CC BY
8ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ
И УСТОЙЧИВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЖИВОТНОГО МИРА ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
ИВАНОВА Светлана Витальевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и трудового права Оренбургского государственного аграрного университета. E-mail: servis-05@list.ru
Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ (проект №19-411-560003/19).
Краткая аннотация: Охрана и устойчивое использование объектов животного мира Оренбургской области представляют собой основу для обеспечения продовольственной безопасности региона, для развития экономики и социальной сферы региона. Автором статьи исследованы проблемы в сфере правового регулирования объектов животного мира на территории Оренбургской области. По мнению автора, для решения обозначенных проблем необходимо определить основные направления государственной политики в сфере охраны и устойчивого использования животного мира и соответственно определить механизм ее реализации. Также автором указывается, что в целях реализации статьи 43 Федерального закона «О животном мире», необходимо на территории Оренбургской области разработать и принять нормативный правовой акт, закрепляющий перечень объектов, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам и предусматривающий порядок их добычи.
Summary: The protection and sustainable use of the Orenburg region's wildlife facilities are the basis for the region's food security, for the development of the region's economy and social sphere. The author of the article investigated the problems in the legal regulation of wildlife objects in the Orenburg region. According to the author, in order to solve these problems, it is necessary to define the main areas of public policy in the field of protection and sustainable use of wildlife and accordingly determine the mechanism of its implementation. The author also states that in order to implement article 43 of the Federal Law on Animal World, it is necessary to develop and adopt a legal act in the Orenburg region that establishes a list of objects not classified as hunting resources and water biological resources and the order of their extraction.
Ключевые слова: объекты животного мира, охрана животного мира Оренбургской области, государственная политика, документы стратегического планирования, законодательство Оренбургской области.
Keywords: wildlife objects, wildlife protection of the Orenburg region, state policy, strategic planning documents, legislation of Orenburg region.
Правовое регулирование отношений в области охраны и устойчивого использования природных ресурсов Оренбургской области представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию комфортной жизнедеятельности для нынешнего и будущих поколений. Животный мир является составной частью окружающей среды и выступают неотъемлемым звеном в цепи экологической системы. Он включает все многообразие дикой наземной и водной фауны, участвующее в различных взаимосвязях в живой природе. По мнению В.В. Петрова, "к объектам охраны животного мира относятся все животные сообщества, находящиеся в условиях естественной среды обитания, независимо от их промыслового значения и выполняемых функций. Все животные являются полезными, т.к. выступают звеньями в естественной цепи обмена веществ и энергии»[1]. Причем, в соответствии с действующим законодательством о животном мире, объектами животного мира является совокупность не всех животных, а только диких животных как неотъемлемого элемента природной среды.
Объектом правоотношений в сфере охраны животного мира выступает животный мир, во-первых, как природный объект, и, во-вторых, как природный ресурс. При этом животный мир как природный ресурс образуют не все
дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы, а только те из них, которые используются человеком для удовлетворения своих потребностей. В соответствии со ст. 34 Федерального закона «О животном мире», к объектам животного мира относятся: 1) охотничьи ресурсы; 2) водные биологические ресурсы; 3) дикие животные, не относящиеся к объектам охоты и рыболовства.
В настоящее время на территории Оренбургской области обитает "228 видов охотничьих ресурсов. Основными объектами охоты в настоящее время являются 50 видов животных. Ряд видов охотничьих животных являются уникальными и обитают преимущественно на территории России, среди которых соболь, сибирская косуля, кабарга". Охотничьи ресурсы являются важной частью природного капитала Российской Федерации, обеспечивают поток эко-системных услуг потребительского и средообразующего характера[2]. Охотничьи ресурсы Оренбургской области составляют неотъемлемую часть ее природного богатства, обеспечивают разнообразие и используются как объекты любительской и спортивной охоты.
