CC BY
440
Оформление земельных участков под объектами недропользования и линейными объектами: актуальные проблемы и перспективы законодательного регулирования*
М.В. Бочаров
заместитель директора Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации (г. Москва)
Д.В. Королев
член Российского союза юристов (г. Москва)
Михаил Владимирович Бочаров, bocharov@economy.gov.ru
В настоящее время перед компаниями, занимающимися строительством и эксплуатацией линейных объектов (далее -линейные компании), стоит множество неразрешимых вопросов, начиная от выбора места размещения линейных объектов и заканчивая оформлением прав на них. В рамках одной статьи невозможно описать все сложности, которые при этом возникают, они существуют на всех стадиях: от подготовки документов территориального планирования до выдачи разрешений на строительство таких объектов. Линейные компании должны прилагать поистине титанические усилия для того, чтобы получить права на землю. Особенно удручающая картина там, где линейный объект является лишь незначительной помехой в продолжение существующего хозяйственного использования земли. Такими, например, являются линии связи, электропередач, большинство трубопроводов, инженерные сети. Их наличие на земельном участке не препятствует ведению сельского или лесного хозяйства, в том или ином виде они существуют почти на каждом участке в границах городской застройки.
Продемонстрируем масштабы бедствия - насколько разошлись жизнь и законы - на примере оформления прав на строящийся линейный объект. Сразу оговоримся, что оформление прав практически всегда основано на акте о выборе земельного участка для размещения линейного объекта. О случаях, когда линейный объект был бы построен линейной кампанией на основании документации по планировке территории, авторам статьи неизвестно, несмотря на то, что Градостроительный кодекс Российской Федерации действует уже пять лет1.
Итак, п осле приняти я реш ени я о предварительном согласовании места размещения объекта, в котором в общих чертах прорабатываются вопросы согласования безопасного размещения линейного объекта и имущественные вопросы, линейная компания начинает строительство объекта. При этом согласовывается прохождение трассы в целом. С собственниками земельных участков и землепользователями производятся расчеты за временное занятие земельного участка. После фактического окончания строительства линейного объек-
* Впервые материал статьи был опубликован в № 2 журнала «Правовые вопросы строительства» за 2009 год.
1 Конечно, есть случаи строительства сетей застройщиками, которые впоследствии передают линейный объект линейной кампании. Но в этом случае застройщик оформляет строительство линейного объекта как часть строительных работ по возведению основного объекта капитального строительства. Кроме того, в последнее время такая практика считается порочной, так как это возлагает на застройщика дополнительные расходные обязательства.
та образуются участки для размещения его отдельных надземных частей (опор, задвижек, колодцев, измерительного оборудования и т. п.), осуществляется рекультивация ранее занятых земельных участков. Образованные «пятачки» предоставляются как ранее согласованные земельные участки, хотя, как уже отмечалось, согласуется размещение трассы в целом. При необходимости возбуждаются дела об изъятии этих участков, что происходит, заметим, уже при наличии объектов недвижимости линейной капании на таких земельных участках. После изъятия и предоставления земельных участков выдается разрешение на строительство построенного несколько лет назад линейного объекта.
То есть, как видим, все поставлено с пят на голову: сначала строительство, потом -предоставление земельных участков. И все это возможно только при согласии собственников земельных участков или землепользователей, с проведением линейными компаниями строительных работ на своих земельных участках.
Можно ли линейный объект построить, не нарушая закон? Можно, при соблюдении нескольких условий: отсутствие ограничений сроков строительства, на затраты на строительство, отсутствие грамотной юридической защиты прав у собственников земли или землепользователей, по землям которых намечено прохождение линейного объекта. Поясним нашу мысль. Начнем с изыскательских работ, которые неизбежно предшествуют строительству почти любого линейного объекта. Какие-либо правила доступа на земельные участки для проведения изыскательских работ практически отсутствуют. Да, есть возможность взять отдельные участки в аренду, но на общих основаниях: то есть с согласия собственника (если участки частные) или на условиях образования земельного участка за счет лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка.
