Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации и в Республике Казахстан Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342. 727

З.Т. Кубеева

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Введение: защита детства является одной из основных задач государства. На современном этапе в конституционно-правовом механизме защиты детства во многих странах участвуют уполномоченные по правам ребенка. Российская Федерация и Республика Казахстан — здесь не исключение. Цель: рассмотреть конституционно-правовой статус и деятельность уполномоченных по правам ребенка в России и Казахстане неправительственных общественных организаций. Методологическая основа: диалектический метод научного познания, системный, формально-юридический, сравнительно-правовой методы исследования. Результаты: рассмотрены особенности деятельности уполномоченных в указанных странах, проведен сравнительно-правовой анализ их конституционного статуса. Выводы: правовой статус Уполномоченного по правам ребенка остается недостаточно урегулированным как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. Уполномоченные по правам ребенка должны оказывать содействие повышению эффективности механизма защиты прав детей, направляя при этом свои предложения в соответствующие органы законодательной и исполнительной властей всех уровней.

Ключевые слова: конституционное право Российской Федерации, Конституционное право Республики Казахстан, защита детства, Уполномоченный по правам ребенка, права человека.

Z.T. Kubeeva

CONSTITUTIONAL AND LEGAL STATUS

OF THE COMMISSIONER FOR CHILDREN'S RIGHTS

IN THE RUSSIAN FEDERATION

AND IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Background: protection of childhood is one of the main tasks of the state. At the present stage, in many countries Ombudsmen for the Children's Rights participate in the constitutional mechanism for the protection of childhood. The Russian Federation and the Republic of Kazakhstan are not an exception here. Objective: the author of the article intends to review the constitutional and legal status and activities of the ombudspersons in Russia and in Kazakhstan of non-governmental public organizations. Methodology: in doing the research the author of the article used the following methods of study: dialectical method of scientific knowledge, system, formal-legal, comparative-legal methods of research. Results: the Institute of the Ombudsman for the Children's Rights is a new institution of the constitutional law both in Russia and in the Republic of Kazakhstan. At the same time, Russia already has an extensive practice of acting as an authorized representative, unlike Kazakhstan.

© Кубеева Зульфия Тынымгереевна, 2018

Соискатель кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]

© Kubeeva Zulfiya Tynymgereevna, 2018

Postgraduate degree seeker of the Constitutional Law department (Saratov State Law Academy) 209

Children's rights ombudsmen should assist in the development of effective mechanisms for protecting the rights of children, especially those that were not used before. Conclusions: the legal status of the Commissioner for the Children's Rights remains insufficiently settled both in the Russian Federation and in the Republic of Kazakhstan. The article examines the specifics of the activities of the authorized representatives in these countries, as well as a comparative legal analysis of their constitutional status.

Key-words: the constitutional law of the Russian Federation, the constitutional law of the Republic of Kazakhstan, the rights of the child, the constitutional and legal regulation of the protection of childhood, the Commissioner for the Children's Rights.

В России должность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка была учреждена 1 сентября 2009 г.1 Данный институт отличается, прежде всего, тем, что его деятельность направлена исключительно на защиту прав и законных интересов детей. Важнейшая функция Уполномоченного по правам ребенка — осуществление независимого контроля за соблюдением прав ребенка. Особенность данного института заключается в защите прав детей на независимой основе.

Основные цели осуществления деятельности Уполномоченного по правам ребенка таковы: содействие эффективному взаимодействию органов всех ветвей власти, СМИ и молодежных общественных объединений в сфере прав ребенка, правозащитных организаций, а также развитие государственной правовой защиты детей.