Негативными факторами, влияющими на численность охотничьих животных, являются не только такие природные явления как аномальная жара, морозы, многоснежье, эпидемии среди животных, но также изменение среды
обитания объектов животного мира в результате хозяйственной деятельности человека. Кроме того, значительный урон животному миру наносят браконьеры, имеющие современные средства связи, оружие и технику повышенной проходимости. Так, по результатам оперативно-профилак-тического мероприятия «Охотник» в Оренбургской области, сотрудниками Росгвардии совместно с региональным министерством лесного и охотничьего хозяйства было привлечено 57 нарушителей правил охоты и оборота оружия к административной ответственности[3]. Недостаточное количество автотранспортных средств (фактическая потребность в дополнительных транспортных средствах составляет 11 автомобилей и 38 снегоходов), их изношенность, недостаточное финансирование не позволяют в полной мере специалистам, осуществляющим охрану объектов животного мира, обеспечить снижение уровня браконьерства.
Водные биологические ресурсы в историческом, экономическом и социальном аспектах являются фактором благосостояния и развития России, а для населения многих территорий фактором выживания[4]. По данным Центра системы мониторинга рыболовства и связи, на 11 марта 2018 года общий вылов водных биоресурсов всеми российскими пользователями составил 990,6 тыс. тонн (с учетом объема добычи водных биоресурсов в пресноводных водных объектах в размере 1,5 тыс. тонн), что на 11 тыс. тонн, или на 1,1% выше уровня прошлого года[5]. Рыбное хозяйство России представляет собой сложный взаимосвязанный производственно-хозяйственный комплекс с развитой многоотраслевой кооперацией и международными связями, глубоко интегрированный как в экономику России, так и в мировое рыболовство. Его состояние во многом определяется складывающейся в стране и мире политической и экономической ситуацией[6].
Актуальной проблемой устойчивого рыболовства является истощение запасов водных биологических ресурсов в силу антропогенной деятельности. С вступлением страны в рыночную экономику прибыльным оказался лов только ценных промысловых видов рыб. В результате степень оказываемого воздействия на их популяции существенно возросла. Другой проблемой, которая существенно влияет на устойчивое использование водных биоресурсов, является низкая достоверность информации по уловам и интенсивности промысла. Специалисты считают, что "основная причина сокрытия предприятием своего фактического вылова - это уход от налогов и боязнь преждевременно завершить промысел при быстром освоении выделенной квоты. Следствием использования такой искаженной информации является занижение величин прогноза ОДУ, что в свою очередь ведет к дальнейшему обострению рассматриваемой проблемы[7]".
Отсутствие эффективных мер правового регулирования рыболовства также является одной их основных актуальных проблем в сфере рыболовства.
Водные биологические ресурсы, обитающие на территории Оренбургской области, являются неотъемлемой частью ее природного богатства, обеспечивают его биологическое разнообразие, используются как объекты промышленного, любительского и спортивного рыболовства и составляют основу рыбохозяйственного комплекса. Рыбохо-зяйственный комплекс Оренбуржья является поставщиком продукции для перерабатывающей промышленности и торговли, потребителем продукции других секторов экономики (услуг сферы транспорта, водоснабжения), а также обеспечивает занятость населения.
В последние годы в рыбохозяйственном комплексе Оренбуржья имеется проблема, решение которой требует участия органов исполнительной власти Оренбургской области - малоэффективное использование имеющихся акваторий водоемов рыбохозяйственного значения. Из общего количества водоемов под цели рыболовства оформлено в пользование не более 10 водных объектов, под цели рыбоводства задействовано около 270 прудов. В Оренбургской области отсутствует актуальная информация о рыбохозяй-ственном значении водных объектов Оренбургской области (за исключением Ириклинского водохранилища), не проведена оценка их ресурсного потенциала, отсутствует информация об имеющихся запасах водных биоресурсов, что, в свою очередь, препятствует реализации органами исполнительной власти Оренбургской области закрепленных за ними полномочий в сфере регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства и охраны водных биоресурсов внутренних водоемов. Следствием сложившейся ситуации является минимальное вовлечение инвестиций в рыбохозяйственный оборот водоемов.
