CC BY
59С.Н. Зайкова,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии
S.N. Zajkova,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Administrative and Municipal Law of the Department of the Saratov State Law Academy
ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Аннотация: обеспечение транспортной безопасности остается актуальной темой научных исследований, поскольку транспортный комплекс по-прежнему привлекателен для совершения противоправных деяний, в том числе террористических актов. Целью статьи является рассмотрение понятия «государственноерегулиро--0 вание транспортной безопасности», определение и систематизация целей такого регулирования. Методологическая основа представлена совокупностью общена-
§ учных и частнонаучнъа (логико-юридический, сравнительно-правовой) методов
170
познания. Проведенный анализ позволил сделать выводы о том, что государственное
^ регулирование транспортной безопасности является одной из форм управляющего щ воздействия, направленного на достижение поставленных целей, путем установ-О ления общих правил поведения, поддержания порядка и взаимодействия между ^ субъектами - участниками транспортных и иных экономических правоотношений. Отмечено, что систематизация целей (стратегических и практических) позволяет направить государственное регулирование не только на сохранность транспортного комплекса, но и на развитие транспортной отрасли и российской экономики ^ в целом. Настоящее исследование имеет возможность практического применения ¡2 при внесении изменений в законодательство, регулирующее рассматриваемую об-
S ласть правоотношений. %
О Ключевые слова: государственное регулирование, транспортная безопасность,
система транспортной безопасности, безопасность на транспорте.
2
О Purposes of the state regulation in the sphere
g of transportation security
Abstract: transportation security keeps being an important subject for scientific research studies as transport complex is still attractive for committing illegal acts, including terrorist acts. The purpose of the article is to study such notion as 'state regulation in the sphere of transportation security', defining and systematization of the (y goals ofsuch regulation. Methodology represented by a set ofgeneral scientific and private O scientific (logical-legal, comparative-legal) methods. The present analysis made it possible to draw a conclusion that state regulation in the sphere of transportation security is one of the forms of control providing achieving goals by setting general rules, maintenance of order and interaction among participants in transport or any other legal relations. It's noted that goal systematization (strategic and practical) makes it possible to direct state regulation not only to the safety of the transport complex, but also to the development of the transport industry and Russian economy as a whole. The present research may be
implemented if amendments are made into the legislation that regulates the stated earlier sphere of legal relations.
Keywords: .state regulation, transportation .security, transportation security system, security on transport.
Реализация механизма государственного регулирования является сложным организационно-правовым процессом, имеющим заданную направленность на результат. От четкой формулировки це- | лей государственного воздействия на общественные отношения зави- |> сит системная постановка задач, рациональный объем средств и ре- | сурсов (финансовых, временных, людских и иных), направленных | на их достижение, и эффективность работы государственного аппа- о рата в целом. 3
Приступая к рассмотрению целенаправленности государственного Д регулирования транспортной безопасности, следует остановиться
о
на значении понятия «государственное регулирование» и отграни- 3 чении его по правовому содержанию от понятия «государственное | управление». 3
В русском языке толкование слов «управлять» и «регулировать» 1» во многом схоже. Управлять означает «руководить или направлять | чью-либо деятельность», регулировать - «подчинять определенному о порядку, упорядочивать» [1]. |
Управление необходимо для организации совместной деятельно- О сти людей, направленной на достижение общей цели. Основная задача ^ социального управляющего - направление деятельности созданной 3 социальной системы путем воздействия на поведение ее участников. ^ Воздействуя на управляемых субъектов, управляющий определяет §< цели и придает взаимодействию людей организованность, их целе- ? направленное функционирование. |
Регулирование связано с приведением в порядок систем и взаимос- 3 вязей их участников, представляет по содержанию целенаправленное | руководство движением (отношениями) в заданных параметрах, позволяет реализовать управляющее воздействие с помощью механизмов и регуляторов, например социальных норм, морали, процессов и т.д. ^ На первый взгляд тождественные понятия «управление» и «ре- г гулирование» имеют существенные отличия в теории администра- ^ тивного права. 3
171
Во-первых, они отличаются методологией административно-правового регулирования. Так, например, рассматривая государственное воздействие на субъектов предпринимательской деятельности, уче-ные-административисты отмечали, что применение прямых методов
управления и непосредственное воздействие на его субъект можно определить как «непосредственное государственное управление, а косвенное воздействие ... как государственное регулирование» [2; 3, с. 32].