Что делать, если собственник не дает согласие на посещение его участка? Что делать, если участок принадлежит землепользователю, которому запрещено распоряжаться земельным участком? И самое
главное, зачем образовывать земельный участок? Ведь такой участок невозможно использовать для каких-либо иных целей, в то время как для проведения изыскательских работ и размещения линейного объекта необходимо посещение некоторой местности на очень непродолжительное время. В ходе посещения земельного участка его полезные свойства не используются, выясняется лишь возможность его будущего использования, следовательно, сама возможность передачи земельного участка в аренду, то есть во временное возмездное пользование, находится под большим вопросом.
Таким образом, оформление земельного участка в установленном порядке для изысканий занимает времени и средств едва ли не больше, чем собственно изыскания! А через некоторое время образованные земельные участки окажутся помехой для оборота - ведь в таком виде они никому не нужны.
Теперь поговорим о предоставлении земельных участков собственно для строительства и эксплуатации. Здесь законодательство также предлагает ряд головоломок. Первое: распространенным
заблуждением является мнение о безграничных запасах государственных земель, так как в государственной собственности находится 92 процента от территории Российской Федерации. Следовательно, почти всегда можно обойтись предоставлением земельного участка без его изъятия. Однако если сравнивать удельный вес оборотоспособных земель, то доля частной собственности возрастает примерно до 45 процентов. В отдельных районах некоторых регионов (Ростовская область, Ставропольский край) доля частной собственности достигает 80 процентов. Кроме того, значительная часть земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, уже вовлечена в гражданский оборот и предоставлена иным лицам на различных правах, в основном в аренду. В значительной степени это относится и к землям лесного фонда - лесные участки сдаются в аренду сотнями тысяч гектаров (особенно это касается случаев
предоставления земельных участков для осуществления традиционного природопользования). В соответствии со статьей 41 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) лица, не являющиеся собственниками земельных участков (землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков), обладают правами пользования земельными участками в том же объеме, что и собственники.
Таким образом, земельный участок, предоставленный на праве постоянного (бессрочного) пользования или в аренду, не может быть предоставлен в аренду иному лицу, поскольку в этом случае возникнут два конкурирующих лица, каждое из которых обладает исключительным правом использовать земельный участок для собственных нужд. Следовательно, поскольку предоставление собственником земельного участка в аренду предполагает передачу арендатору исключительных прав владения и пользования земельным участком, заключение договора аренды с иным лицом возможно только после прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или аренды земельного участка. В результате органы власти отказывают в предоставлении истребуемых земельных участков, но даже если такие заявки удовлетворяются и заключаются договоры аренды, то регистраторы выносят решения об отказе в государственной регистрации таких договоров аренды. При этом суды однозначно становятся на сторону регистрирующих органов2. В таких случаях возможным способом оформления земельных отношений становится заключение договоров субаренды земельных участков. И действительно, законодательство предусматривает возможность арендатора с согласия арендодателя сдавать имущество в субаренду (пункт
2 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - ГК РФ), а в ряде случаев3 даже без его согласия, при условии надлежащего уведомления.
Но сразу стоит оговориться, что арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды и не может передать больше прав, чем он имеет по договору. Таким образом, если разрешенное использование земельного участка не предусматривает возможность строительства и размещения объектов недропользования, то необходимо внести изменения в основной договор аренды в целях расширения допускаемых видов использования земельного участка. В отношении лесных участков все осложняется еще и тем, что большинство таких участков не поставлены на государственный кадастровый учет или поставлены на основании примерного описания. Установление же дополнительного вида использования лесных участков (например для строительства трубопровода) потребует внесения изменений в лесные планы и лесные декларации. Едва ли арендатор лесного участка согласится на такие дополнительные хлопоты, а если даже и согласится, то можно легко представить астрономический размер компенсации, которую он затребует.