Обозначенные проблемы в сфере охотничьего хозяйства и рыбного хозяйства Оренбургской области негативным образом отразились на состоянии охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов. Решение обозначенных правовых проблем в сфере правового регулирования отношений в области охраны животного мира неотделимо от государственной политики в этой области. Государственная политика реализуется в рамках документов стратегического планирования. Реализация государственной политики в области изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания обеспечивается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Способы реализации политики устойчивого природопользо-
вания предусмотрены отдельными программами: Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 г. [8]; Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г.[9] Основные направления государственной политики в области устойчивого использования и сохранения животного мира определены в Конституции Российской Федерации. На основании ст. 2 Конституции РФ, современное государство признается "основным субъектом, ответственным за решение экологических проблем, поэтому экологическая политика должна быть государственной и единой"[10].
На территории Оренбургской области приоритеты государственной политики в сфере охраны, защиты, воспроизводства и использование природных ресурсов определены Стратегией развития Оренбургской области до 2020 г. и на период до 2030 г. Цель региональной экологической политики - улучшение качества природной среды и условий жизни населения, снижение экологической нагрузки на природные комплексы области, задействование экономических механизмов рационального природопользования. К числу основных задач Стратегии относится сохранение и защита природной среды, включая расширение площади территорий, относящихся к особо охраняемым природным территориям, до 15 процентов[11]. Таким образом, положения указанных документов направлены на обеспечение охраны и устойчивого природопользования. Однако, по справедливому мнению Г.В. Выпхановой и Н.Г. Жаворонковой, самый большой недостаток принимаемых стратегий и концепций проявляется "в отсутствии механизмов реализации, ответственности, условий для решения тех или иных задач. Какие подзаконные нормативные правовые акты должны быть приняты во исполнение содержащихся в нем целей, задач и механизмов реализации?[12].
Программно-целевой подход к решению проблем в сфере охотничьего и рыбного хозяйства характерен также и для субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день большинство из них имеют свои документы стратегического планирования в сфере охраны и использования охотничьих ресурсов[13]. К примеру, в Республике Башкортостан разработана Концепция в целях формирования региональной политики в сфере охоты, охотничьего хозяйства и охотничьего туризма[14]. Она направлена на сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов республики и содержит описание путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе развития охоты и охотничьего хозяйства, ихмодернизации и повышения эффективности. В Концепции рассмотрены современное состоя-
ние и проблемы охотничьего хозяйства Республики Башкортостан, сформулированы принципы, цели и задачи отраслевого развития, определены основные механизмы, сроки и этапы реализации мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие охотничьего хозяйства республики. Реализацию основных положений Концепции планируется также осуществить до 2030 г. При этом, в большей степени положения указанных концепций носят декларативный характер, поскольку отсутствуют действенные механизмы реализации указанных направлений. В данной ситуации справедливо мнение Г.В. Выпхановой и Н.Г. Жаворонковой о том, что "данные положения абсолютно правильные и научно обоснованные. Но в нормативном документе должны предусматриваться порядок и формы их реализации. Если этого нет, то эффективность принятого документа неизбежно стремится к нулю[15].
Следует отметить, что в Оренбургской области отсутствуют документы стратегического планирования, определяющие приоритеты региональной политики в сфере развития охотничьего хозяйства и рыбохозяйственного комплекса на долгосрочную перспективу. Также на территории субъекта не выработана государственная политика в сфере устойчивого использования животного мира и соответственно отсутствует механизм ее реализации. Отсутствие подобных документов не позволяет обеспечить комплексную охраны и устойчивое использование объектов животного мира.
В целом следует отметить, что в Российской Федерации отсутствует основополагающий документ стратегического планирования по устойчивому использованию животного мира, который бы включал основные направления государственной политики в отношении всего биологического разнообразия животного мира. В связи с этим, назрела необходимость в разработки Концепции устойчивого использования животного мира, в которой целесообразно закрепить цель, задачи, принципы и показатели устойчивости животного мира. Также Концепция должна отражать экоси-стемный и видовой подходы, включающие правовые меры по обеспечению устойчивого использования и сохранения видового разнообразия животного мира и экологических систем. Принятие документов стратегического планирования позволит обеспечить устойчивое использование всех обозначенных видов животного мира, независимо от их экономического, культурного или иного значения для человека.
