CC BY
34_Гражданское право
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ
ЛИМАНСКАЯ Анна Петровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Ростовского филиала Российского государственного университета правосудия. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье исследованы содержащиеся в земельном законодательстве коллизии правовых норм, регламентирующих порядок и условия определения юридических оснований использования земельных участков для размещения линейных объектов. Сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства позволил выявить тенденции развития законодательства, регламентирующего статус линейных объектов в Российской Федерации, и сформулировать предложения по его совершенствованию.
Abstract: The article examines contained in land law conflict of laws governing the procedures and conditions for determining the legal basis for the use of land for accommodation of linear objects. Comparative analysis of Russian and foreign legislation has revealed tendencies of development of the legislation governing the status of linear objects in the Russian Federation, and to formulate proposals for its improvement.
Ключевые слова: Предоставление, земельный участок, линейное сооружение, дороги, электрические сети, правовой режим, водопроводы, законодательство, недвижимость.
Keywords: Provision of land, construction, roads, linear electrical networks, legal regime, water law, real estate.
Модернизация транспортной инфраструктуры, укрепление системы межрегиональных перевозок, в том числе в северных и арктических территориях является важнейшей задачей государства, отмеченной Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. Решение названных задач в значительной степени определяется наличием достаточного правового обеспечения устойчивости оборота земель, предназначенных для строительства и функционирования линейных сооружений. Между тем, в данной сфере отмечается наибольшее количество судебных споров и отсутствие единообразия в понимании и применении норм земельного права. Это обусловлено существованием ряда объективных факторов, которые не в полной мере учтены в действующем законодательстве.
В российском праве получила признание модель регламентации прав на земельные участки, занятые линейными объектами, известная земельному праву начала XX в.[1] В соответствии с названной моделью порядок предоставления земельных участков для размещения линейных объектов дифференциро-
ван в зависимости от целей использования линейного объекта. Данный критерий позволяет классифицировать линейные объекты на следующие группы:
1) сооружения, необходимые для государственных целей (электрические сети; канализационные и ливневые коллекторы; линии связи; водоводы и водопроводы; газопроводы; нефтепроводы; водоводы; коллекторы; каналы, мелиоративные канавы);
2) сооружения, которые находятся в общем пользовании (железные дороги, автомобильные дороги, троллейбусные линии, мосты, морские берега).
Вопрос о том, какие виды линейных объектов должны принадлежать государству, является спорным не только в России, но и в зарубежных странах. Из стран континентальной системы права наиболее развита государственная собственность во Франции и Италии. Согласно ст. 538 Гражданского кодекса Франции объектами государственной собственности являются дороги, порты, морские берега. Согласно ст. 822 Гражданского кодекса Италии в государственной собственности состоят дороги, аэропор-
ты[2]. В США, Канаде, Швеции, Дании сервитут является одним из основных прав на землю, обеспечивающих нахождение на ней инженерных и транспортных коммуникаций; газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связей, линий электропередач и т.п., что обеспечивает их быстрое развитие, легкий доступ к земельным ресурсам[3].
В Российской Федерации вопрос о правовом режиме линейного объекта решается с позиции определения его статуса в качестве самостоятельного объекта недвижимости либо неотделимого улучшения земельного участка. Мнение судей об отнесении подъездных путей (площадок) с асфальтовым или бетонным покрытием, используемых для размещения автостоянок или иных целей, в большинстве постановлений сводится к тому, что для признания недвижимым имущества, как объекта гражданских прав, необходимо подтверждение того, что данный объект был создан именно как недвижимость в установленном законом и иными правовыми актами порядке с получением необходимой разрешительной документации и с соблюдением градостроительных норм и правил. В противном случае объект фактически не относится к недвижимому имуществу. Укладка на части земельного участка определенного покрытия (из бетона, асфальта, щебня) для проезда и стоянки автомобилей или его благоустройство не создает нового объекта недвижимости, а представляет собой улучшение полезных свойств земельного участка, на котором данные работы выполнены. При этом асфальтовое покрытие земельного участка по существу несет вспомогательную функцию, а не основное значение по отношению к недвижимому имуществу и не должно препятствовать использованию такого земельного участка для иных целей[4]. В судебной практике линейные объекты рассматриваются также как самостоятельный объект недвижимости^].
В законодательстве юридическое определение признаков и перечня линейных объектов является противоречивым. Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Закон о переводе земель) понимает под ним дороги, линии электропередачи, линии связи, нефте-
, газо - и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Градостроительный кодекс понимает под такими объектами сети инженерно-технического обеспечения линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и др. В обоих названных случаях перечень линейных объектов является открытым. В связи с этим спорным является вопрос об отнесении к линейным объектам так называемых «площадных» сооружений.