Задачи Уполномоченного по правам ребенка включают в себя пропаганду положений Конвенции о правах ребенка, решение проблем совершенствования механизмов по обеспечению и защите прав, свобод и законных интересов детей, содействию реализации и восстановлению их нарушенных прав, свобод и законных интересов. Особое внимание этот институт уделяет такой социальной группе, как дети-сироты, т.к. проблемы, связанные с детьми данной категории, наиболее острые и сложные. Одно из направлений работы в этой сфере связано с проведением независимых проверок работы государственных учреждений, организаций, которые могут нарушать права детей, особенно сирот. К таким учреждениям можно отнести дома ребенка и детские дома, приюты, интернаты, а также комиссии по делам несовершеннолетних. Кроме того, уполномоченные по правам ребенка должны оказывать помощь в развитии эффективных механизмов защиты прав детей, содействовать созданию новых способов, направляя свои предложения в соответствующие органы законодательной и исполнительной власти всех уровней. Данный институт должен дополнять систему органов по защите детства и обеспечивать беспрепятственное взаимодействие власти и общества [1, с. 345-348].

Уполномоченный может реализовывать свои функции и на международном уровне. Он осуществляет защиту детей, которые являются жертвами торговли людьми, сексуального совращения и сексуальной эксплуатации, защиту их прав при выезде за пределы Российской Федерации, защиту детей, переданных на усыновление иностранным гражданам, и т.д. В настоящее время Уполномоченным по правам ребенка в Российской Федерации является Анна Юрьевна Кузнецова, назначенная на эту должность Указом Президента РФ от 9 сентября 2016 г. № 466.2

1 См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка» // Собр. законодательства Рос Федерации. 2009. № 36, ст. 4312.

2 См.: Собр. законодательства Рос Федерации. 2016. № 37, ст. 5488.

Для оперативного реагирования на возникающие проблемы защиты детства Уполномоченный может проводить чрезвычайные совещания. В частности, в марте 2017 г. А.Ю. Кузнецова провела такое совещание с участием МЧС РФ по вопросам роста детских суицидов. За 2016 г. их число выросло на 57%, хотя до этого наблюдалось их стабильное снижение на 10% в год. Причиной стало распространение в соцсетях т.н. «групп смерти», таких как, например, «Синий Кит»3! На совещании были предложены и обсуждены меры противодействия росту суицида — создание подразделения МВД РФ по вопросам кибербезопас-ности, создание единого центра и налаживание четкого комплексного межведомственного взаимодействия и т.д. Сформулированные по результатам совещания рекомендации были направлены детским омбудсменам в регионы.

Активная работа по защите детства ведется в России и региональными уполномоченными, ее результаты отражаются в их докладах. На наш взгляд, в целом в России имеются положительные сдвиги в вопросах защиты детства, однако существует и много проблем. Чаще всего к уполномоченным обращаются за защитой жилищных, семейных прав ребенка и права на образование. Во всех регионах особую обеспокоенность уполномоченных вызывает детская смертность, особенно суициды и несчастные случаи. Так, например, в докладе Уполномоченного по правам ребенка в Астраханской области за 2017 г. отмечается рост жалоб населения на нарушения прав ребенка. Больше всего жалоб было подано на нарушение прав ребенка, связанных с взаимоотношениями с родителями — 72; правом на жилище — 59; правом на образование и доступ к культурным ценностям — 58; правом на социальное обеспечение — 44 и правом на охрану здоровья — 394 Если обобщить жалобы, поданные Уполномоченному по правам ребенка в Саратовской области за 2017 г. в ходе личных приемов и почте (включая электронную), то чаще всего жалобы поступают на нарушение права на образование — 319, из них 92 сопряжены с конфликтными ситуациями в школе5! Далее по убыванию идут жалобы на нарушение семейных прав — 306; права на жилище — 260; права на охрану здоровья — 72; права на жизнь — 68; жестокое обращение с детьми — 18 и на преступления против половой неприкосновенности несовершеннолетних —156.

