CC BY
155
Оформление прав на линейные объекты
О.А. Жаркова доцент юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук (г. Санкт-Петербург)
Ольга Александровна Жаркова, o.a/zharkova@spbu/ru
Понятие «линейные объекты» в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ) появилось относительно недавно [1], причем удачным его назвать нельзя. Линейные объекты стали определяться как линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Недостатком этого определения является не то, что линейные объекты просто перечисляются, а то, что стал непонятен статус неотъемлемых технологических сооружений, являющихся составной частью большинства линейных объектов (например газораспределительные сети и газораспределительные пункты, линии электропередачи и трансформаторные подстанции, распределительные пункты). Подобный подход законодателя к определению линейных объектов, имеющий на первый взгляд чисто технический недостаток, может повлечь за собой необоснованные финансовые издержки для застройщика. ГрК РФ исходит из того, что все объекты капитального строительства подразделяются на линейные и нелинейные (в сфере капитального строительства их принято называть «площадными»). Российское законодательство (см., например, [2]) предусматривает различные требования к подготовке проектов линейного и площадного объектов капитального строительства и, соответственно, получение отдельных разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию для линейных и площадных объектов. Таким образом, если законодательно не закрепить, что по-
добного рода технологические сооружения являются неотъемлемой составной частью линейного объекта, то застройщик может столкнуться с необходимостью подготовки двух проектов и получения двух пакетов разрешительных документов. К моменту введения в ГрК РФ дефиниции линейных объектов гораздо более удачное их определение содержалось в Лесном кодексе Российской Федерации (далее - ЛК РФ), в соответствии со статьей 21 которого под линейными объектами понимались линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие линейные объекты, а также сооружения, являющиеся неотъемлемой технологической частью указанных объектов (линейные объекты). Такое понятие линейных объектов было внесено в ЛК РФ из-за многочисленных судебных споров, инициируемых сетевыми компаниями в связи с размещением на землях лесного фонда распределительных подстанций, которые, по мнению органов, уполномоченных на распоряжение лесными участками, не являлись неотъемлемой частью линий электропередачи (см., например, [4]). Однако по непонятным причинам в ГрК РФ не было воспроизведено это определение, вместо этого в статью 1 ГрК РФ было введено названное «прямолинейное» понятие линейных объектов. Но впоследствии этот недостаток в определенной мере был исправлен в Земельном кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ). 3 августа 2018 года Федеральным законом № 341-Ф3 [5] (далее - Закон № 341-Ф3) в ЗК РФ введены нормы, касающиеся публичного сервитута, установлен перечень объектов, для разме-
щения которых земли (земельный участок) могут быть предоставлены на этом праве (п. 1 ст. 39.37 ЗК РФ). В частности, стали фигурировать «инженерные сооружения», то есть объекты электросетевого хозяйства, тепловые сети, водопроводные сети, сети водоотведения, линии и сооружения связи, линейные объекты системы газоснабжения, нефтепроводы и нефтепродуктопро-воды, их неотъемлемые технологические части (линейные объекты и их неотъемлемые технологические сооружения. - Прим. авт.). Таким образом, законодатель, не ставя цели давать понятие линейных объектов, которое уже содержалось в ГрК РФ, но понимая, какие сложности прикладного характера могут возникнуть при их размещении (и с которыми уже столкнулись застройщики линейных объектов на землях лесного фонда), по существу, воспроизвел в ЗК РФ определение линейных объектов, содержащееся в ЛК РФ.
Согласно ГрК РФ линейные объекты являются разновидностью объектов капитального строительства. В связи с этим возникает вопрос о соотношении понятий «объект капитального строительства» и «объект недвижимости» и о значении государственной регистрации для трансформации объекта капитального строительства в объект недвижимости. Можно сказать, что до 4 августа 2018 года в российском законодательстве отсутствовало понятие «объект капитального строительства». В пункте 10 статьи 1 ГрК РФ лишь перечислялись объекты, относящиеся к объектам капитального строительства, - здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. В научной литературе вопросам определения объектов капитального строительства также не уделялось серьезного внимания. Предметом научных исследований выступали в основном объекты недвижимости, которые отнюдь не идентичны объектам капитального строительства хотя бы потому, что являются объектами правового регулирования различных отраслей законодательства - граж-
данского и градостроительного. Можно сказать, что градостроительное законодательство, регулируя отношения, связанные с возведением объекта капитального строительства, создает предпосылки для возникновения нового объекта недвижимости, отношения по обороту которого будут регулироваться гражданским законодательством. В связи с этим моментом трансформации объекта капитального строительства в объект недвижимости будет выступать государственная регистрация прав на вновь созданный объект.