При этом следует вернуться к указанной ранее существенной особенности линейного объекта: как правило, он не мешает имеющейся на земельном участке хозяйственной деятельности, хотя в какой-то степени и ограничивает ее. Это наводит на мысль о том, что размещение линейного объекта возможно и на чужих земельных участках при наличии соответствующего обременения прав, дающего возможность построить линейный объект нетитульному владельцу участка.
2 См., например: постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2009 года № 14АП-4115/2009;
постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2009 года № 17АП-4663/2009-ГК;
постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2009 года
№ 18АП-2160/2009;
постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 октября 2009 года
№ Ф09-6846/09-С6 по делу № А76-23689/2008-51-634/45;
постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 августа 2008 года
№ КГ-А40/6103-08 по делу № А40-54601/07-84-370.
3 См., например: пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации.
Нужно также помнить и то, что при строительстве, реконструкции и ремонте линейного объекта линейной кампании требуется гораздо большая площадь земли, чем для его дальнейшей эксплуатации. Если при строительстве необходимо решать вопрос о правовых основаниях занятия участка, необходимого для размещения техники, рабочих, строительных материалов, то при эксплуатации большинства линейных объектов достаточно их посещение с целью проверки их работоспособности 1-2 раза в год.
Занятие всего земельного участка, который использовался для строительства, после введения в эксплуатацию линейного объекта экономически нецелесообразно, поскольку это влечет необходимость уплаты земельного налога или внесения арендных платежей фактически за неиспользуемые площади. Но это плохо не только для линейных компаний, это плохо и для народного хозяйства в целом, так как из лесного и сельского хозяйства будут изъяты сотни тысяч гектаров земли. Сужение или расширение полосы отвода линейного объекта возможно только при образовании земельных участков, что связано с осуществлением кадастровых работ, принятием решений об образовании земельного участка, государственной регистрацией прав. Возникающие при этом юридические и финансовые ограничения не позволяют линейным компаниям «передвигать» границы своих участков в зависимости от обстоятельств, то расширяя, то сужая земельный участок под линейным объектом. В городских же условиях вообще невозможно образовать земельный участок исключительно под размещение того или иного линейного объекта. Любой участок испещрен различными линейными объектами: как обслуживающими здания на участке, так и транзитными.
Подобные проблемы возникают и при оформлении прав на землю под существующими линейными объектами. В отношении существующих линейных объектов особую остроту приобрел вопрос о взаимоотношениях с новыми собственниками земельных участков.
Следует заметить, что в отсутствие оформленных прав на землю, следовательно, и в отсутствие соответствующих сведений в различных реестрах о нахождении линейного объекта на том или ином земельном участке органы государственной власти или органы местного самоуправления предоставляют земельные участки третьим лицам без обременения и даже без указания на существование линии, поскольку о ее существовании на земельном участке они просто не знают! В результате компании вынуждены оформлять земельные отношения уже с частными лицами -правообладателями земельных участков. Зачастую при этом возникают многократно завышенные денежные требования или непреклонное желание правообладателей понудить освободить земельный участок и снести линейные объекты, что приводит к многочисленным судебным тяжбам.
Требование к образованию земельных участков также резко ставит вопрос о необходимости определения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка, что почти всегда приводит к необходимости обращения в соответствующие органы с просьбой об изменении категорий земель и разрешенного использования земельных участков, а это может длиться годами. Такие требования могут быть обойдены только, если размещение объекта не будет сопровождаться образованием земельного участка для размещения объекта.
Более того, нередко линейные объекты находятся над или под другими линейными объектами и расположены вдоль дорог. Таким образом, в местах их совпадения или пересечения вся земля под объектом должна быть поделена на множество участков долевой собственности владельцев различных объектов или множество участков, находящихся в аренде с множественностью лиц на стороне арендатора. Очевидно, что задачи заключения множества договоров и достижения соглашения всеми заинтересованными сторонами в вопросе определения степени (доли) владения земельным участком и участия в несении бремени содержания участка, в том числе внесение
арендных платежей, представляются трудноразрешимыми.