Противоречивая позиция законодателя в определении статуса линейных объектов привела к тому, что в большинстве случаев на практике права на земельные участки собственников или владельцев линейных сооружений не оформлены, что свидетельствует о необходимости совершенствования законодательства в части регламентации прав на земельные участки, занятые линейными сооружениями.
Практическое значение правового регулирования данных отношений заключается в установлении различных правовых режимов земельных участков, на которых находятся линейные объекты. Земельные участки, занятые инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, изъяты из гражданского оборота (п. 4 ст. 27 ЗК РФ). Данные земельные участки предоставляется в пользование в указанном случае на основе права постоянного (бессрочного) пользования. Земли, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также - размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения, относятся к землям, ограниченным в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). В отношении названных земель не допускается совершение сделок и передача их в частную собственность, за исключением случаев, предусмотренных законом. Применительно к данным зем-
Гоажданское право
лям Земельный кодекс предусматривает многообразие правовых форм пользования земельным участком, включая право аренды, постоянного (бессрочного) пользования и сервитут. При этом только право постоянного (бессрочного) пользования устанавливается в силу императивной регламентации субъектного состава данных правоотношений. Выбор иных форм пользования осуществляется органом, наделенным компетенцией предоставления земельных участков, произвольно. Такая «схема» использования земель для строительства линейных объектов лишает участников оборота юридической возможности равного доступа к приобретению земельных участков, а правообладателей земельных участков - возможности реализации прав, предусмотренных ст. 22 и 40 ЗК РФ.
Линейные сооружения, предназначенные для общего пользования, по своей объективной направленности не могут быть обеспечены установлением права собственности государства на линейный объект при сохранении права частной собственности на земельный участок, поскольку собственник земельного участка лишается возможности реализовать право владения земельным участком и применить владельческие способы защиты права. Следовательно, размещение названных объектов означает прекращение вещного права, принадлежавшего другому лицу до размещения линейного объекта, то есть должно быть квалифицировано как фактическое изъятие земельного участка.
Обременение сервитутом права аренды приводит к появлению второго субъекта, имеющего право строительства на земельном участке. При этом и право аренды и сервитут обеспечены владельческой защитой. Такая ситуация требует четкого разграничения в законодательстве объема прав каждого из указанных правообладателей. Между тем, в действующей редакции Земельный кодекс не содержит положений, позволяющих признать обладателя сервитутом в качестве правообладателя земельного участка. Так, ст. 5 ЗК РФ не относит обладателя сервитута к правообладателям земельных участков. Глава VI Земельного кодекса не распространяется на отношения, возникающие на основании сервитута. Об этом говорит само название главы «Права и обязанности собствен-
ников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков». Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 41 Земельного кодекса права лиц, использующих земельный участок на основании сервитута, определяются договором. Из содержания данных норм следует, что обладатель сервитута не несет каких-либо обязанностей в части соблюдения режима использования и охраны земель, если иное не будет установлено договором. Однако учитывая юридическую возможность применения государственного принуждения для установления сервитута (возможность его установления по решению суда), следует признать факт существования коррупционной составляющей в нормах, регламентирующих отношения, связанные с установлением сервитутов.
Не определен в законодательстве также режим собственности на объекты, созданные на основании сервитута. Данный вопрос приобретает практическое значение, когда дорога вследствие распоряжения власти или какого-либо природного явления утрачивает свое назначение (например, разрушение дороги). В данном случае примером может служить следующий судебный спор. ООО «Лыткинские зори» обратилось в Арбитражный суд Московской области с исковым заявлением к Министерству имущественных отношений Московской области и Государственному унитарному предприятию газового хозяйства Московской области о сносе самовольной постройки с требованием признать объект недвижимого имущества - газораспределительную станцию, расположенную на земельных участках, имеющих кадастровые номера 50:18:0080416:213 и 50:18:0080416:377, самовольной постройкой, обязать ответчиков в срок в течение 3 месяцев с момента вступления решения в законную силу произвести снос самовольной постройки и осуществить приведение земельного участка истца, имеющего кадастровый номер 50:18:0080416:213, в состояние, предшествовавшее строительству в 2012 г. газораспределительной станции.
Материалами дела установлено, что до приобретения ООО «Лыткинские зори» земельного участка материалы фактического положения АГРС-3 и газопровода-отвода, ко-
торые необходимы для нанесения их на районные карты землепользователей, имелись в Администрации Можайского муниципального района Московской области.
В соответствии с п. 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов вокруг газораспределительных станций устанавливаются охранные зоны в виде участка земли, ограниченного замкнутой линией, относящей от границ территорий указанных объектов на 100 метров в обе стороны. Для магистральных газопроводов установлена охранная зона в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 метрах от оси трубопровода с каждой стороны.
