CC BY
187
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ НА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ
ТРАНСПОРТЕ
IMPROVEMENT OF SAFETY ON RAILWAY TRANSPORT
УДК 342.6
Д.А. ТРОФИМОВ
(Управление на транспорте МВД России по Приволжскому федеральному округу ) dm.trofimov@bk.ru
D.A. TROFIMOV
(Transport Directorate of the Ministry for Internal Affairs for Privolzhsky Federal District)
Аннотация: статья посвящена рассмотрению места транспортной безопасности в системе национальной безопасности, анализируется система правоохранительных органов, реализующих свои функции в сфере железнодорожного транспорта, и предлагаются меры по совершенствованию их деятельности.
Ключевые слова: национальная безопасность, транспортная безопасность, органы внутренних дел на транспорте, компетенция, организация деятельности.
Abstract: the article considers the transport security as a kind of national security, analyzes the system of law enforcement agencies in the field of railway transport and proposes measures to improve their activities.
Keywords: national security, transport safety, transport police, competency, organization of activities.
31 декабря 2015 года глава государства подписал Стратегию национальной безопасности Российской Федерации [4], одновременно с этим утратила силу действовавшая ранее Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
Прежняя Стратегия национальной безопасности, утвержденная указом Президента РФ 12 мая 2009 года, была предметом многочисленных исследований в научной среде. Она подвергалась тщательному анализу многими учеными. Вопросы национальной безопасности изучались, начиная с анализа самого термина «национальная безопасность» и с истории его вхождения в жизнь современного общества.
Сам термин имеет американские корни [12], что, по мнению профессора Кардашевой И.Б., наряду с многогранным характером национальной безопасности обусловливает отсутствие однозначного толкования этого термина в российской научной среде [13, с. 29-32].
Уже само определение национальной безопасности в прежней Стратегии вызывало серьезные
замечания как по формулировке, так и по содержанию. Например, Жаглин А.В., анализируя нормативное определение национальной безопасности, указывал на некорректность его формулировки, которая не позволяет использовать ее в качестве базовой для формирования понятийного аппарата, характеризующего иные явления в сфере национальной безопасности и образующего определенную систему, а также служащего основой моделирования состояния защищенности и решения иных проблем обеспечения национальной безопасности [14, с. 158-163]. Помимо этих, возникали и другие вопросы, связанные с национальной безопасностью, анализ которых является предметом отдельного исследования.
Новая редакция Стратегии национальной безопасности частично сняла вопросы, рассматривавшиеся в научной среде в качестве проблемных. Так, было уточнено определение самого термина «национальная безопасность», определен конкретный перечень видов безопасности, которые включает в себя национальная безопасность. Отсутствие перечня видов наци-
ональной безопасности, по мнению некоторых ученых, создавало терминологическую неразбериху, порождало тенденцию расширения сферы нацбезопасности путем указания многочисленных ее видов, в результате чего стирались границы между государственным управлением и обеспечением национальной безопасности, а также мешало выработке наиболее правильных стратегии и тактики выявления и противодействия угрозам безопасности России [13, с. 29-32; 9, с. 45].
Так, в настоящее время национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, определенные Конституцией и законодательством РФ, а именно государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности.
По сравнению с предыдущей Стратегией национальной безопасности, в ее новой редакции уделено гораздо больше внимания транспортной безопасности. Ранее о транспортной безопасности речь не шла, лишь упоминалась транспортная инфраструктура в контексте задач по ее совершенствованию и развитию в интересах национальной обороны, экономического роста, а также для противодействия угрозам в области повышения качества жизни граждан нашей страны. В новой же Стратегии подход к определению роли угроз в области транспортной безопасности переосмыслен.
Так, деятельность, направленная на уничтожение или нарушение функционирования объектов транспортной инфраструктуры, обозначена как одна из основных из угроз государственной и общественной безопасности, а среди задач, которые необходимо решить в целях ее обеспечения, определено укрепление режима безопасного функционирования и повышения уровня антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры.
Более того, в Стратегии содержатся задачи по развитию конкретных объектов транспортной инфраструктуры: Транссибирской железнодорожной магистрали - самой длинной железной дороги в мире, а также ее северного дублера - Байкало-Амурской железнодорожной магистрали.
Стратегия национальной безопасности является базовым документом стратегического планирования, определяющим интересы и приоритеты нашей страны, а также цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление ее национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития на долгосрочную перспективу. По сути, это рамочный документ, определяющий национальные интересы и угрозы для них в различных сферах жизнедеятельности, на основе которого должны
приниматься нормативные правовые акты, конкретизирующие способы достижения обозначенных в ней целей и устранения угроз. В этой связи в предыдущей редакции Стратегии не содержались задачи, а также способы их решения, связанные с какими-либо конкретными объектами военной, транспортной, энергетической, промышленной инфраструктуры. В новой же редакции, среди всевозможных инфраструктурных объектов, указаны лишь эти две крупнейшие железнодорожные магистрали и такое внимание к железнодорожному транспорту не случайно.
