CC BY
128
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ПОСТРОЕНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ ТРАНСПОРТЕ
TO THE QUESTION OF IMPROVING THE ORGANIZATIONAL STRUCTURE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS ON A RAILWAY
TRANSPORTATION
УДК 351.81
А.Я. ВОСТРИКОВ
(Главное управление на транспорте МВД России) avostrikov@mvd.ru
A.YA. VOSTRIKOV
(General Directorate of transport of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
Д.А. ТРОФИМОВ
(Управление на транспорте МВД России по Приволжскому федеральному округу) ypd-bui2012@yandex.ru
D.A. TROFIMOV
(Transport Directorate of the Ministry for Internal Affairs for Privolzhsky Federal District)
Аннотация: в статье анализируется отечественный исторический и современный мировой опыт организационного построения органов внутренних дел на железнодорожном транспорте, предлагаются меры по совершенствованию его правового обеспечения.
Ключевые слова: органы внутренних дел на железнодорожном транспорте, организационная структура, совершенствование деятельности, транспортная полиция.
Abstract: the article analyzes national historical and modern world experience in the organization of the of internal affairs bodies on a railway transportation, proposes measures to improve its legal support.
Keywords: the bodies of internal affairs on a railway transportation, organizational structure, improvement activities, transport police.
Существующая организационная структура органов внутренних дел на транспорте (далее - ОВДТ) в целом и на железнодорожном транспорте в частности периодически подвергается изучению, оптимизации и анализу. При этом поднимается вопрос о самом существовании ОВДТ в качестве вертикально выстроенной подсистемы. В качестве альтернативного варианта существующему организационному построению рассматривается их возможная интеграция в структуру «территориальных» органов внутренних дел и подчинение территориальным органам МВД России на региональном уровне.
Проводя в 2011 году ретроспективный обзор истории становления органов внутренних дел на железнодорожном транспорте, коллектив авторов отмечал широкую дискуссию, развернутую на тот момент в прессе и научной среде, о целесообразности сохранения централизованной системы ОВДТ и передачи их функций министерствам внутренних дел, главным управлениям, управлениям МВД России по субъектам РФ [4, с. 93-97]. Эта дискуссия не закончена по сей день и целесообразность существования ОВДТ в качестве централизованной подсистемы МВД России периодически подвергается сомнению.
Этот вопрос, по нашему мнению, является концептуальным.
В ходе проведенного исследования авторами изучался исторический опыт, свидетельствующий о том, что рабоче-крестьянская железнодорожная милиция, созданная в составе Народного комиссариата внутренних дел 18 февраля 1919 г. для поддержания порядка на всех железных дорогах, первоначально была построена по территориальному принципу, но уже 23 декабря 1921 г. она прекратила свое существование в том виде, в котором была изначально создана, т.к. её разобщенность, отсутствие системного взаимодействия и организационно-структурного единства привели к существенному осложнению оперативной обстановки. 26 июня 1937 г. железнодорожная милиция была воссоздана, а еще через один год произошла организация её построения по линейному принципу.
Кроме того, нагляден современный опыт одного из соседних государств. Так, в 2004 г. произошла полная ликвидация ОВДТ в Кыргызской Республике. Это повлекло существенный рост преступности и снижение безопасности на объектах транспорта, в связи с чем уже через год произошло воссоздание Управления внутренних дел на транспорте МВД Крыгызской Республики [2, с. 13]. При этом протяженность железных дорог в этой республике в сотни раз меньше, чем в нашей стране и составляет всего около 417 км [3, с. 102].
Таким образом, современный и исторический опыт свидетельствуют о необходимости построения органов внутренних дел на железнодорожном транспорте именно по линейному, а точнее, по линейно-объектовому принципу. По такому же принципу осуществлено организационное построение железнодорожной полиции и в ряде других стран.
В Германии железнодорожная полиция до 1 апреля 1992 г. существовала в структуре Министерства транспорта ФРГ. После указанной даты она стала составной частью блока пограничной охраны с подчиненностью МВД ФРГ. Сфера деятельности служб железнодорожной полиции совпадает с территориальной юрисдикцией одной или двух федеральных железных дорог. Если провести параллели с органами обеспечения безопасности на объектах транспорта в нашей стране, то структура транспортной полиции Германии состоит из линейных управлений и служб, линейных отделов и линейных пунктов или постов. Территориальная компетенция железнодорожной полиции ограничена районом путевых сооружений, к которым относят все сооружения и устройства, «необходимые для железной дороги» [5, с. 19-20].
