CC BY
80
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТОВ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РФ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
© Симушин С.В.*
Волгоградский государственный университет, г. Волгоград
В статье проведен сравнительный анализ правового регулирования институтов Уполномоченных по правам человека и ребенка в РФ, а также предложены мероприятия по совершенствованию законодательства, определяющего статус Уполномоченного по правам ребенка в РФ.
Ключевые слова: права ребенка, права человека, правовой статус, Уполномоченный.
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - УПЧ) учреждена пунктом «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, определяющим, что назначение на должность и освобождение от должности УПЧ относится к ведению высшего законодательного органа в РФ -Государственной Думы. Кроме того, в названной норме указано, что правовую основу деятельности УПЧ составляет положения соответствующего Федерального конституционного закона, а именно «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Названным актом определена возможность, а не обязанность регионов, учреждать должности УПЧ в субъектах РФ.
На должность УПЧ назначается лицо, являющееся гражданином страны, достигшее возраста 35 лет. Кандидат должен обладать познаниями в области прав и свобод человека, а также опытом их защиты. Законодательством установлен закрытый перечень лиц и органов, имеющих право вносить предложения о кандидатах на рассматриваемую должность.
Законом определен и срок полномочий УПЧ, который равняется 5 годам. При этом отмечено, что в случае истечения срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуска полномочий УПЧ не прекращаются.
Законодательство также устанавливает, что одно и то же лицо не может замещать должность УПЧ более двух сроков подряд. Гражданин может быть освобожден от должности, если он нарушил требования к видам деятельности, которыми не вправе заниматься лицо, замещающее должность УПЧ, а также в иных, установленных федеральным конституционным законом случаях.
Ключевая сфера УПЧ - деятельность по рассмотрению жалоб граждан и лиц без гражданства на нарушение их прав. При этом, условием рассмот-
Магистрант.
Юридические науки
187
рения жалобы на решения или действия компетентных органов и должностных лиц является обязательность использования заявителем иных правовых средств обжалования решений с использованием судебного или административного порядка.
Законом предусмотрено изъятие из круга лиц, решений (или действий) которые подлежат обжалованию. Так, не подлежат рассмотрению жалобы на решения палат нижней палаты Государственной Думы, а также региональных законодательных органов. Для подачи жалобы законом установлен срок давности, в соответствии с которым она может быть подана в течении года со дня нарушения прав и свобод заявителя, либо с дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Закон допускает одновременную подачу жалобы как федеральному, так и региональному УПЧ.
Получив жалобу, УПЧ может как принять ее к рассмотрению, так и отказать в принятии, разъяснив заявителю средства, которые можно использовать для защиты нарушенных прав. Кроме того, УПЧ вправе передать жалобу соответствующему органу или должностному лицу, в компетенцию которых относится разрешение жалобы по существу.
Кроме рассмотрения жалоб, УПЧ вправе может принимать меры по своей инициативе при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав граждан, либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать предоставленные им средства юридической защиты.
Если УПЧ был установлен факт нарушения прав заявителя, первый должен принять меры в пределах своей компетенции, определенной законодательством. Среди таких мер - обязанность УПЧ по направлению органу или должностному лицу, в решениях или действиях которых выявлено нарушение прав, своего заключения, содержащего рекомендации, касающихся мер по восстановлению прав и свобод.
Часть функций УПЧ носит информационный характер. Так, в конце года УПЧ направляет доклад о результатах своей деятельности лицам, специально указанным в законе. Кроме годовых докладов могут направляться и специальные доклады.
Иначе говоря, деятельность, осуществляемая УПЧ, можно разбить на следующие блоки:
- деятельность по установлению обстоятельств, связанных с конкретным нарушением прав человека;
- деятельность по принятию процессуальных мер, которые направлены на устранение допущенных нарушений (например, обращение в суд, иные органы, к должностным лицам, передача жалобы гражданина органу, в компетенции которого находится рассмотрение жалобы по существу, и др.);
188
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
- деятельность по инициированию изменений в федеральное и региональное законодательство;
- деятельность по информированию общественности о функционировании института УПЧ, об отдельных вопросах соблюдения прав и свобод граждан, осуществляемая путем средств массовой информации, а также деятельность по информированию установленных законом органов власти.