По большому счету все указанные недостатки появляются лишь по одной причине, а именно из-за требования о том, что любая деятельность, от изысканий до строительства скважин и трубопроводов, может быть осуществлена только в границах земельных участков с определенным правовым режимом. Все остальные отрицательные явления являются лишь следствием: двойное и тройное образование земельных участков, их перевод в другие категории, высокая стоимость кадастровых работ, а в конечном счете - высокая стоимость доступа к земле линейной компании. Для сравнения: доступ к земельным участкам при строительстве нефтепровода в Германии обходится примерно в 5 процентов от стоимости строительства, а в России - в 15 процентов. И это при том, что в Германии рыночная цена на землю более высокая.
Нужно помнить, что все затраты на оформление земельных отношений неизбежно сказываются на себестоимости работ и услуг и в итоге будут включены в стоимость конечной продукции, что, в свою очередь, неизбежно подхлестывает инфляцию в экономике в целом, находящейся в большой зависимости от работы линейных компаний. Может быть, таким образом государство обеспечивает дополнительное субсидирование иных отраслей экономики? Ничуть не бывало. От высокой цены на оформление доступа к земельным участкам мало кому проку. Собственники земельных участков и землепользователи сталкиваются с более ожесточенным сопротивлением линейных компаний, которым необходимо экономить на любых расходах. Упрощение оформления прав на землю означало бы высвобождение определенных средств для более щедрого возмещения убытков. Государству эта ситуация тоже доставляет немало хлопот. Помимо косвенных, но весьма существенных для экономики страны последствий, необходимо затрачивать огромные организационные и финансовые ресурсы для учета в кадастре и реестре прав земельных участ-
ков, существование которых зачастую необходимо лишь на незначительное время (например, для изысканий - на один-два года). А сведения должны храниться вечно. Истинная цена таких расходов будет очевидна через 10-20 лет.
Призываем также помнить о том, что не все линейные компании являются преуспевающими: едва ли не четвертая часть линейных объектов числится на балансе коммунальных служб, находящихся в плачевном положении, которые в силу этого вообще уклоняются от какого-либо оформления прав на землю под своими линейными объектами.
Так есть ли выход? На наш взгляд, есть.
Выход видится в использовании сервитута - не потребуются ни образование земельных участков, ни решение о переводе земельного участка в иную категорию, ни многократная регистрация перехода прав, ни дорогостоящие кадастровые работы по межеванию различных «пятачков», приходящихся на отдельные части линейного объекта.
Анализ зарубежного опыта (США, Англия, Австралия, Канада, Германия, Швеция) показывает, что сервитут является одним из основных прав на землю, обеспечивающих нахождение на ней инженерных и транспортных коммуникаций: газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связи, линий электропередачи и т. п., что обеспечивает их быстрое развитие и легкий доступ к земельным ресурсам.
Повторимся, особенностью размещения линейных объектов является то, что эта деятельность лишь частично ограничивает права собственника земельного участка и в основном не препятствует использованию земельного участка по целевому назначению, хотя и создает определенные неудобства для собственника земли. Незачем такие земельные участки изымать или приобретать у собственника, если линейный объект находится под землей, на опорах или расположен таким образом, что не препятствует использованию земельного участка по прежнему назначению.
Что же представляет собой сервитут? И если он так хорош, почему он практически
не применяется? Постараемся последовательно ответить на эти вопросы.
Российское законодательство выделяет два вида сервитута: частный и публичный.
Частный сервитут
Под сервитутом со времен Римского права понимается право на чужую вещь, состоящее в пользовании ею и принадлежащее или определенному субъекту, или вещи. В буквальном переводе ветШв означает «находящийся в рабстве». То есть, образно говоря, под сервитутами понимается услужение одного земельного участка (служащий участок) другому (господствующий участок). Конечно, поскольку земельные участки являются бездушными вещами, то эту фразу можно переложить на формальный язык так, как это сделано в ГК РФ: сервитут представляет собой право ограниченного пользования собственника земельного участка соседним земельным участком.
