CC BY
396
Д.А. ТРОФИМОВ,
*
адъюнкт кафедры управления органами внутренних дел (Академия управления МВД России)
D.A. TROPHIMOV, Adjunct* of the Department of Police Management (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 351.81
Транспортная безопасность в системе национальной безопасности
Transport Security as Part of National Security
о
u
О X
И
о
u
О ^
о <
о
<
X
^
ш
s
a H
122
В статье рассматривается транспортная безопасность как вид национальной безопасности, анализируется система правоохранительных органов, реализующих свои функции в сфере железнодорожного транспорта, предлагаются меры по совершенствованию их деятельности.
Национальная безопасность, транспортная безопасность, органы внутренних дел на транспорте, компетенция, организация.
The author emphasizes the importance of security on transport as part of overall national security. A structural and functional analysis of the system of law enforcement and security protection on Russian railroads is offered. Proposals are put forward on how to improve the functioning of this system.
National security, transport security, transport divisions of the Ministry of Internal Affairs, competence, organization.
Расширение масштабов деятельности международных террористических организаций создает угрозы безопасности многим государствам, включая Российскую Федерацию [12], что придает особую значимость проблеме обеспечения национальной безопасности. При этом зачастую в качестве целей террористических устремлений выбираются объекты транспортного комплекса (например, теракты в Брюсселе 22 марта 2016 г.), в связи с чем вопросы обеспечения безопасности на транспорте приобретают ярко значимую актуальность.
31 декабря 2015 г. была подписана Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее — Стратегия) [7]. Новая редакция Стратегии частично сняла проблемные вопросы, ранее активно обсуждавшиеся в научной среде. Например, было уточнено определение самого термина «национальная безопасность», определен конкретный перечень видов безопасности, которые включает в себя национальная безопасность. Отсутствие такого перечня, по мнению не-
которых ученых, создавало терминологическую неразбериху, порождало тенденцию расширения сферы нацбезопасности путем указания многочисленных ее видов, в результате чего стирались границы между государственным управлением и обеспечением национальной безопасности, что мешало выработке наиболее правильных стратегии и тактики выявления и противодействия угрозам безопасности России [13, 15].
Так, в настоящее время Стратегия относит к национальной безопасности оборону страны, все виды безопасности, определенные Конституцией Российской Федерации и законодательством РФ, а именно: государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности. Вместе с этим Стратегией определены национальные интересы на долгосрочную перспективу, основные угрозы, стратегические национальные приоритеты, а также меры по их обеспечению. Однако при этом в самой Стратегии сущность указанных
* Ранее - заместитель начальника Сызранского линейного отдела МВД России на транспорте Управления на транспорте МВД России по Приволжскому федеральному округу.
Formerly - Deputy Head of the Syzran Railroad Division ofthe Transport Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Volga Federal District.
видов безопасности не раскрывается, а также не определяются меры, направленные на их обеспечение.
По сравнению с предыдущей Стратегией, в новой редакции уделено гораздо больше внимания вопросам транспортной безопасности. Ранее об этой проблеме речь не шла, упоминалась лишь транспортная инфраструктура в контексте задач по ее совершенствованию и развитию в интересах национальной обороны, экономического роста, а также для противодействия угрозам в области повышения качества жизни граждан нашей страны. В новой же Стратегии подход к определению роли угроз в области транспортной безопасности переосмыслен.
В современном обществе транспорт является не только отраслью экономики, он напрямую включен в различные сферы жизнедеятельности. В этой связи укрепление режима безопасного функционирования, повышения антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, а также их улучшение и развитие отнесены Стратегией к мерам, направленным на обеспечение таких стратегических национальных приоритетов, как государственная и общественная безопасность, повышение качества жизни российских граждан, экономический рост. Более того, деятельность, направленная на уничтожение или нарушение функционирования объектов транспортной инфраструктуры, обозначена как одна из основных угроз государственной и общественной безопасности.
Что касается законодательства о транспортной безопасности, то основным нормативным правовым актом в этой сфере является Федеральный закон «О транспортной безопасности» [6], который был принят еще в 2007 г. В указанном нормативном правовом акте дано понятие транспортной безопасности, закреплены цели, задачи и принципы ее обеспечения, а также определены меры по ее обеспечению. Вместе с тем необходимо отметить, что федеральный закон имеет «рамочный» характер — большая часть его статей содержит отсылочные нормы, в целях их реализации принято несколько десятков подзаконных нормативных правовых актов.