В научной литературе нет однозначного подхода к определению правовой природы объекта недвижимости. Дискуссия по этому поводу началась еще в 1990-е годы и не прекратилась до сих пор. Сторонники одного из подходов [7-9] считали, что недвижимое имущество, будучи объективно существующим явлением, не зависит от процедуры регистрации. Сторонники другого подхода [10-12] придерживались противоположной точки зрения - использовали в качестве критерия государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, отвергая критерий прочной связи с землей. И в настоящее время продолжают появляться научные работы, содержащие диаметрально противоположные высказывания. Сохранилась позиция, согласно которой единственным признаком объекта недвижимости является критерий прочной связи с землей [13]. В то же время и позиция, согласно которой государственная регистрация порождает возникновение объекта недвижимости, не утратила своей актуальности [14, 15]. Такой же позиции придерживается и Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России). В письме, посвященном порядку внесения сведений о зонах с особыми условиями использования (далее -ЗОУИТ) объектов электросетевого хозяйства в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН), все имущество подразделяется на движимое и недвижимое в зависимости от регистрации прав
на них в ЕГРН [16]. В подтверждение своей позиции Минэкономразвития России ссылается на Рекомендации Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа № 1/2007 «По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав». Однако Верховный Суд Российской Федерации придерживается иного подхода, указывая, что по общему правилу государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания ее объектом недвижимости (пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - ГК РФ) [18].
Однако когда речь идет о процессе создания объекта капитального строительства, безусловно, только государственная регистрация будет означать трансформацию объекта капитального строительства в объект недвижимости и его переход из сферы регулирования градостроительного законодательства посредством законодательства о регистрации недвижимости в сферу регулирования гражданского законодательства. Можно сказать, что с точки зрения интересов застройщика ГрК РФ существует только для того, чтобы предоставить застройщику возможность зарегистрировать права на возведенный им объект капитального строительства и зачислить его на счет основных средств как недвижимое имущество. Но, как уже отмечалось, в ГрК РФ понятие «объект капитального строительства» не раскрывалось до 4 августа 2018 года, поскольку только 3 августа 2018 года был принят Закон № 342-ФЗ [19], которым была введена дефиниция «некапитальное строение, сооружение» (вместо понятия «временная постройка», хотя в ЗК РФ сохранился термин «временная постройка»), уточнено понятие объекта капитального строительства, в связи с чем последнее стало определяться так же, как и объект недвижимости в ГК РФ, -через критерий прочной связи с землей и критерий невозможности перемещения без несоразмерного ущерба его назначению. Однако такая синонимизация критериев
определения объекта капитального строительства и объекта недвижимости не означает стирания грани между этими двумя понятиями. Скорее, это должно означать, что по завершении процесса создания объекта капитального строительства регистрирующей орган не сможет отказать в государственной регистрации прав на него лишь на том основании, что созданный объект не обладает признаками объекта недвижимости, поскольку критерии и того и другого теперь идентичны, но для трансформации объекта капитального строительства в объект недвижимости потребуется внесение сведений о нем в Реестр недвижимости.
Правда, Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 21 8-ФЗ) в положениях, регулирующих особенности регистрации прав на созданные здания, сооружения (ч. 10 ст. 40) подменяет понятие «объект капитального строительства» понятием «объект недвижимости» применительно к разрешению на ввод объекта в эксплуатацию, указывая, что для государственной регистрации следует представить «разрешение на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости». «Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию» - это термин, указанный в ГрК РФ, в тексте которого объект недвижимости вообще не фигурирует. ГрК РФ оперирует только термином «объект капитального строительства», и разрешение на ввод в эксплуатацию, выдаваемое по правилам ГрК РФ, может быть только на объект капитального строительства. Что касается формулировки «разрешение на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости», указанной в Законе № 218-ФЗ, то она может быть отнесена к разряду некорректных.
Итак, согласно части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ государственная регистрация прав на созданное сооружение (в рассматриваемой ситуации - линейный объект) осуществляется на основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и правоустанавливающего документа на земельный
участок. Государственная регистрация прав на созданное сооружение, для строительства которого в соответствии с федеральными законами не требуется разрешение на строительство, осуществляется на основании технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок или документа, подтверждающего в соответствии с ЗК РФ возможность размещения таких сооружений без предоставления земельного участка и установления сервитута.