Несмотря на то, что развитие Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей обозначено в целях противодействия угрозам экономической безопасности, нельзя забывать о важном значении железнодорожного транспорта в оборонной сфере, а также о его роли в повышении мобильности граждан нашей страны. В России железнодорожный транспорт является одной из крупнейших отраслей хозяйства и основным звеном производственной и социальной инфраструктуры. По данным Министерства транспорта РФ, среди железнодорожного, внутреннего воздушного и водного транспорта, именно железнодорожный транспорт превосходит остальные по количеству перевезенных пассажиров и весу перевезенного груза [16].
Вместе с тем большая протяженность железнодорожных путей сообщения в нашей стране (85,2 тыс. км [17]), многочисленность и географическая разобщенность объектов железнодорожного транспорта отрицательно сказываются на его безопасности, вопросы которой более подробно затронуты в другом документе стратегического планирования - в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года [5].
Одной из целей Транспортной стратегии является повышение уровня безопасности транспортной системы. В рамках ее достижения предполагается достижение уровня безопасности движения, полетов и судоходства, соответствующего международным и национальным требованиям. Среди индикаторов достижения целей Транспортной стратегии предусмотрен соответствующий индикатор, именуемый как доля объектов транспортной инфраструктуры, меры по организации защиты которых от актов незаконного вмешательства соответствуют требованиям по обеспечению транспортной безопасности.
И если для объектов воздушного транспорта доведение доли объектов, соответствующих требованиям транспортной безопасности, до 100% запланировано к 2018 году, а для объектов внутреннего водного транспорта - к 2024 году, то для объектов железнодорожного транспорта к 2030 году запланировано достижение показателя
лишь в 12,6% и это при инновационном варианте развития, а при базовом (консервативном) варианте лишь 11,5% объектов железнодорожного транспорта будут к 2030 году соответствовать требованиям транспортной безопасности.
Все это повышает вероятность рассмотрения в будущем объектов железнодорожного транспорта как потенциальной цели террористических проявлений.
Учитывая, что деятельность по приведению 100% объектов железнодорожного транспорта в соответствие с требованиями обеспечения транспортной безопасности во многом ограничивается ее финансированием, то в настоящее время возрастает необходимость использования иных, не финансовых инструментов, направленных на повышение уровня безопасности на железнодорожном транспорте, в том числе правовых и организационных.
В системе МВД России полномочия в области обеспечения защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах железнодорожного транспорта в пределах своей компетенции осуществляют органы внутренних дел на транспорте, при этом некоторые исследователи рассматривают территориальные органы МВД России на транспорте и как субъект обеспечения транспортной безопасности [11]. Это не единственные правоохранительные органы, реализующие свои функции по обеспечению правопорядка в сфере железнодорожного транспорта. В первую очередь, можно выделить специализированные органы в системе прокуратуры РФ - транспортные прокуратуры, а также специализированные следственные органы на транспорте Следственного комитета РФ.
Органы внутренних дел на транспорте (далее - ОВДТ), являясь самыми многочисленными в рассматриваемой системе правоохранительных органов, выполняют наибольшее количество функций, связанных с непосредственным обеспечением общественной безопасности и противодействием преступности. При этом находит свою реализацию закрепленный в Федеральном законе «О полиции» [1] принцип взаимодействия и сотрудничества, который заключается в том, что при осуществлении своей деятельности полиция взаимодействует в том числе с другими правоохранительными органами, а также с иными организациями.
Помимо взаимодействия с другими правоохранительными органами, ОВДТ взаимодействуют с администрациями железных дорог, на которых Федеральным законом «О транспортной безопасности» [2] возложена обязанность по обе-
спечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в их собственности или используемых ими на иных основаниях.
Специфику среды деятельности указанных выше правоохранительных органов определяет транспортный комплекс как объект правоохраны. Помимо этого, транспортный комплекс, а именно железнодорожный транспорт, определил линейно-объектовый принцип организационного построения ОВДТ, в основе которого лежит линейная дислокация объектов оперативного обслуживания и их подведомственность.
В теории управления утвердилось мнение о том, что для успешного функционирования любой системы ее организация должна соответствовать организации внешней среды [10, с. 64]. В полной мере это относится к системе правоохранительных органов, обеспечивающих общественную безопасность и противодействие преступности на объектах железнодорожного транспорта.
Вместе с тем при более детальном рассмотрении данной системы мы обнаружим несоответствие фактического положения дел названному постулату.