Схожие проблемы отмечались и в докладе Уполномоченного по правам ребенка в Рязанской области за 2017 г. Также превалируют жалобы на нарушение жилищных прав, ненадлежащее исполнение родительских обязанностей. Всего за год к уполномоченному поступила 1831 жалоба [2]. Подобная ситуация сложилась и в Краснодарском крае. За 2017 г. к Уполномоченному по правам ребенка обратились 2 062 гражданина. В результате было урегулировано 53 конфликта, принято участие в 72 гражданских делах по защите прав несовершеннолетних7.

Большую озабоченность у уполномоченных вызывает детская смертность особенно в результате ДТП и применения физического насилия. За 2017 г. было

3 Кузнецова связала рост числа самоубийств на 60% с «группами смерти». URL: https://ria. 2 ru/society/20170320/1490383656.html (дата обращения: 3.04.2018). 8

4 См.: Доклад Уполномоченного по правам ребенка Астраханской области. URL: http://ast- °° deti.ru/multimedia/files/12463/file_12463.pdf (дата обращения: 3.04.2018).

5 См.: Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Саратовской области // Официальный сайт Правительства Саратовской области. URL: http://saratov.gov.ru/gov/auth/uppravreb (дата обращения: 3.04.2018).

6 См.: Там же.

7 В кубанском парламенте заслушали Уполномоченного по права ребенка // Официальный сайт Законодательного собрания Кубанского края. URL: http://www.kubzsk.ru/index. php?news=59626 (дата обращения: 3.04.2018). 211

совершено 176 преступлений против жизни и здоровья несовершеннолетних, что на 19 меньше, чем в 2016 г. и на 39 меньше, чем в 2015 г. В то же время выросло количество преступлений против половой неприкосновенности — 97. Это на 24 случая больше, чем в 2016 г. и на 39 случаев больше, чем в 2015 г.8 Количество попыток суицида среди подростов выросло более чем в 2 раза — с 40 до 85, но снизилось количество гибелей несовершеннолетних в пожарах, водоемах и дорожно-транспортных происшествиях9! В Астраханской области за 2017 г. смертность детей до 17 лет снизилась на 7,5%, а младенческая смертность — на 10,8%1Ч При этом двое детей погибли вследствие суицида, двое — в дорожно-транспортных происшествиях (при этом всего пострадало 187), восемь несовершеннолетних утонули и пятеро погибли на пожаре11. В то же время количество преступлений против несовершеннолетних, по сравнению с 2016 г., выросло на 148 случаев. Было совершено 48 преступлений против жизни и здоровья несовершеннолетних и 77 против их половой неприкосновенности12.

Следует отметить, что при аппарате Уполномоченного по правам человека РФ есть Управление по правам ребенка, которое рассматривает жалобы на нарушение прав и свобод детей, по результатам которых принимает соответствующие меры. Следовательно, институты уполномоченных по правам ребенка дополняют деятельность, уже осуществляемую Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В этом заключается положительный момент, ведь Уполномоченный по правам человека, помимо защиты прав детей, загружен проблемами других категорий населения. Соответственно, детский омбудсмен помогает более эффективно осуществлять деятельность, направленную на защиту и обеспечение прав, свобод и законных интересов детей.

Кроме того, Уполномоченный по правам ребенка в отличие от Уполномоченного по правам человека не может принимать дело к рассмотрению, основываясь только на заявлении пострадавшей стороны. Нередко дети не осознают того, что их права нарушаются, не знают, куда обратиться. Следовательно, уполномоченный по правам ребенка зачастую вынужден действовать без официального обращения, соответственно деятельность должна быть обеспечена качественно иными административными процедурами, чем деятельность Уполномоченного по правам человека [3, с. 113].

То же можно сказать и об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан. До введения в 2016 г. в Республике должности Уполномоченного по правам ребенка все вопросы защиты детства относились к ведению только Уполномоченного по правам человека. В настоящее время он продолжает свою деятельность в этой сфере, но специальный Уполномоченный способствует осуществлению более оперативного реагирования на соответствующие проблемы. В Указе о создании института Уполномоченного по правам ребенка говорится, что основными целями работы этого должностного лица являются обеспечение гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их нару-

8 См.: Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Саратовской области // Официальный сайт Правительства Саратовской области. URL: http://saratov.gov.ru/gov/auth/uppravreb (дата обращения: 3.04.2018).