Таким образом, по мнению суда, охранные зоны АГРС-3 и газопровода отвода к ней установлены до приобретения прав на земельный участок и не могут нарушать права ООО «Лыткинские зори»[6].
В этом случае возникает вопрос о статусе земельного участка. Является ли разрушение дороги основанием прекращения права на земельный участок. Если да, то данное основание должно рассматриваться как факт, порождающий право государственной собственности. В противном случае дорога как самостоятельный объект недвижимости трансформируется в состояние земельного участка, который остается в собственности лица, которому принадлежало право собственности на линейный объект.
Определить статус дороги можно только, опираясь на юридическую квалификацию оснований приобретения земельного участка для названной цели. Необходимо доказать, что земельный участок был приобретен для данной цели в установленном законом порядке. Если специальных оснований пользования земельным участком для данной цели нет, то линейный объект должен рассматриваться как составная часть объекта недвижимости, которую он пересекает. После того, как дорога утратила свое назначение, прекращаются ограничения прав на земельный участок, установленные в целях размещения и эксплуатации линейного объекта.
В современном российском праве для строительства на чужом земельном участке предусмотрена конструкция, основанная на обязательственном праве аренды. Недостатком этой
модели является «произвол» собственника в решении вопросов об изменении и прекращении права пользования земельным участком. Недостаточная устойчивость права на земельный участок, предназначенный для размещения линейного объекта, ограничивает действие основного инструмента рыночной экономики - залога. Права арендатора по договору аренды не являются привлекательными с точки зрения передачи их банку в залог для целей получения кредита на строительство, вследствие чего застройщики лишаются важнейшего источника финансирования строительства (залога) и вынуждены искать его в иных сферах (в первую очередь - это частные накопления), перекладывая на инвесторов риски остановки строительства[7].
По вопросу о процедуре предоставления земельных участков для размещения линейных объектов земельное законодательство дополнено нормами, которые внесли необходимую ясность в части установления оснований отказа в предоставлении земельных участков. В соответствии с п. 17 ст. 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов. В то же время в соответствии с п. 14 ст. 39.16 ЗК РФ основанием отказа в предоставлении земельного участка является несоответствие целей использования земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, разрешенному использованию земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории. Из содержания данной нормы следует, что границы земельного участка, предназначенного для размещения линейного объекта,
Гражданское право
должны быть отражены в проекте планировки территории. Отсутствие данного проект также следует рассматривать как основание для отказа в предоставлении земельного участка.
Таким образом, в законодательстве устранен пробел, который длительное время вызывал противоречивое применение законодательства в судебной практике[8] и порождал многочисленные нарушения при предоставлении земельных участков для размещения линейных объектов. Так, введенный в действие в 2007 г. Закон города Москвы от 21 марта 2007 г. № 8 «О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы» явился основанием для постановки на кадастровый учет 9313 земельных участков улично-дорожной сети. При этом не было ни межевания, ни публичных слушаний по каждому такому образованному участку УДС[9]. Дорожная система формировалась в период, когда отсутствовал кадастровый учет. Однако, право на земельный участок возникло до введения в действие Земельного кодекса РФ. В связи с этим большое количество споров возникает по поводу регистрации ранее возникших прав отказами Департамента городского имущества города Москвы (ранее Департамента земельных ресурсов города Москвы) в оформлении документов на земельные участки из-за пересечения их с улично-дорожной сетью[10].
Так, ООО «Альфа Траст» и ОАО «ВК» обратились в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконными решений Департамента городского имущества города Москвы, оформленных письмами от 02 июля 2012 года N 33-5-19734/12 (0)-1 и № 33-519735/12 (0)-1 об отказе в оформлении договора купли-продажи земельного участка и об обя-зании выпустить и заключить с ООО «Альфа Траст» и ОАО «ВК» договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 77:01:0003041:4, расположенного по адресу: г. Москва, Спасский тупик, вл. 2, стр. 1. Департаментом земельных ресурсов города Москвы 2 июля 2012 г. приняты решения об отказе в оформлении договора купли-продажи земельного участка со ссылкой на пересечение границ вышеуказанного земельного участка с границами красных линий существующей улично-дорожной сети по Спасскому тупику и необхо-
димостью корректировки границ испрашиваемого земельного участка.
Основаниями для отказа в выкупе земельного участка лицу, являющемуся собственником находящихся на земельном участке зданий, строений, сооружений являются изъятие земельного участка из оборота; ограничение земельного участка в обороте; резервирование участка в установленном порядке для государственных и муниципальных нужд.