Существенным элементом правового статуса УПЧ является его право по итогам рассмотрения жалобы обратиться в судебные органы с заявлением о защите прав и свобод, нарушенных решениями или действиями органа или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в судопроизводстве в установленных законом формах. Кроме того, УПЧ имеет право обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении конкретного должностного лица, в действиях которого обнаружены нарушения прав человека.
УПЧ вправе обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступивших в законную силу судебных актов. И, наконец, УПЧ наделен правом обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан нормативным правовым актом, примененным или подлежащим применения в конкретном деле.
Основным федеральным законом, определяющим положения правового статуса ребенка, является Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
Установленные названным актом организационные основы гарантий прав ребенка содержат только деятельность органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Также все органы государственной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, и должностные лица этих органов в соответствии с компетенцией обязаны содействовать ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, а также путем поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка. Таким образом, Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации (далее - УПР), в отличие от УПЧ, непосредственно положениями Конституции РФ и актами законодательного уровня не предусмотрен. Его правовой статус определен в Указе Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка».
Согласно п. 2 данного Указа УПР назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Обеспечение деятельности Уполномоченного при Президенте осуществляется аппаратом Общественной пала-
Юридические науки
189
ты РФ на основании обращения последней. Должность УПР внесена в реестр должностей федеральной государственной гражданской службы.
Что касается прав УПР, то он имеет право запрашивать и получать в установленном порядке информацию от органов государственной власти, органов местного самоуправления, любых организаций и должностных лиц, беспрепятственно посещать органы государственной власти, как федеральные, так и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, организации.
Кроме полномочий, связанных с получением информации, УПР может проводить в органах власти проверки их деятельности, получать соответствующие разъяснения, а также направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностным лицам, в действиях которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение с рекомендациями о мерах восстановления прав и интересов ребенка.
Таким образом, гарантии осуществления УПР своей деятельности существенно меньше, чем УПЧ. Так, ограничен круг лиц, которым УПР вправе направлять свои заключения, не определена обязанность рассматривать обращения граждан.
В отличие от УПЧ, УПР не наделяется законом правомочием по обращению в суд с заявлением в защиту прав и свобод, либо обращению в государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина. Неисполнение требований УПР, воспрепятствование его законной деятельности не влечет административной ответственности, в то время как это предусмотрено в отношении воспрепятствования деятельности УПЧ. Так, вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на его решения влечет административную ответственность
УПР в отличие от УПЧ не может принимать дело к рассмотрению исключительно по заявлению пострадавшей стороны. Дети часто не осознают того, что их права нарушаются, могут не знать, как написать заявление, куда обратиться. Соответственно детский омбудсмен зачастую вынужден действовать без официального обращения, а потому его деятельность должна быть обеспечена качественно иными административными процедурами, чем деятельность Уполномоченного по правам человека.
Отсутствие определенных правовых механизмов, направленных на полноценную реализацию указанных задач, позволяет не вполне эффективно достигать цели данного института. Прежде всего, УПР в отличие от УПЧ не наделен правом знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производствами и материа-
190
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
лами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Непредставление омбудсмену по правам ребенка указанного права кажется необоснованным, так как значительный блок нарушений прав несовершеннолетних связан с уголовным и административным производством. Еще одним правом, которым следует наделить УПР, является его право на безотлагательный прием должностными лицами компетентных органов. Это связано с тем, что характер деятельности УПР в ряде случаев нуждается в безотлагательном решении тех или иных вопросов.