Кроме термина «транспортная безопасность», в российском законодательстве используются его видовые термины. Так, в Воздушном кодексе РФ используются термины «авиационная безопасность», «безопасность полетов воздушных судов» [1], в Кодексе внутреннего водного транспорта РФ и Кодексе торгового мореплавания РФ — термины «безопасность судоходства», «безопасность плавания судна», «безопасность мореплавания» [2, 3], в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» — термины «безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта»,
«безопасная эксплуатация железнодорожных путей», «безопасность перевозок грузов, багажа и грузобагажа», «безопасность выполнения по-грузочно-разгрузочных работ при погрузке грузов в вагоны и контейнеры и их выгрузке из вагонов и контейнеров» [4] и т. д.
При этом виды транспортной безопасности, аналогично видам национальной безопасности, определенным Стратегией, нормативно не определены.
Стратегия национальной безопасности является базовым документом стратегического планирования, определяющим интересы и приоритеты нашей страны, а также цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление ее национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития на долгосрочную перспективу. По сути она является установочным документом, определяющим национальные интересы и угрозы для них в различных сферах жизнедеятельности, на основе которого должны приниматься нормативные правовые акты, конкретизирующие способы достижения обозначенных в ней целей и устранения угроз.
В этой связи нельзя обойти вниманием тот факт, что в Стратегию включены задачи по развитию конкретных объектов транспортной инфраструктуры: Транссибирской железнодорожной магистрали — самой длинной железной дороги в мире, а также ее северного дублера — Байкало-Амурской железнодорожной магистрали. Такое внимание к железнодорожному транспорту не случайно.
Несмотря на то что развитие Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей обозначено как задача противодействия угрозам экономической безопасности, нельзя забывать о значимости железнодорожного транспорта в оборонной сфере, а также о его роли в повышении мобильности граждан нашей страны. В России железнодорожный транспорт является одной из крупнейших отраслей хозяйства и основным звеном производственной и социальной инфраструктуры. По данным Министерства транспорта РФ, среди железнодорожного, внутреннего воздушного и водного транспорта именно железнодорожный транспорт превосходит остальные по количеству перевезенных пассажиров и весу перевезенного груза [17].
Вместе с тем, большая протяженность железнодорожных путей сообщения в нашей стране (85,2 тыс. км) [14], многочисленность и географическая разобщенность объектов железнодорожного транспорта отрицательно сказываются на его безопасности, вопросы которой более подробно затронуты в другом документе стратегического планирования — в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года [8].
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
X
^
ш S а н
123
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
124
Так, одной из целей Транспортной стратегии является повышение уровня безопасности транспортной системы. В рамках достижения указанного рубежа предполагается достижение уровня безопасности движения, полетов и судоходства, соответствующего международным и национальным требованиям. Среди индикаторов достижения целей Транспортной стратегии предусмотрен соответствующий индикатор, именуемый как «доля объектов транспортной инфраструктуры, меры по организации защиты которых от актов незаконного вмешательства соответствуют требованиям по обеспечению транспортной безопасности». И если для объектов воздушного транспорта доведение доли объектов, соответствующих требованиям транспортной безопасности, до 100 % запланировано к 2018 г., а для объектов внутреннего водного транспорта — к 2024 г., то для объектов железнодорожного транспорта к 2030 г. запланировано достижение показателя лишь в 12,6 % (и это при инновационном варианте развития), а при базовом (консервативном) варианте лишь 11,5 % объектов железнодорожного транспорта будут к 2030 г. соответствовать требованиям транспортной безопасности. В этой связи объекты железнодорожного транспорта остаются наименее защищенными по сравнению с водным и речным транспортом и, соответственно, более уязвимыми.
Учитывая, что деятельность по приведению 100 % объектов железнодорожного транспорта в соответствие с требованиями обеспечения транспортной безопасности во многом ограничивается ее финансированием, в настоящее время возрастает необходимость использования не финансовых, а иных инструментов, направленных на повышение уровня безопасности на железнодорожном транспорте, в том числе правовых и организационных.
В системе МВД России полномочия в области обеспечения защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах железнодорожного транспорта в пределах своей компетенции осуществляют органы внутренних дел на транспорте (далее — ОВДТ). Это не единственные правоохранительные органы, реализующие свои функции в сфере железнодорожного транспорта. В первую очередь можно выделить специализированные органы в системе прокуратуры РФ — транспортные прокуратуры, а также специализированные следственные органы на транспорте Следственного комитета РФ.
Специфику среды деятельности указанных выше правоохранительных органов определяет транспортный комплекс как объект правоохра-ны. В теории управления утвердилось мнение,
что для успешного функционирования любой системы ее организация должна соответствовать организации внешней среды [16]. В полной мере это относится к системе правоохранительных органов, обеспечивающих общественную безопасность и противодействие преступности на объектах железнодорожного транспорта. Например, железнодорожный транспорт определил линейно-объектовый принцип организационного построения ОВДТ, в основе которого лежит линейная дислокация объектов оперативного обслуживания и их подведомственность.