Таким образом, для регистрации прав на линейный объект должен быть выполнен ряд требований, предусмотренных ГрК РФ (получение разрешительных документов на строительство и ввод в эксплуатацию в случаях, когда это предусмотрено ГрК РФ) и ряд требований, предусмотренных ЗК РФ (получение правоустанавливающего документа на земельный участок или разрешения на размещение).
Первый вопрос, на который следует ответить, в каких случаях застройщик может вместо разрешения на ввод в эксплуатацию представить для регистрации технический план сооружения (линейного объекта) и, таким образом, избежать многочисленных административных процедур, предусмотренных ГрК РФ, выполнив только требования ЗК РФ.
Закон № 342-ФЗ, введя уведомительный порядок строительства индивидуальных жилых домов, дополнил статью 55 ГрК РФ пунктом 15, согласно которому разрешение на ввод в эксплуатацию объекта не требуется, если в соответствии с частью 17 статьи 51 ГрК РФ для строительства объекта не требуется выдачи разрешения на строительство. Несмотря на то, что эта норма появилась в ГрК РФ только в августе 2018 года, из контекста самого ГрК РФ это правило вытекало и ранее. Таким образом, положение части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ, согласно которому государственная регистрация прав на созданные сооружения, для строительства которых в соответствии с федеральными законами не
требуется разрешение на строительство, осуществляется на основании технического плана, имеет отсылочный характер к части 17 статьи 51 ГрК РФ как к единственному федеральному закону, устанавливающему перечень объектов, которые можно возводить без разрешения на строительство. Однако до июля 2018 года ни один линейный объект в части 17 статьи 51 ГрК РФ не фигурировал.
Вместе с тем согласно пункту 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ иные случаи, допускающие возведение объектов капитального строительства без разрешения на строительство, могут быть установлены законодательством субъектов Российской Федерации, чем последние и воспользовались. В первую очередь в перечень объектов, возведение которых допускается без разрешения на строительство, такие законы вносили именно линейные объекты. Как сказано в Пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов» в 40 субъектах Российской Федерации получение разрешения на строительство для большинства линейных объектов не требуется. Например, в Законе Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» среди таких объектов указаны линии электропередачи классом напряжения до 110 кВт. Но из части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ неясно, распространяется ли на такие региональные законы формулировка «для строительства которых в соответствии с федеральными законами не требуется получение разрешения на строительство». С одной стороны, если буквально толковать эту норму, то на законы субъектов Российской Федерации она распространяться не должна, так как там прямо сказано: «в соответствии с федеральными законами». С другой стороны, пункт 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ (основ-
ного федерального закона в сфере капитального строительства) прямо наделяет субъектов Российской Федерации подобными полномочиями, следовательно, опосредованно на объекты, указанные в региональных законах, часть 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ должна распространяться.
Судебная практика склонялась к применению последнего подхода. Суды указывали, что приведенный в части 17 статьи 51 ГрК РФ перечень не является исчерпывающим. Исходя из буквального толкования указанной нормы законодатель наделил субъектов Российской Федерации правом устанавливать иные случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется (п. 5 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ) [23]. Однако 3 августа часть 17 статьи 51 ГрК РФ была дополнена одним видом линейных объектов - объекты, предназначенные для транспортировки природного газа под давлением до 0,6 мегапаскаля (Мга) включительно [24], в связи с чем возник вопрос, означает ли это, что федеральный закон из всех линейных объектов допускает строительство без разрешения только газораспределительных сетей давлением до 0,6 Мга. Или же эти изменения никак на статусе объектов из региональных законов не сказались? По всей видимости, с учетом того, что положения пункта 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ сохранили за субъектами Российской Федерации такое право, линейные объекты, фигурирующие в таких законах, можно регистрировать на основании технического плана, а не разрешения на ввод в эксплуатацию. Правомерность этого вывода подтверждается судебной практикой, сложившейся уже после включения в часть 17 статьи 51 ГрК РФ одного линейного объекта [25-30]. Более того, пункт 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ дополнен нормой о возможности расширять перечень таких объектов постановлением Правительства Российской Федерации (Закон № 341-ФЗ), что, по всей видимости, будет использовано при лоббировании ведомственных интересов.