Так, в настоящее время в оперативном обслуживании 8 Управлений на транспорте МВД России по федеральным округам (далее - УТ МВД России по ФО), а также Восточно-Сибирского и Забайкальского линейных управлений МВД России на транспорте, которые также, как УТ МВД России по ФО, подчинены непосредственно МВД России, находятся 16 железных дорог. В оперативном обслуживании каждого УТ МВД России по ФО может находиться несколько железных дорог. Например, в оперативном обслуживании УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу находятся объекты железнодорожного транспорта трех железных дорог (Горьковской, Куйбышевской и Приволжской), эксплуатационная длина которых составляет почти 15 тысяч километров. С руководством всех железных дорог необходимо планировать и осуществлять мероприятия, направленные на обеспечение безопасности пассажиров, сохранности перевозимых грузов, профилактику преступлений и правонарушений, а также предотвращение иных актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.
Надзор за деятельностью ОВДТ осуществляют транспортные прокуратуры. Генеральной прокуратурой РФ соответствующие полномочия возложены на транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, а также определено, какие прокуратуры осуществляют надзор за конкретными УТ МВД России по ФО [7]. При этом вновь обнаруживается, что «участки
обслуживания» транспортных прокуратур прямо не соотносятся с границами участков обслуживания УТ МВД России по ФО. Например, надзор за деятельностью подразделений УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу осуществляют Приволжская и Южная транспортные прокуратуры, за деятельностью подразделений УТ МВД России по Северо-Западному федеральному округу - Северо-Западная и Московская межрегиональные транспортные прокуратуры, а Южная транспортная прокуратура осуществляет надзор за деятельностью подразделений трех УТ МВД России по ФО (по Южному, Северо-Кавказскому и частично по Приволжскому федеральным округам). Это можно объяснить тем, что при распределении среди транспортных прокуратур полномочий по надзору за ОВДТ в учет принимались границы субъектов РФ, входящих в федеральные округа (за исключением Южной транспортной прокуратуры, надзирающей за ОВДТ Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, а также за исключением Сибирского федерального округа, в котором осуществляют деятельность Восточно-Сибирская и Западно-Сибирская транспортные прокуратуры). Границы же участков оперативного обслуживания УТ МВД России по ФО совпадают с границами соответствующих железных дорог, которые никак не соотносятся с административно-территориальным делением Российской Федерации.
Помимо этого важно помнить, что в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [3] прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью. Различия в моделях организационного построения надзорного и поднадзорного органов порождают как ситуации, в которых один прокурор координирует деятельность нескольких УТ МВД России по ФО, так и ситуации, в которых один и тот же руководитель УТ МВД России по ФО участвует в нескольких координационных
совещаниях. Данное положение дел как минимум не способствует повышению эффективности координационной деятельности.
В дополнение к этому следует отметить, что перечень объектов железнодорожного транспорта, отнесенный в оперативное обслуживание ОВДТ [6], не соответствует перечню объектов железнодорожного транспорта, на которые распространена юрисдикция специализированных следственных органов на транспорте Следственного комитета РФ [8], не стоит также забывать о том, что проблемные аспекты могут возникать, и правоприменители зачастую с ними сталкиваются, при разграничении объектов оперативного обслуживания между территориальными подразделениями МВД России и территориальными подразделениями МВД России на транспорте (ОВДТ) [15].
Железнодорожный транспорт - это сложная межотраслевая система. Ее безопасное и бесперебойное функционирование напрямую зависит от работы правоохранительных органов и эффективности их взаимодействия. Вместе с тем, правоохранительные органы, обеспечивающие общественную безопасность на транспорте, еще не выстроены в структурированную и логически завершенную систему. Решению этой задачи поможет единообразное определение территориальной подведомственности, а также устранение разобщенности в ведомственных подходах к организационному построению ОВДТ, транспортных прокуратур и следственных органов на транспорте СК России.
Данные меры будут способствовать обеспечению государственной и общественной безопасности, так как Стратегией национальной безопасности в этой сфере прямо предусмотрены как меры по совершенствованию структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти, так и меры по комплексному развитию правоохранительных органов.
Литература
1. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
2. Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
3. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
4. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
5. Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-Р «О транспортной стратегии Российской Федерации» [Электронный ресурс] Доступ из СПС «Консультант Плюс».
6. Приказ МВД России от 28.03.2015 № 381 «Об организации взаимодействия территориальных органов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте с иными территориальными органами МВД России и разграничении объектов оперативного обслуживания» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
7. Приказ Генпрокуратуры РФ от 07.02.2011 № 25 «О разграничении компетенции транспортных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов органами внутренних дел на транспорте» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
8. Приказ Следственного комитета РФ от 15.01.2011 № 4 «Об установлении юрисдикции специализированных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
9. Прохожев А.А. Общая теория национальной безопасности: учебник. - М.: РАГС, 2005. С. 45.
