД России), ответственное за реализацию функций ведомства в области обеспечения правопорядка на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта. Основными звеньями управления ОВДТ являются Управления на транспорте МВД России по федеральным округам (далее - УТ МВД России по ФО) и два линейных управления МВД России на транспорте, подчиненные непосредственно Министерству. В состав УТ МВД России по ФО входят линейные управления (отделы, отделения) МВД России на транспорте.
Необходимо отметить, что отдельного нормативного правового акта, регламентирующего деятельность транспортной полиции в целом, определяющего задачи и функции органов внутренних дел на транспорте, не существует. Несмотря на это, в ведомственных нормативных правовых актах прямо указывается наналичие задач и функций, свойственных именно органам внутренних дел на транспорте. Так, соответствующая формулировка используется в названии приказа МВД России от 30.06.2011 №760 «Об утверждении схем размещения и подчиненности территориальных органов МВД России, реализующих задачи и функции органов внутренних дел на транспорте»4. Также в соответствии со статусны-
ми документами Управлений на транспорте МВД России по федеральным округам они осуществляют свою деятельность непосредственно и (или) через подчиненные подразделения и организации, созданные для осуществления функций, возложенных на органы внутренних дел на транспорте.
Кроме того, простая логика подсказывает, что территориальные органы МВД России, функционирующие в обособленной среде, использующие специфичные формы и методы деятельности, имеющие в своей структуре особые подразделения, должны обладать отличительными от других органов внутренних дел, свойственными только им задачами и функциями. Однако, как уже было отмечено, до настоящего времени такие задачи и функции не выработаны и нормативно не закреплены.
Анализ ведомственных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что задачи сформулированы лишь для ГУТ МВД России и для УТ МВД России по ФО. Причем если среди задач Главка имеются характерные задачи по «участию в ... реализации мероприятий по предупреждению и пресечению актов незаконного вмешательства на объектах транспорта», а также «обеспечению . межведомственного взаимодействия по вопросам транспортной безопасности»5, то задачи УТ МВД России по ФО, как и линейных управлений МВД России, подчиненных Министерству, практически полностью совпадают с задачами территориальных органов МВД России на региональном уровне и не содержат специфических задач, связанных с участием в обеспечении транспортной безопасности.
На это в ходе анализа задач УТ МВД России по ФО обратил внимание Д.А. Трофимов. По мнению ученого, данный факт может быть обусловлен определенной унификацией ведомственных нормативных правовых актов и подходов по определению задач для различных территориальных органов МВД России, однако, как справедливо отметил Д.А. Трофимов, это не обеспечивает учет особенностей их правоохранительной деятельности [1, С. 63-66].
Соглашаясь с возможностью наличия у различных территориальных органов одного Министерства частично совпадающих задач и функций, мы, тем не менее, считаем, что их разделение, в том числе и по функциональному признаку, должно быть соответствующим образом юридически закреплено и прослеживаться в их задачах, функциях, правах и обязанностях.
2 О полиции: федеральный закон РФ от 07.02.2011 №3-Ф3 (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 900.
3 Стенограмма выступления В.А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии МВД России 09.03.2017 // https://мвд.рф/ ие%^/йеш/9628493/.
4 Об утверждении схем размещения и подчиненности территориальных органов МВД России, реализующих задачи и функции органов внутренних дел на транспорте: приказ МВД России от 30.06.2011 №760 (ред. 29.06.2016) // СТРАС «Юрист».
5 Об утверждении Положения о Главном управлении на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 11.06.2011 №680 (ред. от 31.12.2016) // СТРАС «Юрист».
ВЕСТНИК
Казанского юридического института МВД России
№ 2(28)2017
Говоря о функциях ОВДТ, можно выделить лишь наличие в Типовом положении о линейном отделе МВД России на транспорте6 основных направлений деятельности, которые, по сути, являются функциями этих территориальных органов. Они сформулированы исходя из основных направлений деятельности для полиции в целом, определенных в ст. 2 Закона «О полиции», но с определенными изъятиями, обусловленными спецификой их деятельности.