Участником такого соглашения, с одной стороны, является лицо, право которого обременяется сервитутом. В качестве такого лица согласно пункту 3 статьи 274 ГК РФ может выступать только собственник земельного участка или иной недвижимости. Это положение, понятное в стране с преобладающей частной собственностью, не вполне учитывает наличие обширного круга землепользователей и землевладельцев, которые фактически и являются выразителями интересов собственника земли. Таких участков в стране более 18 миллионов, и крайне сомнительно чтобы от имени названных титульных владельцев действовали органы государственной власти или местного самоуправления.
Другой стороной договора выступает лицо, в пользу которого устанавливается сервитут (обладатель сервитута, сервитуа-рий). Таким субъектом может быть не только собственник, но и лицо, которому господствующий земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения или на праве постоянного (бессрочного) пользования. Это несколько сбивает с толку с учетом названного ограничения:
ведь кто бы ни выступал стороной соглашения об установлении сервитута, это соглашение следует воспринимать как долговременные отношения между двумя объектами собственности, а не только как обременение одного из участков. Соглашение об установлении сервитута обычно заключается в простой письменной форме (законом не определена форма такого соглашения) и подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Содержание соглашения законом не установлено, однако по практическим соображениям понятно, что в нем должны быть указаны цели и содержание сервитута, границы его действия, которые могут быть равны или меньше границ служащего земельного участка, порядок и размер платы за сервитут, порядок возмещения убытков, причиняемых деятельностью обладателя сервитута, порядок совместного обращения за регистрацией прав и т. п.
В соответствии с частью 5 статьи 274 ГК РФ собственник обремененного земельного участка вправе требовать соразмерную плату за пользование земельным участком на условиях сервитута, если иное не установлено законами. Однако вопрос о соразмерности платы остается открытым как в теории, так и в судебной практике. Если частные лица исходя из принципа свободы договора могут согласиться с любым способом определения размера такой платы, то с органами государственной власти или местного самоуправления ситуация намного сложнее, поскольку публичные образования не могут произвольно устанавливать размер таких платежей. По нашему мнению, соразмерность платы за пользование земельным участком (в случае ее установления) представляет собой ее соответствие тем неудобствам и ограничениям, которые испытывает собственник земельного участка в связи с использованием его участка обладателем сервитута. При этом размер такой платы может быть определен на основании материалов оценки в соответствии с правилами Федерального закона от 29 июля 2009 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Фе-
дерации»4. Также с целью предотвращения споров и для удобства расчета инвестиционных потоков было бы оправданным закрепить однократность платы за сервитут, что позволило бы уберечь последующих собственников земельного участка от соблазна требовать пересмотра соглашений о сервитутах в части платы за сервитут.
Следует отметить, что в ГК РФ содержится примерный перечень случаев, когда может быть установлен частный сервитут, среди которых есть случаи прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов.
Вместе с тем в абсолютном большинстве случаев невозможно определить господствующую недвижимость для целей установления сервитута. Ведь если объект только предполагается построить, то господствующая недвижимость еще просто не существует! Если же под господствующим участком понимать участок, на котором расположено месторождение или электростанция, или телефонный узел, то это тоже не решает поставленный вопрос. Во-первых, линейные компании, как правило, занимаются исключительно передачей электричества, сигнала, нефти, воды и других субстанций. Во-вторых, весьма затруднительно доказать последовательность «соседства» земельных участков как обоснование местоположения того или иного линейного объекта. Но даже если господствующая недвижимость есть (например предполагается эксплуатация существующей линии, либо предполагаемая к строительству линия не имеет самостоятельного значения и предназначена для обеспечения функционирования объектов недропользования), то возникают затруднения с определением «невозможности обеспечения нужд без установления сервитута» (ст. 274 ГК РФ), поскольку законодательство не содержит четких признаков такой невозможности. В этом смысле судебная практика предлагает букет толкований: от физической до экономической невозможности иного размещения объекта, то есть иное раз-
мещение объекта будет для собственника господствующего участка несоизмеримо дороже.
