CC BY
70
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2014 Юридические науки Выпуск 4(26)
УДК 351 (470.53)
РЕГИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)
А.И. Стахов
Доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом административно-правовых исследований Российский государственный университет правосудия 117418, г. Москва, Новочерёмушкинская ул., 69 E-mail: [email protected]
Введение: в статье на примере Пермского края анализируются основания издания законов субъектов Российской Федерации в области обеспечения общественной безопасности. В соответствии со ст. 72, 76 Конституции РФ предлагается разработать закон Пермского края об административно-правом обеспечении общественной безопасности, в котором установить правовые основы создания и функционирования региональной системы государственных органов и органов местного самоуправления, наделяемых административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности. Результаты: в структуре региональной системы административно-правового обеспечения общественной безопасности предлагается выделить силы и административно-правовые средства обеспечения общественной безопасности, а также негосударственную систему обеспечения общественной безопасности, состоящую из граждан, наделяемых полномочиями по участию в охране общественного порядка. Опираясь на положения Концепции общественной безопасности, а также анализ других нормативных правовых актов, устанавливающих компетенцию субъектов Российской Федерации, в статье определяются цель и ряд основных функций региональной системы обеспечения общественной безопасности. Выводы: из общего числа проблем нормативно-правового регулирования региональной системы обеспечения общественной безопасности выделяются: отсутствие однозначного понимания термина «законодательство Российской Федерации в области обеспечения безопасности»; несоответствие границы сферы административных правонарушений, посягающих на общественную безопасность, законодательно очерченных в КоАП РФ, и границ сферы противодействия правонарушениям, которая очерчена Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации; отсутствие в нормах действующего федерального законодательства механизма взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, наделяемыми административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности; наличие существенных трудностей в разработке механизма наделения органов местного самоуправления административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности; неизбежность трудностей регионального нормативного правового регулирования участия граждан и организаций в деятельности по обеспечению общественной безопасности.
Ключевые слова: административное и административно-процессуальное законодательство; административно-правовое обеспечение общественной безопасности; региональная система обеспечения общественной безопасности
Введение
Согласно ст. 72 Конституции РФ, обеспечение общественной безопасности, а также административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской
© Стахов А.И., 2014
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Следовательно, на основании и во исполнение ст. 76 Конституции РФ каждый субъект Российской Федерации, в частности Пермский край, вправе разработать и издать закон об административно-правовом обеспечении общественной безопасности.
В названном законе Пермского края, в соответствии с Федеральным законом РФ от 28 декабря 2010 г. №390-Ф3 «О безопасности» [2] (далее - ФЗ «О безопасности»), а также Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ в 2013 г. (далее - Концепция общественной безопасности) [1], целесообразно установить правовые основы создания и функционирования региональной системы государственных органов и органов местного самоуправления Пермского края, наделяемых административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности.
Высказанная позиция в полной мере соответствует ст. 5 ФЗ «О безопасности», которая относит к правовой основе обеспечения безопасности законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.
В качестве субъектов региональной системы административно-правового обеспечения общественной безопасности Пермского края, согласно ст. 6 и ст. 12 ФЗ «О безопасности», следует признать: законодательный, исполнительные и судебные органы края, а также создаваемые на территории края органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по обеспечению исполнения законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения общественной безопасности, а также полномочиями координации административной деятельности по обеспечению общественной безопасности на территории данного субъекта Российской Федерации. В структуре региональной системы административно-правового обеспечения общественной безопасности должны быть выделены силы и административно-правовые средства обеспечения общественной безопасности, а также негосударственная система обеспечения общественной безопасности, состоящая из граждан, наделяемых полномочиями по участию в охране общественного порядка.
В соответствии с Концепцией общественной безопасности, региональная система обеспечения общественной безопасности каждого субъекта Российской Федерации, в том числе Пермского края, должна
быть нацелена на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Функции региональной системы обеспечения общественной безопасности
Опираясь на положения Концепции общественной безопасности, а также анализ других нормативных правовых актов, устанавливающих компетенцию субъектов Российской Федерации [5], обосновано выделить и формально закрепить в законе Пермского края об административно-правовом обеспечении общественной безопасности ряд основных функций региональной системы обеспечения общественной безопасности, а именно:
- предупреждение, выявление и пресечение административных правонарушений, а также преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, материальные и духовные ценности общества, критически важные и (или) потенциально опасные объекты инфраструктуры в пределах компетенции края, установленной Конституцией РФ и текущим федеральным законодательством;
- применение мер административной ответственности, иных административно-правовых мер по фактам выявленных административных и иных нарушений публичного законодательства в пределах компетенции края, установленной Конституцией РФ и текущим федеральным законодательством;
- обеспечение отдельных видов общественной безопасности, отнесенных Конституцией РФ и текущим федеральным законодательством к компетенции края, в том числе экологической, пожарной, химической, биологической, радиационной, промышленной, транспортной и других видов общественной безопасности;
- предупреждение, ликвидация и (или) минимизация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, иных ситуаций, отнесенных Конституцией РФ и текущим федеральным законодательством к компетенции края;
- профилактика социальных и межнациональных конфликтов, отнесенных Конституцией РФ и текущим федеральным законодательством к компетенции края;
- развитие международного сотрудничества в правоохранительной сфере, а также в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, иных ситуаций, отнесенных Конституцией РФ и текущим федеральным законодательством к компетенции края, ликвидации их последствий.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. №373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов государственных услуг» [3], предметом регулирования предлагаемого регионального закона об административно-правовом обеспечении общественной безопасности могут и должны стать вопросы разработки административных регламентов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по исполнению наиболее значимых функций обеспечения общественной безопасности.