Постепенный переход от прямого государственного управления к регулированию происходил в нашей стране параллельно с переходом к рыночным отношениям и поиском новых административно-правовых механизмов воздействия. Современные особенности государственного управления, вызванные функционированием значительного количества частных, коммерческих хозяйствующих субъектов, их большим объемом свободы, самостоятельностью и саморегуляцией, требуют обоснованного выбора методов его осуществления. Именно поэтому ученые отмечают необходимость ограничения средств прямого управления и развития государственного регулирования посредством управленческих регулятивных процедур [4-7]. ^ Во-вторых, рассматриваемые понятия отличаются правовыми свя-0; зями между субъектами правоотношений. При государственном управой лении управляемые находятся в подчинении у субъекта управления, § а при государственном регулировании подчинение отсутствует [8]. 5 В-третьих, соотносятся рассматриваемые понятия как целое и частное. С одной стороны, регулирование является лишь отдельной ^ функцией целостного управленческого процесса и поддерживается § другими функциями управления (планированием, прогнозированием, контролем и др.). С другой стороны, рассматривая государственен ное регулирование как масштабную деятельность по воздействию ^ на поведение неподведомственных субъектов, можно прийти к вы-ц- воду, что государственное регулирование является целым (общим), § а управление - лишь частью общего, заключающейся в воздействии О на субъекты, находящиеся в прямом подчинении. Ученые обраща-^ ли внимание, что регулирование определяется прежде всего как С установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и впоследствии 172 дополняется отдельными функциями управления, например, всесторонним контролем [9, с. 40; 10]. (V Именно как установление общих правил поведения государственен ное регулирование трактуется в Воздушном кодексе РФ: «Под государ-^ ственным регулированием использования воздушного пространства понимаются установление государством общих правил осуществления такой деятельности, организация и проведение государственного контроля (надзора) в области использования воздушного пространства, а также установление ответственности за нарушения правил исполь-
зования воздушного пространства» (п. 1 ст. 12). Толкование понятия государственного регулирования как установления общих правил поведения, общего порядка деятельности используется и в других федеральных законах [11].
В отдельных законодательных актах [12-14] государственное регулирование рассматривается как совокупность методов (например, во внешнеторговой деятельности - методов таможенно-тарифного
и нетарифного регулирования), а в ряде правовых актов [15; 16] - как |
система мер или процедур, установленных российским законодатель- |>
ством и применяемых для достижения целей регулирования. |
Несмотря на различные толкования рассматриваемого понятия, |
можно прийти к выводу, что государственное регулирование - это одна о
из форм управляющего воздействия, направленного на достижение ^
поставленной цели, путем установления общих правил поведения, Д
поддержания порядка и взаимодействия между субъектами, не на- -о
о
ходящимися в прямом подчинении управляющему. 3
Применительно к области транспортной безопасности государ- |
ственное регулирование имеет специфические особенности. 3
Государственное регулирование сферы безопасности в целом Ц>
направлено на обеспечение безопасности личности, общества и го- |
сударства. Указанная цель является общей и основной. Однако, о
рассматривая результаты реализации системы мер по обеспечению |
транспортной безопасности, можно выделить особую целенаправлен- О
ность такого вида регулирования, заключающуюся в обеспечении не ^
только защищенности транспорта, но и развития транспортной от- 3
расли и российской экономики. ^
Во-первых, к целям государственного регулирования транс- §<
портной безопасности можно отнести обеспечение стабильности ?
функционирования транспортного комплекса, его плановой и бес- |
перебойной работы. 3
Как следует из официальной информации Минтранса России [17], | это становится возможным не только при сохранении и повышении
качества транспортной инфраструктуры (автомобильных дорог фе- 173
дерального и регионального значения, внутренних водных путей ^
и др.), развитии международных транспортных коридоров, но и при а:
повышении уровня защищенности объектов транспортного комплекса ^
от актов незаконного вмешательства. Указанная защищенность обеспе- §
чивается планомерным государственным регулированием, федераль- ™ ным транспортным надзором (контролем), а также проведением работ по обновлению баз данных с использованием Единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности.
Во-вторых, практической целью государственного регулирования транспортной безопасности является создание условий для развития транспортной отрасли. Защищенность от угроз позволяет развивать различные виды транспорта, логистические коридоры и транспортные узлы, внедрять смешенные перевозки, реализовывать инновационные проекты, в том числе по беспилотному (удаленному) управлению транспортными средствами.