Что касается линейных управлений МВД России на транспорте, входящих в состав соответствующих УТ МВД России по ФО, то для этих территориальных органов типовое положение не разрабатывалось. Статусные документы этих территориальных органов Министерства разрабатываются в каждом УТ МВД России по ФО самостоятельно. В связи с этим считаем целесообразным разработку и утверждение для них своего типового положения, что позволит обеспечить единообразный подход к определению стоящих перед ними задач и соответствующих им функций, а также исключить расхождения в вопросах определения компетенции.
Представляется, что отсутствие нормативно закрепленных для элементов системы органов внутренних дел на транспорте задач и функций негативно сказывается на механизме управления ими. В науке в качестве компонентов механизма управления принято рассматривать, в первую очередь, цель, задачи, функции, структуру и т.д. Причем эти компоненты перечислены не произвольно, а в соответствии с логикой всей совокупности состояний и процессов, составляющих управление как социальное явление [2, С. 65-71].
Сразу оговоримся, что в этой статье мы не рассматриваем цель деятельности ОВДТ, которая нормативно не определена. Это относится не только к подсистеме ОВДТ, но и к системе МВД России в целом, а также к другим правоохранительным органам. Что касается задач и функций, то в ведомственной нормотворческой практике предпринимаются попытки по их формулированию, однако они нормативно закреплены еще не для всех территориальных органов Министерства, а имеющиеся результаты требуют научного анализа и корректировки.
В этой связи в качестве одного из первоочередных направлений совершенствования правового обеспечения деятельности ОВДТ считаем целесообразным определение и нормативное закрепление их задач и функций, дифференцированных в зависимости от уровня территориальных органов МВД России, к которым они относятся - окружному, межрегиональному и районному.
В первую очередь, по нашему мнению, такие зада-
чи и функции должны быть связаны с деятельностью по обеспечению транспортной безопасности. Как уже было отмечено, ГУТ МВД России обеспечивает межведомственное взаимодействие по вопросам обеспечения транспортной безопасности. С учетом того, что среди территориальных органов ведомства именно УТ МВД России и два линейных управления МВД России натранспорте, подчиненные напрямую Министерству, являются основным звеном управления ОВДТ, то для них целесообразно определить задачу по организации взаимодействия подчиненных ЛУ (ЛО) МВД России по вопросам обеспечения транспортной безопасности, как с другими правоохранительными органами, так и с собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которые также являются субъектами обеспечения транспортной безопасности.
Актуальность этой задаче придает сама специфика деятельности по обеспечению транспортной безопасности, которую в пределах своей компетенции осуществляет большое количество субъектов. При этом в оперативном обслуживании одного УТ МВД России по ФО может находиться несколько железных дорог, аэропортов и крупных объектов водного транспорта, с которыми подразделения транспортной полиции осуществляют взаимодействие.
Помимо МВД России, специализированные подразделения, осуществляющие свою деятельность на объектах транспортного комплекса, существуют также в системе Прокуратуры РФ и Следственного комитета России. В связи с этим представляется, что для обеспечения эффективного их взаимодействия необходимо максимально четко определить роль каждого участника такой деятельности.
Кроме того, учитывая, что ФЗ «О транспортной безопасности» имеет ярко-выраженный уклон в сторону обеспечения, в первую очередь, антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, а субъектом правоохранительной деятельности в этой сфере являются, прежде всего, органы федеральной службы безопасности, необходимо четко разграничивать компетенцию правоохранительных органов в области обеспечения транспортной безопасности.
В настоящее время сложилась ситуация, при которой ОВДТ напрямую участвуют в обеспечении транспортной безопасности. Однако при этом их деятельность, в соответствии с Законом «О полиции», положениями о соответствующих территориальных органов и другими нормативными правовыми актами, сводится в основном к предупреждению и пресечению преступлений и правонарушений, а также к раскрытию и расследованию
6 Об утверждении Типового положения о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте: приказ МВД России от 15.06.2011 №636 (ред. от 13.02.2015) // СТРАС «Юрист».