Проблемы нормативно-правового регулирования региональной системы обеспечения общественной безопасности
Из общего числа проблем нормативно-правового регулирования региональной системы обеспечения общественной безопасности необходимо отметить следующие.
Во-первых, в настоящее время отсутствует однозначное понимание термина «законодательство Российской Федерации в области обеспечения безопасности», применяемого в ст. 12 ФЗ «О безопасности» для определения компетенции органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Это значит, что потребуется большая и кропотливая работа по разграничению административных полномочий федеральных органов государственной власти и органов региональной системы обеспечения общественной безопасности по обеспечению исполнения требований безопасности, закрепленных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Очевидно, для решения вскрытой проблемы необходимо
формально выделить массив законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, регулирующий отношения общественной безопасности, а также формально определить нормативные правовые акты Российской Федерации в области общественной безопасности, обеспечение исполнения которых возлагается на государственные органы субъекта РФ и органы местного самоуправления. Для решения данной проблемы можно воспользоваться, к примеру, накопленным опытом формирования и развития законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
Во-вторых, границы сферы административных правонарушений и преступлений, посягающих на общественную безопасность, законодательно очерченных в КоАП РФ, не совпадают с границами сферы противодействия правонарушениям, которая очерчена Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации. Соответственно, требуется проведение систематизации законодательства об административных правонарушениях, посягающих на общественную безопасность, в том числе изменение структуры законов субъектов РФ об административных правонарушениях.
В-третьих, в нормах действующего федерального законодательства нормативно не закреплен механизм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, наделяемыми административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности. В настоящее время в России лишь создана правовая основа процедурной регламентации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти [4].
В-четвертых, существенные трудности имеются в разработке механизма наделения органов местного самоуправления административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности. Из анализа ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] следует, что целый ряд полномочий обеспечения общественной безопасности органов местного самоуправления, предусмотренных данных законом, отождествля-
ется с полномочиями по решению вопросов местного значения. Например, в ст. 15, 16 указанного закона к вопросам местного значения, по которым органы местного самоуправления наделяются административными полномочиями, отнесены вопросы обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, безопасности дорожного движения, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды, противодействия чрезвычайным ситуациям, а также проявлениям терроризма и экстремизма. Обозначенная коллизия норм федерального законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления требует особого внимания.
В-пятых, неизбежны трудности регионального нормативного правового регулирования участия граждан и организаций в деятельности по обеспечению общественной безопасности. В настоящее время ФЗ от 2 апреля 2014 г. №44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [7] определил исходные административно-правовые начала вовлечения граждан в деятельность государственных органов, наделяемых полномочиями по обеспечению общественной безопасности. Очевидно, в региональном законе административно-правового обеспечения общественной безопасности предстоит детализировать и конкретизировать нормы указанного закона.
Выводы
Необходимо отметить, что вышеназванные проблемы представляются разрешимыми для законодательного органа Пермского края на основе взаимодействия с правоохранительными органами, созданными и успешно функционирующими на территории края.
Библиографический список
1. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации URL: http://www. kremlin.ru/acts/19653 (дата обращения: 20.09.20014).
2. О безопасности: Федер. закон Рос. Федерации от 28 дек. 2010 г. №390-Ф3 //
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №1, ст. 2.
3. О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов государственных услуг: постановление Правительства Рос. Федерации от 16 мая 2011 г. №373 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №22, ст. 3169.
4. О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства Рос. Федерации от 28 июля 2005 г. №30 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №4, Ст. 305.
5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 1999 г. №184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации 1999. №42, ст. 5005.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 2003 №131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. РФ. 2003. №31, ст. 3822.
7. Об участии граждан в охране общественного порядка: Федер. закон Рос. Федерации от 2 апр. 2014 г. №44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №14, ст. 1536.