Говоря о железнодорожной полиции США и Канады, необходимо отметить определенную схожесть их полицейских структур, обеспечивающих безопасность на железных дорогах. Во-первых, в этих государствах железнодорожная полиция организационно включена в частные компании, эксплуатирующие железные дороги. Во-вторых, эти полицейские структуры имеют общий координирующий орган.
Так, в Северо-Восточном регионе США действует негосударственная охранная служба «Amtrak» («Amtrak» - государственная национальная железнодорожная пассажирская корпорация). На территории западных штатов США действует Департамент полиции транспортной корпорации «BNSF Railway», обеспечивающей грузовое трансконтинентальное железнодорожное сообщение. Сотрудники этих подразделений наделены правом осуществления полицейских функций и оперативно-разыскных мероприятий в пределах юрисдикции корпораций.
Национальная железнодорожная полиция Канады - частная полицейская служба, подчиняющаяся «Канадской национальной железной дороге», которая имеет железные дороги не только в Канаде, но и в США. Сотрудники Национальной железнодорожной полиции работают в обоих государствах.
Полиция Канадской тихоокеанской железной дороги также является частной полицейской службой, которая занимается всеми вопросами, связанными с обеспечением безопасности на Канадской тихоокеанской железной дороге, и входит в её структуру.
Координация действий всех подразделений железнодорожной полиции производится Полицейским консультативным комитетом при Ассоциации американских железных дорог, в состав которого входят руководящие сотрудники полиции США и Канады [5, с. 17, 25-26].
Таким образом, несмотря на различия правовых систем и организационного построения полиции в рассмотренных странах, можно сделать несколько важных выводов относительно полиции на железнодорожном транспорте в этих государствах. Во-первых, транспортные полицейские службы экономически развитых государств имеют длительную историю существования, которая подтверждает оправданность создания таких служб; во-вторых, полиция на железнодорожном транспорте выделяется в специализированную подсистему полиции, обусловленную самим характером этого вида транспорта; в-третьих, её организационное построение находится во взаимосвязи с внешней средой функционирования - железнодорожным транспортным комплексом.
Исходя из вышеизложенного, представляется нецелесообразной постановка вопроса об упразднении централизованной системы ОВДТ и передаче их функций территориальным органам по субъектам РФ либо иным территориальным органам.
В период с декабря 2015 г. по май 2016 г. проводился опрос, в котором приняли участие 302 руководителя различного уровня ОВДТ (УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу, УТ МВД России по Северо-Западному федеральному округу, УТ МВД России по Сибирскому федеральному округу, Забайкальское ЛУ МВД России на транспорте) и 106 руководителей различного уровня иных территориальных органов МВД России и слушателей факультета подготовки руководителей (начальников) территориальных органов Академии управления МВД России, в т.ч. 16 руководителей категории федерального кадрового резерва. В ходе проведенного опроса респондентам был задан вопрос о том, как могла бы повлиять на обеспечение правопорядка и общественной безопасности на объектах транспорта передача функций органов внутренних дел на железнодорожном транспорте иным территориальным органам (например, на региональном и районом уровнях)? Подавляющее большинство руководителей ОВДТ (86,8%) отрицательно оценивают перспективы передачи таких функций иным территориальным органам Министерства.
При этом примечательно мнение руководителей иных территориальных органов МВД России и слушателей Академии управления МВД России, 66,7% из которых также не поддерживают возможность передачи функций ОВДТ иным территориальным органам. Этого же мнения придерживаются 73,3% руководителей органов внутренних дел категории федерального кадрового резерва.
Вместе с тем сохраняется необходимость решения ряда проблем организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка на железнодорожном транспорте, напрямую связанных с их организационной структурой.
В настоящее время территориальные органы МВД России разделяются на следующие уровни: окружной, межрегиональный, региональный и районный. ОВДТ представлены на трех из них. На окружном уровне - Управления на транспорте МВД России по федеральным округам, на межрегиональном - линейные управления МВД России на транспорте, на районном - линейные отделы и линейные отделения МВД России на транспорте.