Следует отметить, что определение направлений развития транспортной системы основывается не только на прогнозе долгосрочного социально-экономического развития страны, но и на нормативных правовых актах в области национальной безопасности.
Государственная программа Российской Федерации по развитию транспортной системы, утвержденная Правительством РФ [18], содержа жит перечень мероприятий, направленных на повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы. Среди целевых ^ индикаторов выполнения мероприятий отмечаются: 0; ■ сокращение числа происшествий на транспорте на единицу § транспортных средств: в 2022 г. - 89 %, в 2023 г. - 87 %, в 2024 г. - 85 %; § ■ повышение уровня защищенности объектов транспортной ¡5 инфраструктуры дорожного хозяйства федерального значения: с при-^ влечением подразделений транспортной безопасности для защиты ^ 2 893 объектов от актов незаконного вмешательства в 2024 г.; с вы-§ полнением работ по техническому обслуживанию установленных технических средств обеспечения транспортной безопасности на 2 893 объектах к 2024 г.; ^ ■ обеспечение безопасности судоходства и развитие морских ц- транспортных путей за счет ввода в эксплуатацию 18 единиц судов § обеспечивающего флота в 2024 г.
О Указанные мероприятия напрямую влияют на степень развития ^ транспортного комплекса.
С Органы управления субъектов Российской Федерации при определении стратегий развития региональных транспортных комплексов 174 также уделяют особое внимание вопросам безопасности. Так, например, в государственной программе Республики Калмыкия по развитию СЧ транспортного комплекса [19] предусмотрены мероприятия по вы® полнению плана обеспечения транспортной безопасности аэропорта ^ Элиста, а также государственная поддержка на возмещение расходов (убытков) от аэропортовой деятельности. В государственной программе Приморского края на 2020-2027 гг. запланировано выполнение мероприятий, направленных на обеспечение информационной безопасности в деятельности транспортного комплекса [20].
В-третьих, важной целью государственного регулирования транспортной безопасности является обеспечение экономического роста, укрепление национальной экономики.
С одной стороны, спрос на услуги транспорта растет при соответствующем уровне производства и торговли. С другой - должная защищенность и развитие транспорта как связующего звена всех
отраслей экономики влияют на показатели экономического роста, §
способствуют развитию промышленности, сельского хозяйства и эко- |
номики в целом. Как отмечается в транспортной стратегии, «в сфере |>
функционирования и развития транспорта государство должно обе- |
спечить создание условий для экономического роста, повышения I
конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни о
населения путем обеспечения доступа к безопасным и качественным »
транспортным услугам, превращения географических особенностей Д
России в ее конкурентное преимущество» [21]. О
Процессы формирования транспортных потоков во многом зависят 3
от степени участия соответствующей инфраструктуры в реализации |
транспортно-экономических связей. Объем различного вида перевозок §
(их структура) определяется на основе качественных и количествен- 1»
ных характеристик экономических связей: внешних (экспортно-им- |
портных), внутренних, межрегиональных, транзитных и др. 3о
Вполне можно согласиться с мнением, согласно которому «обе- I
спеченность территории страны и ее регионов хорошо развитой транс- О
портной системой является одним из факторов привлечения населения I
и производства, служит важным преимуществом для размещения 3
производительных сил и дает интеграционный эффект» [22, с. 11]. I
Конечно, степень эффективности находится в прямой зависимости §<
от достигнутого уровня безопасности. ?
Кроме того, транспорт как социально значимая отрасль экономики |
влияет на уровень и качество жизни населения. Именно поэтому субъ- 3
екты Российской Федерации [23; 24] и органы местного самоуправле- | ния [25-28] отмечают взаимосвязь эффективного функционирования
транспортного комплекса с сохранением социальной и экономической 175 стабильности жизнедеятельности региона (муниципалитета).
В-четвертых, прикладной целью государственного регулирова- а
ния транспортной безопасности является обеспечение внешнеэко- ^
номических связей страны. Защищенность и бесперебойная работа 3
транспорта (транспортной инфраструктуры) позволяет хозяйству- ™ ющим субъектам различных стран расширять территорию своего бизнеса, делает нашу страну привлекательной для иностранных инвестиций.