9 См.: Там же.

10 См.: Доклад Уполномоченного по правам ребенка Астраханской области. URL: http://ast-deti.ru/multimedia/files/12463/file_12463.pdf (дата обращения: 3.04.2018).

11 См.: Там же.

212 12 См.: Там же.

шенных прав и свобод во взаимодействии с государственными и общественными институтами13. В апреле 2016 г. Уполномоченный по правам ребенка и Министр образования и науки Республики Казахстан подписали меморандум о сотрудничестве как гарантию эффективного взаимодействия в области защиты прав несовершеннолетних14.

Офис Уполномоченного по правам ребенка начал работать в Астане с ноября 2016 г. Уполномоченный по правам ребенка организует проведение различны мероприятий, направленных на укрепление и развитие этого института, сотрудничает с законодательными органами с целью совершенствования законодательства, регулирующего защиту прав ребенка, вносит свои предложения по его развитию, анализирует обращения на нарушение прав несовершеннолетних и принимает меры по решению соответствующих проблем. Также Уполномоченный осуществляет контроль за соблюдением законодательства о правах ребенка органами государственной власти, иными государственными органами, местными исполнительными органами, организациями, должностными лицами, выезжает в регионы в связи с решением вопросов о соблюдения законодательства о правах ребенка органами государственной власти, общественными и другими организациями, проводит мониторинг СМИ, социальных сетей по вопросам, касающимся сферы детства и принимает действенные меры по решению данных проблем. В настоящее время Уполномоченный по правам ребенка занимается созданием базы детей-сирот1^ При Уполномоченном работает Отдел по работе с обращениями граждан, в который могут обратиться как несовершеннолетние граждане, так и их родители, опекуны или законные представители. Основные проблемы, с которыми обращаются в отдел: личностные проблемы, непонимание в школе, насилие в семье, проблемы, касающиеся здоровья16, сотрудники центра стараются решить, не прибегая к помощи правоохранительных и судебных органов.

Несмотря на имеющиеся в каждой стране свои особенности института Уполномоченного по правам ребенка, можно выделить универсальные направления, которые заключаются в осуществлении уполномоченными правозащитной деятельности в отношении детей, содействии реализации и восстановлению нарушенных прав и свобод, а также законных интересов детей, пропаганде положений Конвенции о правах ребенка, развитии международного сотрудничества в указанных областях. Также сюда можно отнести совершенствование механизма обеспечения и защиты прав детей, расследование дел по их индивидуальным жалобам, внесение рекомендаций и предложений в государственные органы, в полномочия которых входит изменение законодательства в сфере защиты прав детей, осуществление правового просвещения детей и взрослых, привлечение средств массовой информации к освещению проблем защиты детства, представление ежегодных, квартальных докладов (отчетов) о состоянии в сфере соблюдения прав и законных интересов детей.

13 См.: Казахстанская правда. 2016. 12 февр. 8

14 См.: Уполномоченный по правам ребенка в Республике Казахстан и министр образования °° подписали Меморандум о сотрудничестве. URL: http://www.inform.kz/en/upolnomochennyy-po-pravam-rebenka-v-rk-i-ministr-obrazovaniya-i-nauki-podpisali-memorandum-o-sotrudnichestve_ a2895386 (дата обращения: 4.04.2018).

15 Уполномоченный по правам ребенка в Республике Казахстан пообещала заняться вопросом создания базы данных сирот. URL: http://www.zakon.kz/4785725-upolnomochennyjj-po-pravam-rebenka-v-rk.html (дата обращения: 4.04.2018).