При этом ОВДТ относятся к окружному и районным уровням с определенной долей условности. Например, некоторые линейные подразделения Управлений на транспорте находятся вне пределов соответствующих федеральных округов (Вол-
гоградское ЛУ и Астраханский ЛО МВД России на транспорте УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу территориально находятся в Южном федеральном округе, а Владимирский ЛО МВД России на транспорте, входящий в состав этого же Управления на транспорте, - на территории Центрального федерального округа и т.д.), а участки обслуживания линейных отделов МВД России на транспорте проходят по территории не только нескольких районов, но и нескольких субъектов РФ (участок оперативного обслуживания Сызранского ЛО МВД России на транспорте (УТ МВД России по ПФО) проходит по территории Самарской, Ульяновской и Пензенской областей, участок оперативного обслуживания Вологодского ЛО МВД России на транспорте (УТ МВД России по СЗФО) проходит по территории Вологодской, Ярославской и Архангельской областей и т.д.)
Если мы обратимся к статусным документам Управлений на транспорте МВД России по федеральным округам [1], то увидим, что пределы реализации части полномочий как самих территориальных органов, так и их начальников ограничены субъектами Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.
Например, в положениях определено, что Управление выполняет возложенные на него задачи во взаимодействии с аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в ... федеральном округе, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа ... (пункт 7); начальник Управления ... взаимодействует по вопросам обеспечения правопорядка на объектах транспорта с руководителями государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, расположенных на территории федерального округа ... (пункт 18.3).
Таким образом, статусные документы Управлений на транспорте ограничивают их полномочия в вопросах взаимодействия с органами и организациями, расположенными на территории субъектов Российской Федерации, не входящих в состав соответствующих федеральных округов, но на территории которых находятся подчиненные им линейные подразделения. Целесообразным будет исключить из соответствующих ведомственных нормативных правовых актов положения, соотносящие вопросы территориальной компетенции Управлений на транспорте с федеральными округами, а также исключить указание на них в названиях этих территориальных органов. Их наименование можно, например, изложить следующим образом: Приволжское управление на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации (сокращенное наименова-
ние - Приволжское УТ МВД России), Северо-Западное управление на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации (сокращенное наименование - Северо-Западное УТ МВД России) и т.д.
Таким образом, будут устранены несоответствия, связанные с названиями этих территориальных органов, отсылающими к федеральным округам, и, как следствие, будут исключены предпосылки для возникновения ошибок в регулировании вопросов их территориальной подведомственности в дальнейшем.
Следом возникает вопрос, к какому уровню территориальных органов в системе МВД России будут относиться эти управления на транспорте?
Как уже было отмечено, ОВДТ, относящиеся к территориальным органам на окружном и районном уровне, по своей сути являются территориальными органами на межрегиональном уровне, однако отнесение всех их к одному уровню создаст сложности при их дифференциации между собой.
В этой связи, уточняя место ОВДТ в системе территориальных органов МВД России, представляется более точным отнести Управления на транспорте и два линейных управления на транспорте, непосредственно подчиненные Министерству (Восточно-Сибирское и Забайкальское), к территориальным органам межрегионального уровня.
Говоря об иных линейных управлениях, отделах и отделениях МВД России на транспорте, представляется целесообразным отнести линейные управления, линейные отделы и отделения МВД России на транспорте к территориальным органам одного уровня и выделить для них отдельный уровень - межрайонный. Такое разделение, по нашему мнению, будет соответствовать логике существующего разделения территориальных органов на уровни.
В обоснование этой позиции необходимо отметить следующее. Во-первых, существующее деление территориальных органов на уровни является в определенной мере условным. Например, территория обслуживания У(О) МВД России по городам, районам и иным муниципальным образованиям может включать территорию как одного, так и нескольких муниципальных образований, но тем не менее эти территориальные органы относятся к районному уровню.
Во-вторых, в настоящее время ЛУ (ЛО) МВД России на транспорте относятся к межрегиональному и районному уровням. При этом они равносамостоятельны и отличаются в основном лишь штатной численностью личного состава линейного органа. Количество субъектов РФ или их районов, по территории которых проходят участки
путей сообщения, находящиеся в их оперативном обслуживании, в учет не принимается.
Вновь обратимся к управлениям, отделам и отделениями МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, которые входят в организационную структуру территориальных органов на региональном уровне. Эти территориальные органы также равносамостоя-тельны, но, имея различную штатную численность личного состава, относятся тем не менее к территориальным органам одного уровня - районного.
В этой связи представляется целесообразным также относить линейные управления, отделы и отделения МВД России на транспорте к одному уровню.