уже совершенных уголовно-наказуемых деяний. Это не только не позволяет однозначно оценить место и назначение каждого звена системы ОВДТ с точки зрения их участия в деятельности по обеспечению транспортной безопасности, а также создает предпосылки для осуществления этой деятельности по «остаточному» принципу, формированию фрагментарного, несистемного подхода в реализации соответствующих мероприятий.
Относительно функций органов внутренних дел на транспорте необходимо отметить, что в ходе реализации требований ФЗ «О транспортной безопасности» было принято несколько десятков нормативных правовых актов различного уровня, в том числе и межведомственного. Эта деятельность по своему содержанию носит разносторонний характер и, помимо непосредственно правоохранительного компонента, включает организационные, контрольно-надзорные, технические и другие меры.
В связи с этим представляется целесообразным осуществить корреляцию основных направлений деятельности ОВДТ с мероприятиями по участию в обеспечении транспортной безопасности с учетом их компетенции. Кроме того, при выработке функций ОВДТ необходимо проанализировать действующие нормативные правовые акты с целью устранения противоречий и скрытых правовых коллизий.
Так, например, в каче стве одной из функций ОВДТ считаем целесообразным определить «осуществление досмотра пассажиров и их багажа», т.к. полиция на транспорте фактически осуществляет этот вид деятельности, а в структуре органов внутренних дел на воздушном транспорте функционируют специально созданные подразделения по досмотру.
Этадеятельность осуществляется в соответствии со ст. 13 Закона «О полиции». Указанная норма предоставляет полиции право осуществлять досмотр самостоятельно либо участвовать в проведении досмотра пассажиров, ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами.
Вместе с тем статьей 12.2 ФЗ «О транспортной безопасности» также определен порядок проведения досмотра (в т.ч. дополнительного и повторного) в целях обеспечения транспортной безопасности. Аналогично норме Закона «О полиции» досмотр осуществляется в отношении пассажиров
и их багажа в целях обнаружения оружия, взрывчатых веще ств или других устройств, предметов и ве -ществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть.
На первый взгляд, речь идет об одном и том же действии, с той лишь разницей, что в ФЗ «О транспортной безопасности» оно регламентировано более детально, с выделением нескольких этапов проведения такого досмотра, указания перечня технических средств, которые могут использоваться при его проведении и т.д. Однако субъектами проведения досмотра, регламентированного ФЗ «О транспортной безопасности», могут быть только работники подразделений транспортной безопасности.
Сопоставляя анализируемые нормы закона, можно сделать вывод о том, что сотрудники ОВД в соответствии с Законом «О полиции» фактически могут проводить такой досмотр только самостоятельно, а для участия в его проведении совместно с работниками подразделений транспортной безопасности они формально не имеют нато юридических оснований.
По нашему мнению, максимальная эффективность проведения такого досмотра может быть достигнута за счет сочетания технических средств собственников объектов транспортной инфраструктуры, позволяющих распознавать и идентифицировать определенные предметы и вещества, и профе ссиональных знаний сотрудников полиции в области противодействия обнаружению предметов, запрещенных или ограниченных к обороту, а также умений и навыков по их обнаружению. В связи с этим считаем целесообразным в статье 12.2 ФЗ «О транспортной безопасности» указать и сотрудников полиции как возможных субъектов досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности.
Таким образом, с целью обеспечения комплексного решения задачи по обеспечению МВД России транспортной безопасности в соответствии с компетенцией ведомства необходимо научно обосновать и сформулировать задачи и функции всех территориальных органов МВД России, входящих в систему органов внутренних дел на транспорте. Это будет способствовать совершенствованию механизма управления ими и правового обеспечения деятельности территориальных органов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.
список ЛИТЕРАТУРЫ
1. Трофимов Д.А. К вопросу о цели и задачах управлений на транспорте МВД России по федеральным округам как субъектов управления органами внутренних дел на транспорте // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 1.
2. Ульянов А.Д., Жаглин А.В. Содержание механизма управления в органах внутренних дел // Вестник Воронежского института МВД России. 2010. № 2.