References
1. Kontseptsiya obshchestvennoy bezopasnosti v Rossiyskoy Federatsii [The Concept of Social Security in the Russian Federation]. URL: http://www. kremlin.ru/acts/19653 (data obrashcheniya: 20.09.20014). (In Russ).
2. O bezopasnosti: Feder. zakon Ros. Federatsii ot 28 dek. 2010 g. №390-FZ [About Security: The Law of the Russian Federation of December 28, 2010 №390-FZ] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii -Russian Federation Code. 2011. №1, st. 2. (In Russ).
3. O razrabotke i utverzhdenii administra-tivnykh reglamentov ispolneniya gosudar-
stvennykh funktsiy i administrativnykh re-glamentov gosudarstvennykh uslug: post-anovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 16 maya 2011 g. №373 [About the Development and Approval of Administrative Regulations of Execution of the State Functions and Administrative Regulations of the State Services: the Decree of the Government Russian Federation dated 16.05.2011, No. 373] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii - Russian Federation Code. 2011. №22, st. 3169. (In Russ).
4. O tipovom reglamente vzaimodeystviya federal'nykh organov ispolnitel'noy vlasti: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 28 iyulya 2005 g. №30 [About Standard Regulation of the Interaction of Federal Executive Bodies: the Decree of the Government Russian Federation dated 28.07.2005, No. 30] // Sobr. za-konodatel'stva Ros. Federatsii - Russian Federation Code. 2005. №4, St. 305. (In Russ).
5. Ob obshchikh printsipakh organizatsii za-konodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoy vlasti sub"ektov Rossiyskoy Federatsii: Feder. zakon Ros. Federatsii ot 6 okt. 1999 g. №184-FZ [On General Principles of Or-
ganization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of State Power of Subjects of the Russian Federation: The Law of the Russian Federation of 06.10.1999, No. 184-FZ] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii - Russian Federation Code. 1999. №42, st. 5005. (In Russ).
6. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii: Feder. zakon Ros. Federatsii ot 6 okt. 2003 №131-FZ [On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation: the Federation. The Law of the Russian Federation dated 06.10.2003 №131-FZ] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii - Russian Federation Code. RF. 2003. №31, st. 3822. (In Russ).
7. Ob uchastii grazhdan v okhrane ob-shchestvennogo poryadka: Feder. zakon Ros. Federatsii ot 2 apr. 2014 g. №44-FZ [About the participation of citizens in the protection of public order: The Law of the Russian Federation of 02.04.2014. No. 44-FZ] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii - Russian Federation Code.. 2014. №14, st. 1536. (In Russ).
THE REGIONAL SYSTEM OF PUBLIC SECURITY (ON THE EXAMPLE OF PERM KRAI)
A.I. Stakhov
Russian State University Justice
69, Novocheryomushkinskaya str., Moscow, 117418
E-mail: [email protected]
The article analyzes the example of the Perm region base edition of the laws of the Russian Federation in the field of public safety. In accordance with Art. 72 and 76 of the Constitution of the Russian Federation we propose to develop the law of administrative rules of the Perm region for ensuring public safety, set the legal basis for the creation and operation of a regional system of government bodies and local self-government that define administrative powers to ensure public safety. In the structure of the regional system of administrative law of the public safety, we propose to allocate powers, administrative and legal means to ensure public safety, as well as non-state system of public security, consisting of citizens empowered to participate in the protection of public order. Drawing on the concept of public security, as well as analysis of other legal acts establishing the competence of the Russian Federation, we define in the article the purpose and the list of basic functions of a regional system of public security. From the total number of problems of legal regulation of regional public safety systems we enlist
the following: the lack of a clear understanding of the term "law of the Russian Federation in the field of security"; mismatch of the boundaries of administrative offenses against public safety, the law outlined in the Code of Administrative Offences, with boundaries of preventing offenses which outlined the concept of public security in the Russian Federation. With the absence of norms inside the applicable federal laws of the mechanism of interaction of subjects of state authority of the Russian Federation with the territorial subjects of federal executive bodies, vested administrative authority to ensure public safety. There are significant difficulties in developing a mechanism for empowering local government administrative powers to ensure public safety, inevitable difficulties of regional legal regulation of participation of citizens and organizations in the activities of public security.
Keywords: administrative, administrative and procedural law; administrative and legal support of public safety;
regional system of public security
Информация для цитирования:
Стахов А.И. Региональная система обеспечения общественной безопасности (на примере Пермского края) // Вестник Пермского университета. Сер.: Юридические науки. 2014. Вып. 4(26). C. 50-55.
Stakhov A.I. Regional'naya sistema obespecheniya obshchestvennoy bezopasnosti (naprimere Permskogo kraya) [The regional system of public security (on the example of Perm krai)] // Vestnik Permskogo universiteta. Ser.: Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Series: Yuridical Sciences. 2014. №4(26). Pp. 50-55. (In Russ).