Таким образом, регистрация прав на линейные объекты на основании технического плана возможна в трех случаях:
1) если такой объект фигурирует в части 17 статьи 51 ГрК РФ;
2) если линейный объект указан в постановлении Правительства Российской Федерации, принятом в развитие части 17 статьи 51 ГрК РФ;
3) если на линейный объект распространяется закон субъекта Российской Федерации, принятый в развитие части 17 статьи 51 ГрК РФ.
Если у застройщика нет возможности построить линейный объект без разрешения на строительство, то следующая проблема возникает в связи с введением в ГрК РФ новых понятий - «разрешение на строительство линейного объекта» и «разрешение на ввод в эксплуатацию линейного объекта» (Закон № 342-ФЗ). Вопрос в том, придется ли застройщику разрабатывать документацию по планировке территории (далее - ДПТ) для получения разрешения на строительство и если да, то она должна быть подготовлена в полном объеме в виде проекта планировки территории (далее - ППТ) и проекта межевания территории (далее - ПМТ) или же достаточно будет одного ППТ. Дело в том, что понятие «разрешения на строительство линейного объекта» в соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ определяется следующим образом: это документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным ППТ и ПМТ (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным ППТ, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка. Таким образом, при выдаче разрешения на строительство линейного объекта проектная документация будет проверяться:
• либо на соответствие ППТ и ПМТ;
• либо на соответствие ППТ, когда не требуется образование земельного участка;
• либо на соответствие требованиям к строительству, действующим на дату выдачи разрешения на строительство, когда разработка ДПТ не требуется.
Поскольку подготовка ДПТ является весьма затратной для застройщика, то в первую очередь следует определить, в каких случаях для получения разрешения на строительство ее разработка не требуется.
До введения в ГрК РФ понятия линейных объектов оно раскрывалось через понятие красных линий, содержащееся в пункте 11 статьи 1 ГрК РФ, в который Федеральным законом [31] были внесены изменения в части исключения слов «сети инженерно-технического обеспечения» в контексте определения линейных объектов. Таким образом, можно было сделать вывод о том, что с 1 января 2006 года сети инженерно-технического обеспечения законодатель не относит к линейным объектам, а наличие утвержденной в установленном порядке ДПТ, предусматривающей размещение линейного объекта, является обязательным условием для выдачи разрешения на строительство собственно линейного объекта. Однако с появлением в 2016 году в ГрК РФ самостоятельного понятия «линейный объект» никакой разницы между линейными объектами и инженерными сетями не стало, в связи с чем этот критерий необходимости разработки ДПТ неприменим.
В части 3 статьи 41 ГрК РФ указаны случаи обязательной разработки ДПТ. В соответствии с пунктом 5 этой нормы подготовка ДПТ является обязательной, когда планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществить на публичных землях (земельных участках) и для его размещения не требуется предоставление публичного земельного участка и установление сервитута). Перечень таких объектов
в развитие положений главы 5.6 ЗК РФ утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300 [32] (далее - Постановление № 1300). В этот перечень вошли почти все линейные объекты, за исключением автомобильных и железных дорог, линий электропередачи классом напряжения свыше 35 кВт, нефтепроводов диаметром свыше DN 300, газопроводов давлением свыше 1.2 Мпа.
Однако в пункте 5 части 3 статьи 41 ГрК РФ далее следует указание на то, что Правительством Российской Федерации могут быть установлены иные случаи, при которых для строительства, реконструкции линейных объектов не требуется подготовка ДПТ. Можно было ожидать от подобной формулировки, что Правительством Российской Федерации перечень таких объектов будет расширен по сравнению с теми, которые приведены в Постановлении № 1300, однако принятое в развитие этой нормы постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2017 года № 269 [33] (далее - Постановление № 269) не только не расширило, а значительно сократило по сравнению с Постановлением № 1300 их перечень. Так, например, согласно Постановлению № 269 в ряде случаев необходимость разработки ДПТ зависит от протяженности линейного объекта или выхода его за границы квартала, микрорайона. При этом после включения в часть 17 статьи 51 ГрК РФ газораспределительных сетей давлением до 0.6 Мпа Постановление № 269 частично стало противоречить ГрК РФ. Дело в том, что хотя это прямо и не закреплено в ГрК РФ, но необходимость разработки ДПТ напрямую связана с необходимостью получения разрешения на строительство, поскольку, если не нужно получать разрешение на строительство, то в силу части 3 статьи 49 ГрК РФ не нужно проходить экспертизу проектной документации и в силу части 15 статьи 55 ГрК РФ невозможно получить разрешение на ввод в эксплуатацию. А ДПТ необходимо предъ-
являть при проведении экспертизы проектной документации, получении разрешения на строительство и получении разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта. Больше она нигде не требуется. В то же время получается, что в соответствии с нормой части 17 статьи 51 ГрК РФ для строительства газораспределительных сетей давлением до 0.6 Мпа независимо от их протяженности получать разрешение на строительство не нужно, а в силу Постановления № 269 (если их протяженность от существующих сетей до точки подключения более 300 м в городских поселениях или более 500 м в сельской местности или если они выходят за границы квартала, микрорайона) ДПТ разрабатывать следует. Но возникает вопрос, кому тогда ее предъявлять. По всей видимости, если уж законодатель установил такую четкую градацию для получения разрешения на строительство («за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции не требуется подготовка документации по планировке территории»), то следовало более точно сформулировать случаи, когда ее разработка не требуется.