В обоснование оспариваемых отказов, ответчик указывает на тот факт, что в соответствии с Генеральным планом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 5 мая 2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы» испрашиваемый земельный участок частично расположен в границах улично-дорож-ной сети города Москвы, не подлежащей в силу закона приватизации. Отклоняя данное утверждение, суды правомерно исходили из того, что в соответствии с п. 11 ст. 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Согласно ст. 23 и 24 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа. Гэнеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. Перечень существующих земельных участков улич-но-дорожной сети города Москвы утверждается и содержится в Законе города Москвы от 21 мая 2007 г. № 8 «О Перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы».
Как правильно указали суды, Участок УДС с адресным ориентиром Спасский тупик в Перечне отсутствует, равно как и сам спорный участок с кадастровым номером 77:01: 0003041:4. Не представлено ответчиком также картографических материалов, являющихся приложением к Генеральному планугорода Москвы. Утверждение ответчика о несоразмерности площади земельного участка для эксплуатации здания, расположенного на испрашиваемом земельном участке, несостоятельно, поскольку им не приведено своих расчетов иных обоснований, не указаны размеры земельного участка, подлежащего продаже заявителям, не доказано несоблюдение норм отвода земель в случае предоставления заявителям земельного участка в испрашиваемом размере[11].
Задаче обеспечения устойчивости прав на земельные участки в одной из наиболее важных сфер строительства - размещения линейных объектов - в значительной степени будет способствовать развитие системы вещных прав на землю в соответствии с Концепцией развития гражданского законодательства. Необходимую устойчивость положению застройщика способно обеспечить введение в систему вещных прав «права застройки». Право застройки имеет своей целью
линейных объектов, гарантируя длительный характер и неизменность установленного договором права застройки. Данной цели соответствуют основные юридические свойства права застройки как долгосрочного, вещного, наследственного и отчуждаемого права возмездного права владения и пользования земельным участком.
Данный вопрос приобретает особую актуальность в свете новейших изменений земельного законодательства. В законодательстве расширены пределы административного усмотрения при предоставлении земельных участков для размещения линейных объектов. В литературе отмечается неоправданный уклон законодательства в сторону «экспансии» правил, относящихся к сфере законодательства о градостроительной деятельности, в область права земельного и (отчасти) гражданского. Речь идет о том, что земельное законодательство предусматривает такие положения, которые увязывают многие вопросы образования земельных участков с наличием таких документов по планировке территорий, как проекты планировки и меже-вания[12]. Новая система вещных прав позволит ограничить административное усмотрение при осуществлении органами власти и местного самоуправления полномочий по владению, пользо-
дать твердое правовое основание строительству ванию и распоряжению земельными участками. Библиография:
1. Кассо Л.А. Русское поземельное право. М., 1905.
2. Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы. М.: Норма, 2014. С. 114-115.
3. Арсланалиев М.А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Специальный выпуск.
4. Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 20 ноября 2012 г. № Ф01-5218/12 по делу № А43-44310/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 22 июня 2012 г. № Ф08-2485/12 по делу № А53-19718/2011, ФАС Поволжского округа от 24 февраля 2012 г. № Ф06-481/12 по делу № А57-6778/2011, Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2013 г. № 10АП-3331/13, Первого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2012 г. № 01АП-2432/12, Второго арбитражного апелляционного суда от 30 января 2012 г. № 02АП-8082/11 и многие другие) // СПС «Консультант-плюс».
5. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 декабря 2008 г. № 9626/08 // СПС «Консультант Плюс».
6. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 21 сентября 2015 г № 10АП-9488/2015 по делу № А41 -52513/14 В иске о сносе самовольной постройки отказано правомерно, поскольку размещение газораспределительной станции не нарушает прав истца.
7. Бевзенко Р. Право застройки. Ч. 1. Право застройки и существующие основания пользования чужим земельным участком для целей строительства // htps://zakon.ru/blog/2014/6/16/pravo
8. В определении ВАС РФ от 28 декабря 2011 г. № ВАС-5094/11 по делу № А12-8891/2010 была выражена позиция о том, что отсутствие проект планировки территории не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка.
9. Севостьянова О.Н. Дорожный «передел» // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 2. С. 60.
10. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 24 марта 2015 г. № Ф05-14475/13 по делу № А40-128406/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 8 апреля 2014 г. № Ф05-2733/14 по делу № А40-143921/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 ноября 2013 г. № Ф05-14475/13 по делу № А40-128406/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 ноября 2013 г. № Ф05-14359/13 по делу № А40-139066/2012 и др.); о признании незаконным отказа в оформлении договора аренды земельного участка (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2015 г. № 09АП-15705/15; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 24 ноября 2014 г. № Ф05-11720/14 по делу № А40-169844/2013 и др.).
11. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 24 марта 2015 г. № Ф05-14475/13 по делу № А40-128406/2012.
12. Железнов Д.С. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2014. С. 30.