Если рассматривать указанное целевое направление деятельности на примере российского железнодорожного транспорта, то необходимо отметить, что его эффективное и безопасное функционирование способствует упрочению позиций нашей страны в мировой экономической системе. «По своему географическому положению российские железные дороги являются неотъемлемой частью евразийской железнодорожной сети, они непосредственно связаны с железнодорожными системами Европы и Восточной Азии. Кроме того, через порты может осуществляться взаимодействие с транспортными системами Северной Америки» [29]. Указанное положение железных дорог и возможность круглогодичного регулярного движения сохраняют за указанным видом транспорта основную часть потоков массовых грузов, а также значительную долю перевозки пассажиров. Исходя из опросов россиян [30], железнодорожный транспорт является самым безопасным видом транспорта. ^ Кроме того, проведенные исследования на примере города Москвы 0; показали прямую взаимосвязь развития безопасной транспортной § инфраструктуры (автомобильной, железнодорожной, иной) и форми-§ рования комплекса международных и внешнеэкономических связей ¡5 столицы [31].
^ Таким образом, государственное регулирование транспортной ^ безопасности является одной из форм управляющего воздействия, на-§ пр авленного на до стижение по ставленных целей, путем установления общих правил поведения, поддержания порядка и взаимодействия с- между субъектами - участниками транспортных и иных экономи-^ ческих правоотношений. Систематизация целей (стратегических ц- и практических) государственного регулирования транспортной § безопасности позволяет прийти к выводу, что в его основу должно О быть положено формирование таких общих правил поведения, такой ^ системы взаимосвязанных мер, которые позволили бы обеспечить не С только защищенность транспортного комплекса, но и его развитие. Предлагается пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 9 февраля 176 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» [32] изложить в следующей редакции: СЧ «1. Целями обеспечения транспортной безопасности являются ® устойчивое и безопасное функционирование, развитие транс-^ портного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.».
Список литературы:
1. Большой толковый словарь русского языка. - СПб.: Норинт, 1998. - URL: http://gramota.ru/ slovari/dic/?lop=x&bts=x&ro=x&zar=x&ag= x&ab=x&sin=x&lv=x&az=x&pe= x&word=%D1 %83%D0%BF%D1 %80%D0 %B0%D0%B2%D0%BB%D1%8F%D1%82%D1%8C
2. Ковалёва, Н.Н. Соотношение государственного регулирования и государственного управления / Н. Н. Ковалёва // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2015. - № 1. - С. 25-27. j?
3. Конин, Н. М. Регистрация и аккредитация как элементы административно-правового статуса субъектов предпринимательской деятельности / Н. М. Конин, Н.Н. Ковалёва // Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ / отв. ред. Р.А. Адельханян. - М., 2012. ^
4. Попов, Л. Л. Развитие теории административного права в современных о условиях / Л.Л. Попов // Административное право и процесс. - 2020. - № 7. 5 - С. 20-24. 3
о
5. Коряченцова, С.И. Отдельные аспекты прокурорского надзора 5§ за исполнением градостроительного законодательства и возмещением о ущерба от реализации градостроительных решений / С.И. Коряченцова // jjj Административное и муниципальное право. - 2020. - № 4. - С. 1-9. 3
6. Безруков, А.В. Конституционный правопорядок и администрирова- 3 ние: дифференциация правовых моделей / А.В. Безруков, Д.В. Осинцев // jj Административное право и процесс. - 2020. - № 5. - С. 9-14. ?
7. Кошкин, А.П. Государство, политические институты и процесс фор- З мирования власти по обеспечению безопасности в России / А.П. Кошкин //
а
Политология: актуальные аспекты. - 2012. - № 2. - С. 120-128. g
8. Лапина, М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации : науч.-практ. пособие / М.А. Лапина. - М. : Изд-во Ин-та проблем риска, 2006. - 238 с.
9. Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. - М., 2001.
10. Соколов, А.Ю. Региональный государственный контроль (надзор) в контексте правовой политики Российской Федерации / А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев // Правовая политика и правовая жизнь. - 2020. - № 4. - С. 9-19.
11. О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ (в ред. от 31 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 1, ч. 1, ст. 7; 2020. - № 30, ст. 4768.
12. Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности : федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. -№ 50, ст. 4850; 2020. - № 52, ч. 1, ст. 8592.
13. Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации : федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381 -ФЗ (в ред. от 30 декабря 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2010. - № 1, ст. 2; 2021. - № 1, ч. 1, ст. 39.