В соответствии с Федеральным законом «О животном мире», порядок добычи объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что в ряде субъектов Россий-
ской Федерации приняты нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений, возникающих при осуществлении деятельности по использованию и добыче объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам[16]. Такими нормативными правовыми актами утверждается перечень объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, разрешенных к добыче на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, который является основанием для выдачи разрешения на их добычу. Однако не во всех субъектах РФ приняты подобные нормативные правовые акты (например, в Оренбургской области) либо они приняты, но не содержат перечень объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, как это произошло в Пермском крае.[17]
дальнейшем к уменьшению их популяции. Этот вид объектов животного мира является неотъемлемым элементом отдельных экосистем и его рациональное использование необходимо в целях сохранения биоразнообразия. Помимо этого, объекты, не отнесенные к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам, широко и активно используются в научных, эстетических целях. В целях реализации ст. 43 Федерального закона «О животном мире», необходимо на территории каждого субъекта Российской Федерации разработать и принять нормативный правовой акт, закрепляющий перечень объектов, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам и предусматривающий порядок их добычи.
ции, включая Оренбургскую область, наблюдается пробел в законодательстве о животном мире в сфере охраны и устойчивого использования объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства. Тем самым, на территории данных субъектов отсутствует механизм реализации концепции устойчивого развития для обеспечения баланса интересов местного населения, бизнеса и охраны природы.
Итак, в отдельных субъектах Российской Федера-
Отсутствие перечня объектов, не отнесенных к
охотничьим ресурсам, приводит к тому, что их добыча происходит без разрешений и без взимания платы за пользование объектами животного мира. Отсутствие перечня объектов, не отнесенных к охотничьим ресурсам, может привести к злоупотреблениям со стороны пользователей в отношении отдельных видов животных, и соответственно в
Библиография:
1. Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М.: Юрид. лит., 1984. С. 268.
2. Об утверждении Схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области. Указ губернатора Оренбургской области от 18.01.16 № 8-ук // Оренбуржье от 28 января 2016 г. № 9
3. За нарушение правил охоты к административной ответственности привлекли 57 человек // https://56nv.ru/news/za-narushenie-pravil-ohoty-k-administrativnoy-otvetstvennosti-privlekli-57-chelovek
4. Глибко О.Я., Лукин А.А., Прищепа Б.Ф. Современные проблемы нормативно-правового регулирования рыболовства // Труды Карельского научного центра РАН № 4. 2011. С. 116
5. http://region.logistic.ru/news/news.php?num=2016/03/14/19/10213
6. Ильясов С.В. Значение рыбного хозяйства // Право и безопасность. 2004. № 4(13)
7. Матковский А.К. Проблемы рационального использования запасов рыб Обского бассейна
8. Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года. Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы Консультант Плюс.
9. Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года. Распоряжение Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р // СЗ РФ. 2003. № 40 (ч. III). Ст. 5096.
10. Актуальные проблемы теории экологического права: коллективная монография. Том I / под общ. ред. А.П. Анисимова. М., 2019. С.39
11. О стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года. Постановление Правительства Оренбургской области от 20 августа 2010 года № 551 -пп // СПС Консультант плюс
12. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24—29.
13. Концепция развития охотничьего хозяйства Кировской области на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Кировской области от 17 августа 2010 г. N 295 // Вести Киров от 24 августа 2010 № 101; О государственной программе Калининградской области "Развитие рыбохозяйственного комплекса". Постановление Правительства Калининградской области от 4 февраля 2014 г. № 40 // "Калининградская правда" от 11 февраля 2014 № 23 (приложение "Официальный вестник Правительства Калининградской области)
14. Концепция развития охотничьего хозяйства Республики Башкортостан на период до 2030 года, утв. постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 мая 2013 г. № 214. // Официальный Интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, 29.05.2013
15. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24-29.
16. Об утверждении Правил использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, на территории Архангельской области (с изменениями на 27 января 2015 года). Постановление Правительства Архангельской области от 15 октября 2013 года № 494-пп // "Волна" от 29 октября 2013 № 43 (1430); Об утверждении Правил использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, на территории Ростовской области. Постановление Правительства ростовской области от 24.06.2015 № 419 // Собрание правовых актов Ростовской области, июнь 2015. № 6.
17. О реализации отдельных полномочий Пермского края в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам. Закон Пермского края 18 декабря 2012 года № 154-ПК // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края от 24 декабря 2012г. № 51 (230).