Если держаться точки зрения, что закон объявляет основанием установления сервитута только физическую невозможность иного размещения линейного объекта, то нужно признать, что сервитуты вообще не должны появляться в российской правовой действительности. Во-первых, потому что технически любой линейный объект возможно разметить под землей, на условиях недропользования, вне пределов юрисдикции собственника. Во-вторых, линейные объекты размещаются в соответствии с проектом планировки или актом о выборе местоположения земельного участка, которые задают юридическую, а не физическую невозможность иного размещения линейного объекта.
А в случаях установления частных сервитутов на лесных участках могут возникнуть затруднения даже с определением органа власти, уполномоченного действовать от имени собственника! В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации переданы широкие полномочия по распоряжению лесными участками (предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов). В то же время полномочия по заключению соглашений об установлении частных сервитутов за субъектами Российской Федерации не закреплены. В такой ситуации возникает вопрос: кто же собственно уполномочен распоряжаться такими землями, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) или Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество)?
Если же мы обратимся к случаям прокладки линейного объекта на государствен-
4 Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 2009 года № 135-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3813.
ных землях, не разделенных на земельные участки, то придем к поразительному выводу: для установления сервитута сначала необходимо образовать земельный участок, зарегистрировать права на него и только после этого установить сервитут, что делает затею бессмысленной.
Не следует забывать и о том, что для строительства большинства линейных объектов необходимо получение разрешения на строительство, для выдачи которого требуется в числе прочего градостроительный план земельного участка, содержащий перечень всех допустимых видов использования земельного участка. Едва ли можно утверждать, что найдется хотя бы один земельный участок, к примеру сельскохозяйственных угодий или леса, используемый для сельскохозяйственного производства или ведения лесного хозяйства, который на всякий случай, «про запас» имеет дополнительный вид разрешенного использования, позволяющий построить линейный объект. Это значит, что для строительства линейного объекта на условиях сервитута все равно потребуется изменение вида разрешенного использования обременяемого земельного участка, иначе в выдаче разрешения на строительство будет отказано. А ведь строительство без разрешения может повлечь для застройщика целый букет неблагоприятных последствий: начиная от невозможности ввести объект в эксплуатацию и зарегистрировать на него права собственности и заканчивая рисками привлечения к административной ответственности5 и предъявлением требований о сносе самовольной постройки.
В результате в абсолютном большинстве случаев возможность размещения линейных объектов на условиях частного сервитута крайне ограничена, если не сказать, что практически невозможна! А об осуществлении изысканий и размещении некоторых объектов (например скважины) и говорить не приходится.
Публичный сервитут
В настоящее время под публичным сервитутом понимается право ограниченного пользования чужой недвижимостью, установленное посредством нормативного правового акта. Регулируются вопросы установления публичного сервитута статьей 23 ЗК РФ. Необходимо отметить, что положения этой не самой большой статьи изобилуют таким количеством недостатков, что едва ли можно говорить о возможности установить публичный сервитут, не нарушив при этом законодательство.
Как уже указывалось, публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом. При этом публичный сервитут, как и любое иное вещное право, подлежит регистрации в ЕГРП. Нормативный правовой акт об установлении публичного сервитута не должен содержать перечень всех обременяемых участков (иначе он утратит свойства нормативного акта). Однако в таком случае можно столкнуться с трудностями при регистрации публичных сервитутов, так как неясен ни объект обременения прав, ни субъект (нормативный акт не может, так сказать, переходить «на личности»). При этом неясно время вступления в силу такого нормативного акта: с одной стороны, такой акт должен вступать в силу после соблюдения процедуры официального опубликования, с другой - действие публичного сервитута увязывается с моментом государственной регистрации. Иначе говоря, закон вступает в силу с момента совершения действий, им самим предписанных, и момент вступления в силу нормы зависит от совершения действий государственным регистратором!