К тому же, несмотря на то, что подготовка ДПТ весьма дорогостояща, ее разработка гарантирует застройщику определенную стабильность. При наличии утвержденной ДПТ при выдаче разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию проектная документация/построенный объект проверяются на соответствие ДПТ, а при ее отсутствии - на соответствие требованиям к строительству, действующим на дату выдачи разрешения на строительство/ разрешения на ввод в эксплуатацию объекта. В последнем случае застройщик может столкнуться с ситуацией, когда за период возведения линейного объекта поменялись требования к строительству, и он не сможет ввести объект в эксплуатацию. Также обращает на себя внимание некорректная формулировка пункта 2 части 6 статьи 55 ГрК РФ, в соответствии с которым основанием для отказа в выдаче разрешения на
ввод в эксплуатацию в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта является его несоответствие ДПТ. Однако для капитального ремонта объекта капитального строительства (неважно, линейного или не являющегося линейным) никаких разрешительных документов, предусмотренных градостроительным законодательством, не требуется. С принятием Закона № 342-ФЗ для капитального ремонта даже разработка проектной документации не требуется.
В связи с введением новых требований к получению разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта также необходимо дать ответ на вопрос, когда ДПТ нужна в полном объеме (ППТ и ПМТ), а когда достаточно одного ППТ. Эти положения ГрК РФ имеют отсылочный характер к ЗК РФ, поскольку в статьях 51 и 55 ГрК РФ дается следующая формулировка: проектная документация/ построенный объект проверяются на соответствие ППТ в случае выдачи разрешения на строительство/на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образования земельного участка. В ЗК РФ таких случаев два: глава 5.6 ЗК РФ - использование земель/ земельных участков, находящихся в публичной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута (когда застройщик вместо правоустанавливающего документа на земельный участок получает разрешение на размещение объекта), и глава 5.7 ЗК РФ - публичный сервитут. Анализу правовой природы обновленного публичного сервитута посвящено достаточное количество научных работ (см., например, [34, 35, 36]). Автор также высказывался на эту тему (см. [37]). В настоящей статье не ставится цель правового анализа этого института, однако поскольку с точки зрения регистрации прав на линейные объекты публичный сервитут теперь выступает одним из видов правоустанавливающих документов на земельный участок наряду с арендой
в отличие от разрешения на размещение, которое также дает возможность регистрации прав на новый объект, но правоустанавливающим документом не является, необходимо рассмотреть некоторые аспекты, которые могут поставить под сомнение «полноценность» публичного сервитута как правоустанавливающего документа на земельный участок.
В отличие от ранее действовавшего бессубъектного публичного сервитута с принятием Закона № 341-ФЗ в земельном законодательстве появилось понятие «обладатели публичного сервитута» - лица, имеющие право ограниченного пользования землями (земельными участками), установленное в соответствии с главой 5.7 ЗК РФ (п. 3 ст. 5 ЗК РФ). Таким образом, получается, что наряду с ранее действовавшим публичным сервитутом как ограничением чужих прав появился публичный сервитут как ограниченное вещное право (как и сервитут ранее частный). Однако норма пункта 3 статьи 5 ЗК РФ к правообладателям земельного участка обладателей публичного сервитута не относит. Правда, в пользу публичного сервитута можно отметить, что и обладатели сервитута (ранее частного сервитута) пунктом 3 статьи 5 ЗК РФ к правообладателям земельных участков не отнесены.