Вместе с тем при более детальном рассмотрении данной системы мы обнаружим несоответствие фактического положения дел названному принципу. Так, в настоящее время в оперативном обслуживании ОВДТ находятся 16 железных дорог. При этом в сфере организационно-правового обеспечения различных управлений на транспорте МВД России по федеральному округу (далее — УТ МВД России по ФО) может находиться от одной до нескольких железных дорог. Например, в оперативном обслуживании УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу находятся объекты железнодорожного транспорта трех железных дорог (Горьковской, Куйбышевской и Приволжской), эксплуатационная длина которых составляет почти 15 тыс. километров, что определяет необходимость планирования и реализации мероприятий по обеспечению безопасности пассажиров, сохранности перевозимых грузов, профилактике преступлений и правонарушений с каждой из администраций указанных железных дорог.
Надзор за деятельностью ОВДТ осуществляют транспортные прокуратуры. Генеральной прокуратурой РФ соответствующие полномочия возложены на транспортные подразделения, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, а также определено, какие организационные структуры осуществляют надзор за конкретными УТ МВД России по ФО [11]. При этом вновь обнаруживается, что «участки обслуживания» транспортных прокуратур прямо не соотносятся с границами участков обслуживания УТ МВД России по ФО. Например, надзор за деятельностью подразделений УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу осуществляют Приволжская и Южная транспортные прокуратуры, а Южная транспортная прокуратура осуществляет надзор за деятельностью подразделений трех УТ МВД России по ФО (по Южному, СевероКавказскому и частично по Приволжскому федеральным округам).
Помимо этого важно помнить, что в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [5] должностные лица прокуратуры координируют деятельность по борьбе с преступностью, а различия в моде-
лях организационного построения надзорного и поднадзорного органов порождают ситуации, в которых один прокурор координирует деятельность нескольких УТ МВД России по ФО, а также обстоятельства, в которых один и тот же руководитель УТ МВД России по ФО участвует в нескольких координационных совещаниях. Данное положение дел как минимум не способствует повышению эффективности координации и рациональному решению задач правоохранительной деятельности.
В дополнение к этому следует отметить, что перечень объектов железнодорожного транспорта, предоставленный в оперативное обслуживание ОВДТ [9], не соответствует перечню объектов железнодорожного транспорта, на которые распространена юрисдикция специализированных следственных органов на транспорте Следственного комитета РФ [10].
Таким образом, правоохранительные органы, обеспечивающие общественную безопасность на транспорте, в настоящее время еще не выстроены в структурированную и логически завершенную систему. Вместе с тем совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти и комплексное развитие правоохранительных органов выделяются Стратегией национальной безопасности в качестве важнейших мер обеспечения государственной и общественной безопасности.
В этой связи одним из шагов по реализации Стратегии национальной безопасности могло бы стать единообразное определение территориальной подведомственности, а также устранение разобщенности в ведомственных подходах к организационному построению ОВДТ, транспортных прокуратур и следственных органов на транспорте СК России.
Список литературы:
1. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
2. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.
3. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.
4. О железнодорожном транспорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
5. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 // СПС КонсультантПлюс.
6. О транспортной безопасности: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837.
7. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СПС КонсультантПлюс.
8. О транспортной стратегии Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р // СПС КонсультантПлюс.
9. Об организации взаимодействия территориальных органов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте с иными территориальными органами МВД России и разграничении объектов оперативного
обслуживания: приказ МВД России от 28 марта 2015 г. № 381 // СПС КонсультантПлюс.
10. Об установлении юрисдикции специализированных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации: приказ Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. № 4 // СПС КонсультантПлюс.
11. О разграничении компетенции транспортных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов органами внутренних дел на транспорте: приказ Генпрокуратуры РФ от 7 февраля 2011 г. № 25 // СПС КонсультантПлюс.
12. Интервью председателя Совета Безопасности РФ Н.П. Патрушева газете «Московский комсомолец» 27 января 2016 г. URL: http://www.scrf.gov.ru/news/1015.html (дата обращения: 09.02.2016).
13. Кардашева И.Б. О проблемах исследования обеспечения национальной безопасности // Административное право и процесс. 2014. № 5.
14. ОАО «РЖД» сегодня. URL: http://rzd.ru/ static/public/ru?STRUCTURE_ ID=628 (дата обращения: 09.02.2016).
15. Прохожее А.А. Общая теория национальной безопасности: учебник. М., 2005.
16. Степаненко Ю.В. Органы внутренних дел на транспорте: вопросы теории и практики. М., 2004.
17. Транспорт в цифрах. URL: http://www. mintrans.ru/activity/detail.php? SECTION_ ID=2478 (дата обращения: 09.02.2016).
E-mail: dm. trofimov@bk.ru
О u О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
X
^
ш S а н
125