Строго говоря, сервитут не может быть установлен в пользу неопределенного количества лиц, иначе ограниченное пользование, умноженное на тысячу таких пользователей, превращается в кошмар для
5 Административная ответственность наступает за использование земель не по целевому назначению в соответствии со статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за осуществление строительства без соответствующего разрешения - в соответствии с пунктом 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
собственника. Также эта конструкция неудобна и для обладателя сервитута - он не сможет в случае необходимости доказать в суде, что именно он является лицом, уполномоченным на использование земельного участка против воли собственника.
Кроме того, обязательным условием установления публичного сервитута является проведение публичных слушаний. Вместе с тем порядок их проведения федеральным законодательством не урегулирован. В сложившейся ситуации, видимо, одним из вариантов является применение по аналогии порядка, предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации. Но установление публичного сервитута никак не увязано с документацией по планировке территории. В результате в случае принятия решения об установлении публичного сервитута на основании документации по планировке территории публичные слушания все равно придется проводить, несмотря на то, что они уже проводились в рамках процедуры согласования и утверждения такой документации. При этом в абсолютном большинстве случаев органы власти не заинтересованы в установлении публичного сервитута. Ведь если установление публичного сервитута привело к невозможности использования земельного участка, его правообладатель вправе требовать изъятия у него этого земельного участка с возмещением органом государственной власти или местного самоуправления, установившим публичный сервитут, убытков или предоставлением равноценного земельного участка с возмещением убытков! Так зачем органу власти нести риск ответственности за линейную кампанию? По сути, это означает бесплатное страхование ответственности линейной кампании за бюджетный счет!
Но даже если заинтересованному лицу удастся пойти через «тернии» публичных слушаний и нежелание органа власти принимать решение, то он с удивлением обнаружит, что публичный сервитут может быть установлен только для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов
транспортной инфраструктуры. Получается, что построить линейный объект нельзя, и необходимо получать землю в собственность или аренду! Но если даже объект уже построен и возникает необходимость его ремонта, то исходя из принципа добросовестности мы предполагаем, что права на земельный участок под линейным объектом уже оформлены. Так зачем же тогда публичный сервитут?
Со всей очевидностью назрела необходимость внесения изменений в законодательство. Это признается большинством участников рынка, но гораздо меньше признают эту очевидность в научной среде, что вызывает удивление.
Наиболее удачным следует признать подход к совершенствованию сервитутных отношений, предлагаемый в разработанном Министерством экономического развития Российской Федерации проекте федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием нормативно-правового регулирования сервитута». Этим законопроектом предполагается комплексное совершенствование законодательства в указанной сфере, предусматривающее внесение изменений в Гражданский, Земельный, Градостроительный, Лесной кодексы Российской Федерации и ряд федеральных законов. Предусматривается комплексное правовое регулирование сервитутов, раскрывается содержание сервитута как права ограниченного пользования чужой недвижимой вещью, дается классификация сервитутов. В случае принятия этого закона будут прописаны четкие правила установления, использования и прекращения частных сервитутов. Но главные изменения предлагаются в области регулирования публичных сервитутов. Принципиальным нововведением является возможность установления публичных сервитутов в отношении земельных участков для размещения линий связи и электропередач, трубопроводов и других линейных сооружений. Вводится не только возможность эксплуатации и ремонта существующих линейных объектов, но и строительства новых объектов на условиях
публичного сервитута. Предлагаемые законопроектом нововведения позволят:
• осуществлять работы на условиях публичного сервитута без изменения категории земельного участка и его разрешенного использования;
• установить четкий порядок определения платы за установление сервитута с одновременным ограничением ее размера, обусловленного падением рыночной стоимости земельного участка в результате его обременения сервитутом;
• осуществлять обладателем публичного сервитута любую деятельность, необходимую для достижения целей установленного сервитута, в том числе в установленных границах сервитута иметь свободный доступ на земельный участок, осуществлять строительство, ремонт, реконструкцию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию сооружений, являющихся собственностью обладателя сервитута, для использования которых установлен сервитут, осуществлять земляные работы, доставку техники, материалов и т. п.;
• не образовывать земельные участки для целей установления публичного сервитута, в результате отпадет необходимость проведения кадастровых работ;
• осуществлять внесение сведений в государственный кадастр недвижимости о публичном сервитуте в порядке информационного взаимодействия, что освободит линейные кампании от необходимости обращения в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) как по поводу кадастрового учета, так и по поводу регистрации ограничения прав;
• получать разрешение на строительство и регистрировать права на сооружения, размещаемые на условиях публичного сервитута.