Также ставит под сомнение «полноценность» публичного сервитута как правоустанавливающего документа следующее. По общему правилу распоряжаются земельными участками (землями) органы власти, представляющие публичного собственника. Это правило действует даже в отношении разрешения на размещение, не являющегося правоустанавливающим документом. С публичным же сервитутом ситуация иная. В соответствии со статьей 39.38 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается в зависимости от статуса объекта, для целей размещения которого он требуется: федеральный орган исполнительной власти принимает решение в отношении инженерных сооружений федерального значения, орган государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации - в отношении инженерных сооружений регионального значения, орган местного самоуправления - в отношении инженерных сооружений местного значения. Таким образом, если, например, на землях обороны, находящихся в федеральной собственности, необходимо разместить инженерное сооружение регионального значения, то решение об установлении публичного сервитута будет принимать не Министерство обороны Российской Федерации, а орган исполнительной власти субъекта, причем неясно, какой именно. Исключение сделано только для земель лесного фонда. В соответствии с новой редакцией статьи 83 ЛК РФ, введенной в декабре 2018 года (см. [38]), Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по установлению публичных сервитутов в отношении лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, то есть органам, по общему правилу уполномоченным на распоряжение лесными участками на землях лесного фонда. Получается, что если расценивать публичный сервитут с точки зрения органа власти, уполномоченного на принятие решения о его установлении, то он ближе по своей природе к документации по планировке территории (ст. 45 ГрК РФ). Помимо этого, не в пользу публичного сервитута как правоустанавливающего документа свидетельствует то, что информация о публичном сервитуте заносится в раздел «Реестр границ» Реестра недвижимости, а не в раздел «Реестр прав», и с этой точки зрения он близок зонам с особыми условиями использования. Однако, несмотря на «сомнительную» правовую природу публичного сервитута как правоустанавливающего документа, он, так же как аренда и сервитут (ранее частный), дает возможность зарегистрировать права на инженерное сооружение, то есть в контексте части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ публичный сервитут рассматривается как правоустанавливающий документ на земельный участок.
В связи с введением публичного сервитута возникла проблема, связанная с разграничением линейных объектов, которые могут размещаться на землях (земельных участках) на основании публичного сервитута, а которые - на основании разрешения на размещение. До введения публичного сервитута самым распространенным видом прав на публичный земельный участок для размещения линейных объектов была аренда. Сервитут, введенный главой 5.3 ЗК РФ, не нашел широкого применения. Что же касается разрешения на размещение, то в связи с принятием Постановления № 1300 субъекты, на которых оно распространялось, стали весьма активно использовать этот институт земельного законодательства. Введя публичный сервитут, Закон № 341-ФЗ закрепил в статье 39.37 ЗК РФ перечень объектов, для которых устанавливается публичный сервитут. При этом разграничение аренды и публичного сервитута закреплено совершенно четко. Получается, что для строительства, реконструкции и эксплуатации (размещения) субъекты, указанные в статье 39.37 ЗК РФ, могут выбирать аренду или сервитут, поскольку в статье 39.8 ЗК РФ аренда для размещения линейных объектов сохранилась. А оформление прав на землю (земельный участок) под уже существующими инженерными сооружениями возможно только на условиях публичного сервитута (п. 1.1 ст. 39.20 ЗК РФ).
Правда, неясным остался только вопрос, касающийся эксплуатации подземного трубопроводного транспорта. В силу части 8 статьи 90 ЗК РФ на земельные участки, на которых размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК РФ, не требуется. То есть после завершения процесса строительства для целей эксплуатации владельцы таких объектов оформляли права (как правило, аренду) только на земельные участки под неотъем-
лемыми технологическими сооружениями линейных объектов, выходящими на поверхность земли. В соответствии же с пунктом 1 статьи 39.37 ЗК РФ трубопроводы и их неотъемлемые технологические части отнесены к объектам, для размещения которых должен быть оформлен публичный сервитут, причем он должен быть оформлен для размещения (строительства, реконструкции и эксплуатации) инженерного сооружения, а не только для строительства и реконструкции, независимо от того, расположено оно над или под поверхностью земли.