В-третьих. Хотя участки железнодорожных путей сообщения, находящиеся в оперативном обслуживании ЛУ (ЛО) МВД России на транспорте, могут проходить не только по территории нескольких районов, но и нескольких субъектов РФ, и рассматриваемые ОВДТ будут относиться к межрайонному уровню также с определенной долей условности, тем не менее, выделение в самостоятельный уровень позволит дифференцировать их с Управлениями на транспорте, будет отражать особенности их организационного построения, а также упростит регулирование различающихся вопросов компетенции ОВДТ и иных территориальных органов МВД России.
При всём этом необходимо учитывать, что решение вопросов, связанных с изменением организационной структуры субъектов управления ОВДТ, требует всестороннего изучения, т.к. опыт 2010 года наглядно продемонстрировал, что структурные преобразования могут сильно сказаться на эффективности функционирования всей подсистемы ОВДТ.
Речь идет о том, что в 2010 году, когда проходило реформирование ОВДТ, количество зарегистрированных преступлений на транспорте сократилось на 22,2%, а количество раскрытых, из числа преступлений, дела и материалы о которых находились в производстве, сократилось на 25,4%. При этом снижение значительно превзошло общероссийские тенденции. В масштабах всей системы МВД России уменьшение зарегистрированных и раскрытых преступлений в 2010 году составило 12,2% и 13,3% соответственно [6]. При этом, сопоставляя количество зарегистрированных и раскрытых преступлений, мы увидим, что если раскрываемость в целом по стране в 2010 году снизилась незначительно - на 0,69%, то раскрываемость «по транспорту» снизилась гораздо существеннее - на 2,93%.
Подводя итог, необходимо отметить, что исторический и современный мировой опыт свидетельствует о целесообразности выделения
органов внутренних дел на железнодорожном транспорте в специализированную подсистему полиции, организационное построение которой осуществляется во взаимосвязи с внешней средой функционирования - железнодорожным транспортным комплексом.
При этом представляется целесообразным уточнить место ОВДТ в системе территориальных органов России, отнеся УТ МВД России по ФО к
территориальным органам на межрегиональном уровне, исключив из их статусных документов и иных правовых актов МВД России нормы, соотносящие их компетенцию, наименование и другие положения с федеральными округами, а линейные управления (отделы, отделения) МВД России на транспорте отнести к одному уровню, выделив их в межрайонный уровень территориальных органов МВД России.
Литература
1. Приказ МВД России от 01.07.2011 № 783 «Об утверждении Положения об Управлении на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу» // СТРАС «Юрист».
2. Джолдошбеков Т.М. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с территориальными органами МВД Кыргызской Республики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015.
3. Питтман Р. Железнодорожные реформы на постсоветском пространстве: небыстрый прогресс // Отечественные записки. 2013. № 3.
4. Скуртул А.А., Рыжкова Ю.В., Красильников В.Г. Ретроспективный обзор истории становления и развития органов внутренних дел на железнодорожном транспорте // Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3.
5. Органы обеспечения безопасности на объектах транспорта в зарубежных странах: аналитический обзор. - М.: ДГСК МВД России, 2013.
6. Состояние преступности за январь-декабрь 2010 года. Официальный сайт МВД России [Электронный ресурс]. - Режим доступа - https://мвд.рф/upload/site1/import/0e6b1bf0d3.pdf (дата обращения - 08.11.2016).
= References =
1. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia from 01.07.2011 № 783 «About the statement of Regulations about the Management of transport the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation in the Volga Federal district» // STRAS «Lawyer».
2. Joldasbekov T.M. Legal and institutional bases of interaction of bodies of internal Affairs on transport with the territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of the Kyrgyz Republic: author. dis. kand. the faculty of law. Sciences. - M., 2015.
3. Pittman R. Railway reform in the former Soviet Union: slow progress // Otechestvennye Zapiski. 2013. № 3.
4. Skurtul A.A., Ryzhkova Yu., Krasil'nikov V.G. Retrospective review of the history of formation and development of bodies of internal Affairs on a railway transportation // Proceedings of Academy of management of MVD of Russia. 2011. № 3.
5. The security on objects of transport in foreign countries: an analytical overview. - M.: DGSK Ministry of internal Affairs of Russia, 2013.
6. The crime status for January-December 2010. The official website of the MIA of Russia [Electronic resource]. - Mode of access - https://^^/upload/site1/import/0e6b1bf0d3.pdf (date accessed - 08.11.2016).
(статья сдана в редакцию 24.11.2016)