Кроме того, УПР не предоставлено право отказа от дачи свидетельских показаний о фактах, которые стали ему известны в связи с выполнением его обязанностей. Представляется, что такое правомочие нужно УПР, поскольку его деятельность также зачастую с вопросами этического характер. Разглашение указанных сведений даже в ходе судопроизводства может нанести значительный вред частным интересам определенных лиц.
Итогом деятельности УПР является принятие им действий по восстановлению нарушенного права. Поэтому представляется, что конкретные виды таких действий следует закрепить нормативно. Это связано с тем, что на указанные действия предполагается обязательная реакция компетентных должностных лиц, которые должны быть урегулированы нормами права.
В Указе Президента РФ указан только один вид действий, которые УПР может совершать в ходе обнаружения нарушенных прав несовершеннолетних - направление в компетентные органы и должностные лица, допустившие нарушение прав детей, заключения, содержащего рекомендации, касающихся мер по восстановлению нарушенного права. Иначе говоря, данная мера носит рекомендательный характер.
Кроме того, круг действий УПР следует дополнить правом на обращение в компетентные органы, в котором УПР будет ходатайствовать о возбуждении соответствующего производства в отношении должностных лиц, в решениях или действиях которых содержится нарушение прав несовершеннолетнего.
Как уже отмечалось выше, оценка деятельности института УПЧ, заключается в предоставлении им отчетов о своей деятельности установленному в законе кругу лиц. В Указе же Президента, определяющим основы деятельности УПР подобные положения отсутствуют, что негативно сказывается на вопросах оценки деятельности УПР.
Изучение правового регулирования статуса российского Уполномоченного по правам ребенка позволило прийти к выводу, что, к сожалению, в Указе № 986 есть недостаток. В нём не закреплены в полном объёме, как у Уполномоченного по правам человека, цели, задачи, функции и другие элементы статуса Уполномоченного по правам ребёнка, кроме процедуры назначения на должность, освобождения от неё и общих прав.
Безусловно, одной из самых главных задач государства является деятельность по обеспечению защиты прав несовершеннолетних. Однако ком-
Юридические науки
191
петенция каждого органа, функционирующего в этой сфере, должна четко регламентироваться. Проведенное исследование обозначило проблему, состоящую в том, что деятельность УПР практически не обеспечена какими-либо законодательными гарантиями, кроме авторитета, предоставленного ему Указом № 986.
В исследованиях обращено внимание и на проблемы функционирования института УПР в субъектах РФ [3]. Так, вхождение должности УПР в систему исполнительной власти сужает действия УПР по защите прав и законных интересов несовершеннолетних в регионах. Анализ практики показывает, что УПР в регионах сталкиваются со значительными трудностями при осуществлении деятельности, что сказывается на результативности их работы. В данном случае можно говорить и о подрыве идеи независимого контроля за деятельностью компетентных органов и должностных лиц, направленной на соблюдение прав несовершеннолетних.
В связи с этим нам думается целесообразным включение в закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» норм об учреждении УПР в регионах путем предоставления им гарантий их деятельности названным федеральным законом. Применительно к деятельности федерального УПР, то для повышения эффективности данного института следует ввести в вышеупомянутый Федеральный конституционный закон норму, определяющую порядок взаимодействия УПЧ и УПР.
Высказанные в настоящей статье мероприятия имеют целью повышение эффективности рассматриваемых в исследовании институтов. Так, например, разделение полномочий между федеральным и региональным уровнем позволит выстроить следующую схему, согласно которой значительное число вопросов, связанных с защитой прав ребенка могут быть решены на уровне субъекта. Однако в случае возникновения проблемы «федерального уровня», то она решается путем взаимодействия УПЧ и УПР.
Список литературы:
1. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 9. - Ст. 1011.
2. Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 36. - Ст. 4312.
3. Кулаженкова Н. В. Уполномоченный по правам ребенка в РФ: содержание деятельности // Аспирантский вестник Поволжья. - 2010. - № 1-2. -С. 142-148.