С разграничением субъектов публичного сервитута и субъектов, которые могут получить разрешение на размещение линейного объекта, ситуация оказалась сложнее. Линейные объекты, перечисленные в пункте 1 статьи 39.37 ЗК РФ и в Постановлении № 1300, практически идентичны, за некоторым исключением. В отношении объектов электросетевого хозяйства в статье 39.37 ЗК РФ нет ограничений по напряжению (в Постановлении № 1300 - 35 кВт), также в Постановлении № 1300 в отношении нефтепроводов и газопроводов имеются ограничения по диаметру и давлению, чего нет в статье 39.37 ЗК РФ. В остальном же они совпадают, за исключением того, что субъектами публичного сервитута являются лица, уполномоченные на размещение объектов федерального, регионального, местного значения. Но основная масса линейных объектов, в том числе фигурирующих в Постановлении № 1300, к таковым (федерального, регионального, местного значения) и отнесены. В связи с этим единственным критерием разграничения линейных объектов, для которых должен быть оформлен публичный сервитут, а для которых достаточно разрешения на размещение, - это формулировка Постановления № 1300 «для размещения которых не требуется разрешение на строительство». По всей видимости, с введением главы 5.7 ЗК РФ разрешение на размещение, предусмотренное главой 5.6 ЗК РФ, в от-
ношении линейных объектов применяться не будет, хотя многое, конечно, зависит от позиции региональных властей - органов, уполномоченных на распоряжение публичными землями.
Минэкономразвития России уже ставило под сомнение возможность регистрации прав на объекты, перечисленные в Постановлении № 1300. Комментируя это Постановление, Минэкономразвития России указало, что объекты, включенные в Перечень в Постановлении № 1300, либо не обладают признаками объектов недвижимости и объектов капитального строительства, либо представляют собой некапитальные сооружения, то есть объекты, для строительства которых не требуется получения разрешения на строительство [39]. Любой из перечисленных критериев исключает возможность регистрации прав на объект, который ими обладает, хотя с позицией Минэкономразвития России сложно согласиться. Не согласна с таким подходом и судебная практика (см., например, [40]).
С точки же зрения объема разрабатываемой ДПТ можно с уверенностью сказать, что теперь полный ее комплект (ППТ и ПМТ) будут представлять только для строительства автомобильных и железных дорог, поскольку остальные линейные объекты подпадают под публичный сервитут, который может быть установлен без образования земельного участка.
Есть еще одна серьезная проблема, связанная с получением разрешения на строительство, появление которой обусловлено введением в земельное законодательство института ЗОУИТ. Теперь для получения разрешения на строительство застройщик должен представить в том числе копию решения об установлении ЗОУИТ, после чего орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство, в порядке информационного взаимодействия направляет копию разрешения на строительство в регистрирующий орган и после внесения сведений о ЗОУИТ в реестр границ она считается установленной и начинают действо-
вать ограничения, установленные для такой зоны соответствующим постановлением Правительства Российской Федерации. Соответственно, если третьи лица получают разрешение на строительство на территории такой зоны, то это строительство должно осуществляться с учетом ограничений, предусмотренных режимом ЗОУИТ (ч. 1 ст. 107 ЗК РФ). В противном случае объект будет признан самовольной постройкой, подлежащей сносу или реконструкции за счет лица, которое ее возвело (части 1 и 2 ст. 222 ГК РФ). Если же третьи лица получили разрешение на строительство до дня установления зоны (то есть до получения разрешения на строительство линейного объекта), то они могут возводить объект в соответствии с разрешением на строительство (п. 2 ч. 2 ст. 107 ЗК РФ). Но в течение двух лет после ввода в эксплуатацию линейного объекта, для которого была установлена зона, должен быть осуществлен снос этих объектов, или они должны быть приведены в соответствие с параметрами, установленными для режима такой зоны посредством их реконструкции (ч. 4 ст. 107 ЗК РФ). Но это уже за счет владельца линейного объекта, который установил ЗОУИТ после того, как было получено разрешение на строительство третьими лицами.
Возникает вопрос, как застройщик линейного объекта может себя обезопасить от подобных расходов. Логично было бы предположить следующее. Для подготовки ДПТ линейных объектов федерального, регионального, местного значения информация об этих объектах должна быть включена в документы территориального планирования соответствующего уровня (ч. 6 ст. 45 ГрК РФ). ППТ линейного объекта разрабатывается по внешней границе ЗОУИТ [40]. Соответственно, по аналогии с нормой пункта 17 статьи 39.16 ЗК РФ, предусматривающей в качестве основания для отказа в предоставления земельного участка то, что с заявлением о предоставлении обратилось лицо, не уполномоченное на строительство объектов федерального,
регионального, местного значения, если в соответствии с документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории указанный в заявлении земельный участок предназначен для размещения этих объектов, то в ГрК РФ надо было предусмотреть аналогичное основание для отказа в выдаче разрешения на строительство. То есть если линейный объект федерального, регионального, местного значения включен в документы территориального планирования и застройщик приступил к подготовке ДПТ, то в границах территории, в отношении которой будет установлена ЗОУИТ после получения разрешения на строительство линейного объекта, никто уже получить разрешение на строительство объекта, не соответствующего ограничениям планируемой зоны, не сможет.