10. Степаненко Ю.В. Органы внутренних дел на транспорте: вопросы теории и практики. - М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 64.
11. Александров А.Н., Тетерюк А.Г. Территориальные органы МВД России как субъект обеспечения транспортной безопасности: соотношение объема обязанностей и ответственности: материалы X международной научно-практической конференции 21 апреля 2016 года.
12. Копылов А.В. О генезисе и сущности понятия «национальная безопасность» // Россия и Мир: Вестник Дипломатической академии МИД России. 2015. № 2. С. 31-43.
13. Кардашева И.Б. О проблемах исследования обеспечения национальной безопасности // Административное право и процесс. 2014. № 5. С. 29-32.
14. Жаглин А.В. Понятийные аппарат теории национальной безопасности // Вестник Воронежского института МВД России.
2014. № 3. С. 158-163.
15. Тетерюк А.Г. Разграничение подследственности между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел, территориальная несогласованность // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 2 (30). С. 105-109.
16. По данным Министерства транспорта РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.mintrans.ru/ activity/detail.php?SECTION_ ID=2478 (Дата обращения 09.02.2016).
17. По данным ОАО «РЖД» [Электронный ресурс]. URL: http://rzd.ru/static/public/ru? STRUCTURE_ID=628 (Дата обращения 09.02.2016).
= References =
1. Federal law of 07.02.2011 № 3-FZ «On police» [Electronic resource]. Access from SPS «Consultant Plus».
2. Federal law of 09.02.2007 № 16-FZ «On transport security» [Electronic resource]. Access from SPS «Consultant Plus».
3. Federal law of 17.01.1992 № 2202-1 «On the procuracy of the Russian Federation» [Electronic resource]. Access from SPS «Consultant Plus».
4. The decree of the President of the Russian Federation dated 31.12.2015 № 683 «About strategy of national security of the Russian Federation» [Electronic resource]. Access from SPS «Consultant Plus».
5. The order of the Government of the Russian Federation from 22.11.2008 № 1734-R «About transport strategy of the Russian Federation» [Electronic resource] Access of SPS «Consultant Plus».
6. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia from 28.03.2015 № 381 «About the organization of interaction of territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia on railway, water and air transport with other territorial bodies of the MIA of Russia and the delimitation of objects of the operational services» [Electronic resource]. Access from SPS «Consultant Plus».
7. The order of the Prosecutor General of the Russian Federation of 07.02.2011 № 25 «On the delimitation of the competence of the transport prosecutors in carrying out supervision over the execution of laws by bodies of internal Affairs on transport» [Electronic resource]. Access from SPS «Consultant Plus».
8. The order of the Investigative Committee of the Russian Federation dated 15.01.2011 № 4 «About establishment of the specialised jurisdiction of the investigative bodies of the Investigative Committee of the Russian Federation» [Electronic resource]. Access from SPS «Consultant Plus».
9. ProhogevA.A. The General theory of national security: textbook. - M.: RAGS, 2005. Р. 45.
10. Stepanenko Yu.V. Internal Affairs Bodies in transport: issues of theory and practice. - M.: VNII MVD Rossii, 2004. P. 64.
11. Aleksandrov A.N., Teteruk A.G. Territorial bodies of the MIA of Russia as a subject of transport security: the ratio of the volume of duties and responsibilities: materials of X international scientific-practical conference on the 21st of April 2016
12. Kopylov A.V. On the Genesis and essence of the concept of «national security» // Russia and the World: journal of the Diplomatic Academy of the MFA of Russia. 2015. №. 2. P. 31-43.
13. Kardasheva I.B. On the problems of the study of national security // Administrative law and process. 2014. № 5. Р. 29-32.
14. Jaglin A.V. The Conceptual apparatus of the theory of national security // Vestnik of Voronezh Institute of MIA Russia. 2014. № 3. P. 158-163.
15. Teteruk A.G. The division of investigative jurisdiction between the bodies of internal Affairs on transport and regional bodies of internal Affairs, territorial inconsistency // Legal science and practice: Bulletin of Nizhny Novgorod Academy of the MIA of Russia.
2015. № 2 (30). Р. 105-109.
16. According to the Ministry of transport of the Russian Federation [Electronic resource]. URL: http://www.mintrans.ru/ activity/ detail.php?SECTION_ID=2478 (accessed 09.02.2016).
17. According to the JSC «RZD» [Electronic resource]. URL: http://rzd.ru/static/public/ru? STRUCTURE_ID=628 (accessed 09.02.2016).
(статья сдана в редакцию 16.03.2016)