Предполагается подробно прописать порядок принятия решения об установлении публичного сервитута, что не позволит ор-
ганам власти уклоняться от принятия соответствующего решения.
Более того, законопроектом предполагается, что на условиях публичного сервитута будут возможны проведение изыскательских и исследовательских работ, разведка и добыча полезных ископаемых, размещение гидротехнических сооружений (что особенно актуально в свете установленного статьей 102 ЗК РФ запрета на образование земельных участков на землях Водного фонда). Вопрос о возможности установления публичного сервитута в каждом случае будет решаться исходя из степени создаваемых собственнику неудобств в использовании его земельного участка по целевому назначению. Совершенно очевидно, что в абсолютном большинстве случаев размещение, к примеру, буровой вышки на лесном участке не будет препятствовать использованию всего лесного участка для ведения лесного хозяйства.
В результате будет существенно упрощен и удешевлен доступ к земельным ресурсам, ведь, по приблизительным оценкам, затраты на оформление сервитута будут как минимум в семь раз меньше затрат на оформление собственности или аренды!
С принятием Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием нормативноправового регулирования сервитута» заинтересованные лица будут четко знать, как действовать в случае необходимости установления сервитута, перечень земельных участков, обременяемых сервитутами, а собственники (землепользователи, землевладельцы, арендаторы) земельных участков, обременяемых сервитутами, смогут руководствоваться правилами защиты от необоснованного установления сервитутов, будут знать порядок возмещения возникающих в связи с этим убытков, также они смогут получать гарантированную плату за сервитут.
В настоящее время Министерством экономического развития Российской Федерации названный законопроект внесен в Правительство Российской Федерации для
представления в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ.
3. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от
29 июля 2009 года № 135-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3813.
4. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ (по состоянию на 1 января 2010 года).
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РАГС)
ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ И НЕДВИЖИМОСТЬ» МЕЖДУНАРОДНОЙ ШКОЛЫ УПРАВЛЕНИЯ «ИНТЕНСИВ» РАГС
Приглашают принять участие в практическом консультационном
семинаре 14-16 декабря 2010 года, Москва
ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ: ОФОРМЛЕНИЕ, РАСПОРЯЖЕНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ (НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОПЫТ И ПРАКТИКА)
• основания возникновения, изменения, прекращения прав на землю
• формирование и кадастровый учет земельных участков
• особенности формирования земельных участков в городах
• основные комментарии к Федеральному закону от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»
• о полномочиях органов местного самоуправления по управлению земельными участками
• порядок изменения границ населенного пункта
• перевод земель из одной категории в другую
• предоставление земельных участков физическим и юридическим лицам, в том числе под строительство
• правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
• правовой режим земель лесного фонда. Подготовка договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности
• кадастровый учет лесных участков
• регистрация сделок с земельными участками и прав на них
• судебная практика рассмотрения земельных споров при приватизации земель и сделках с земельными участками
• государственный земельный контроль. Ответственность за нарушения в сфере земельного законодательства
ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ: по тел./факс: (495) 436-05-21, 436-90-27, 436-03-25 по e-mail: fedoseev@ur.rags.ru, korneev@ur.rags.ru