177
14. О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности : федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 26, ст. 3033; 2019. - № 18, ст. 2206.
15. О государственном регулировании развития авиации : федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ (в ред. от 15 октября 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 2, ст. 226; 2020. - № 42, ч. 2, ст. 6521.
16. Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России (РД 04-354-00) : приказ Госгортехнадзора РФ от 26 апреля 2000 г. № 50 (в ред. от 17 июля 2001 г.). - Документ опубликован не был. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Публичная Декларация ключевых целей и приоритетных задач Министерства транспорта Российской Федерации на 2020 год. - 1ЖЪ: https:// www.mintrans.gov.ru/activities/121
ЗС 18. Об утверждении государственной программы Российской Федерации
«Развитие транспортной системы» : постановление Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596 (в ред. от 28 сентября 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2018. - № 1, ч. 2, ст. 340; 2020. - № 40, ст. 6280. § 19. Об утверждении государственной программы Республики Калмыкия
О «Развитие транспортного комплекса и дорожного хозяйства Республики Я Калмыкия» : постановление Правительства Республики Калмыкия от 11 июня £ 2013 г. № 289 // Хальмг унн. - 2013. - № 133.
5 20. Об утверждении государственной программы Приморского края цг «Развитие транспортного комплекса Приморского края на 2020-2027 годы» : й постановление Администрации Приморского края от 27 декабря 2019 г. Р № 919-па // Приморская газета. - 2020. - № 2 (1736).
21. О Транспортной стратегии Российской Федерации : распоряжение ^ Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р (в ред. от 12 мая 2018 г.)
6 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 50, ст. 5977; 2018. -№ 22, ст. 3176.
§ 22. Богатырев, З. Е. Проблемы государственного регулирования развития
Щ транспортного комплекса региона : автореф. дис. ... канд. эконом. наук / 5 З.Е. Богатырев. - Нальчик, 2005.
23. Об утверждении государственной программы Красноярского края «Развитие транспортной системы» : постановление Правительства 178 Красноярского края от 30 сентября 2013 г. № 510-п (в ред. от 27 ноября " 2020 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского ^ края. - 2013. - № 53 (628)/1.
О 24. О государственной программе Новгородской области «Развитие
транспортной системы, связи и навигационной деятельности Новгородской *» области на 2014-2022 годы» : постановление Правительства Новгородской области от 28 октября 2013 г. № 324 (в ред. от 27 апреля 2020 г.) // Новгородские ведомости. - 2013. - № 23.
25. Об утверждении Стратегии социально-экономического развития городского округа город Дзержинск до 2030 года : решение городской
Думы г. Дзержинска Нижегородской области от 30 января 2020 г. № 830 // Дзержинские ведомости. - 2020. - № 10 (792).
26. О Стратегии социально-экономического развития Марьяновского муниципального района Омской области на период до 2030 года : решение Совета Марьяновского муниципального района Омской области от 25 сентября 2019 г. № 48/9. - Документ опубликован не был. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
27. Об утверждении муниципальной программы «Комплексное благоустройство территории и создание комфортных условий для проживания населения города Бузулука» на 2017-2022 годы : постановление
а
Администрации города Бузулука Оренбургской области от 13 октября о
............- ~ "" " " S
2016 г. № 2244-п // Правовой интернет-портал Бузулука. - URL: http:// www.бузулук-право.рф
28. Об утверждении муниципальной программы города Тамбова «Развитие транспортной системы и дорожного хозяйства города Тамбова» : постановление администрации города Тамбова от 14 ноября 2013 г. № 9639 // Наш город Тамбов. - 2013. - № 87 (892).
29. О Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года : распоряжение Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 29, н3 ч. 2, ст. 3537. 5
30. Известия. - 2021. - 8 января. - URL: https://iz.ru/1109170/2021-01-08/ | rossiiane-nazvali-samyi-bezopasnyi-vid-transporta-dlia-dalnikh-poezdok
1
31. Трошкина, Т.Н. Международные, внешнеэкономические и меж- 3 региональные связи субъекта Российской Федерации:
дательства города Москвы / Т.Н. Трошкина // Реформы и право. - 2010. § - № 2. - С. 31-42. н
а
32. О транспортной безопасности : федеральный закон от 9 февраля I 2007 г. № 16-ФЗ (в ред. от 2 декабря 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. 3
Федерации. - 2007. - № 7, ст. 837; 2019. - № 49, ст. 6974. 1
3
179