Подводя итог, можно констатировать, что начатое с 2014 года реформирование земельного законодательства (см. [42]), направленное на упрощение оформления прав на объекты инфраструктуры, несмотря на то, что некоторые введенные в ЗК РФ институты не находят понимания со стороны цивилистов, соответствуют реалиям развития современного общества и в целом могут быть оценены положительно. При этом реформирование земельного законодательства находит адекватное отражение в законодательстве о регистрации недвижимости (например удачная конструкция части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ, позволившая реализовать положения главы 5.6 ЗК РФ). Однако о реформировании градостроительного законодательства этого сказать нельзя. Оно, скорее, тормозит процесс создания объектов инфраструктуры из-за многочисленных пробелов, противоречий и неудачных формулировок.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования ре-
гулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территории и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию : постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 0 декабря 201 3 года по делу № А26-331/2013. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 341-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Брагинский М. И., Витртянский В. В., Гонгало Б. М. [и др.]. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / под общей редакцией П. В. Крашенинникова. М., 1999. 239 с.
7. Гонгало Б. М, Крашенинников П. В. Сделки с недвижимостью М., 1996. 152 с.
8. Болтанова Е. С. Операции с недвижимостью: Купля-продажа, дарение, наследование, налогообложение. Ростов/Д., 2002. 315 с.
9. Скворцов О. Ю. Понятие недвижимости в гражданском праве // Правоведение. 2002. № 4. С. 131-141.
10. Суханов Е. А. О понятии недвижимости и его влиянии на иные гражданско-правовые категории // Вестник гражданского права. 2008. № 4. С. 6-16.
11. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и развитию гражданского законодательства; Исследовательский центр частного права / под общей ред. А. А. Маковской, О. М. Козыря,
B. А. Витрянского. М., 2004. 95 с.
12. Ястребова В. В. Генезис развития системы регистрации на недвижимое имущество // Закон и право. 2007. № 2. С. 72-74.
13. Алексеев В. А. Прочная связь с землей как единственный признак недвижимой вещи // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. № 12.
C. 80-94.
14. Суханов Е. А. Вещное право. Научно-познавательный очерк. М., 2017. 560 с.
15. Суханов Е. А. Об одном судебном прецеденте // Вестник гражданского права. 2017. № 5. С. 145-159
16. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 31 мая 2018 года № исх/07788. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
17. По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав : Рекомендации Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа № 1/2007. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
18. О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года № 25. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
19. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельный законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от
3 августа 2018 года № 342-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
20. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
22. О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге : Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508-100. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19 июня 2017 года по делу № А47-1984/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. О внесении изменений в статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 330-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
25. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 6 ноября 2018 года по делу № А41-885/2018. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
26. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 6 февраля 2019 года по делу № А07-9623/2018. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
27. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 7 октября 2018 года по делу № А40-246579/17. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
28. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 3 декабря 2018 года
по делу № А41-13042/2018. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
29. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 января 2019 года по делу № А70-4642/2018. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
30. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 31 октября 201 8 года по делу № А55-30397/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
31. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
32. Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов : постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 201 4 года № 1300. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
33. Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории : постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2017 года № 269. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
34. Синицын С. А. Частные и публичные сервитуты в российском и зарубежном праве // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 2. С. 26-45.
35. Бондарчук Д. Публичный сервитут. Власти смогут установить его на частных землях в интересах компаний, которым нужно возводить линейные объекты // ЭЖ-
Юрист. 2018. № 34. С. 1-2.
36. Игнатович И. А. Использование земель и земельных участков с объектами электроэнергетики: право и практика : учебное пособие. М. : Проспект. 2019. 368 с.
37. Иванов А, Бочаров М, Суханов Е., Завьялов А., Рыбалов А, Землякова Г., По-веткина Е., Церковников М., Жаркова О., Некрестьянов Д., Бевзенко Р. Новая жизнь публичныз сервитутов // Закон. 2018. № 10. С. 17-37.
38. О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления лесных участков в безвозмездное пользование : Федеральный закон от 18 декабря 2018 года № 471-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
39. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 февраля 2018 года № ОГ-Д23-1526. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
40. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 января 2019 по делу № А56-12151/2018. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
41. Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов : постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 564. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
42. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