16 Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка в Республике Казахстан. URL: http://www.ombudsman.kz/about/structura.php (дата обращения: 4.04.2018). 213

Хотя подводить итоги деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Республике Казахстан еще рано, нет такого объема статистики, как в Российской Федерации, можно с уверенностью сказать, что в Республике ведется активная работа по налаживанию деятельности этого института. В то же время следует отметить и ряд проблем, связанных с функционированием уполномоченных по правам ребенка. Ни в Российской Федерации, ни в Республике Казахстан нет законов, регулирующих деятельность уполномоченных. В обоих государствах эффективность деятельности этого института зависит от собственного авторитета лиц, занимающих эту должность. Поэтому, на наш взгляд, основной задачей на настоящий момент является разработка и принятие соответствующих законов. Само конституционно-правовое регулирование деятельности уполномоченных не является полным и достаточным без законов, в которых подробно урегулированы все вопросы их деятельности, тем более что в ряде субъектов РФ подобные законы есть и в данном случае отсутствие соответствующего закона, регулирующего деятельность такого должностного лица на федеральном уровне, можно расценивать как серьезный пробел в российском законодательстве.

На наш взгляд, данном законе следуето закрепить понятие института Уполномоченного по правам ребенка, его цели и задачи, закрепить правовой статус детского омбудсмена, гарантии его деятельности, порядок назначения и освобождения от должности, принципы и формы взаимодействия с другими органами государственной власти и местного самоуправления, общественными организациями, а также уполномоченными по правам ребенка в субъектах федерации. В частности, необходимо установить, что должность Уполномоченного по правам ребенка является государственной и его деятельность не служит основанием для изменения компетенции иных государственных органов, обеспечивающих защиту прав несовершеннолетних.

Закрепляя права и полномочия детского омбудсмена в Российской Федерации, необходимо, на наш взгляд, дополнить имеющийся перечень в Указе Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» (в ред. от 31 января 2016 г.)16, включив в него права, которыми обладает Уполномоченный по правам человека. Например, согласно п. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «по вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания». Представляется логичным закрепить данное право и за Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка, ведь сфера защиты прав детей специфична, и многие вопросы не терпят отлагательств и должны решаться оперативно. Без этого права такая возможность у детского омбудсмена отсутствует. В законодательстве Республики Казахстан подобной нормы также нет, а необходимость в этом тоже может возникнуть. Поэтому можно рекомендовать установить такую норму и в законодательстве этого государева.

17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9, ст. 1011; Российская газета. 2016. 3 февр.

Особое место в законе следует уделить гарантиям деятельности уполномоченного по правам ребенка, которые должны способствовать эффективной реализации его функций. Среди таких гарантий можно особо выделить право получать от государственных органов, органов субъектов федерации, местного самоуправления и их должностных лиц разъяснения по обстоятельствам, которые подлежат выяснению уполномоченным в связи с проверкой, проводимой по обращениям граждан. Также гарантией является обязанность указанных органов предоставлять подобную информацию (срок ее предоставления следует установить в законе). На наш взгляд, оптимальным является срок 14 календарных дней.

Еще одной важной гарантией в этой сфере должна быть ответственность субъектов конституционного права за воспрепятствование деятельности уполномоченного по правам ребенка, которая в свою очередь может быть как административно-правовой, так и уголовно-правовой.

Ничего не говорится ни в российском, ни в казахском законодательстве и об ответственности детского омбудсмена (основания, меры). Поэтому можно предложить при составлении законов, которые будут регулировать правовой статус уполномоченного по правам ребенка, закрепить отдельные положения, касающиеся его ответственности.

Учитывая опыт деятельности уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации, можно рекомендовать при развитии данного института в Республике Казахстан законодательно закрепить вопросы, касающиеся его взаимодействия с органами государственной власти, указав конкретные права и обязанности субъектов, т.к. в противном случае эффективность деятельности уполномоченного будет зависеть только от его личного авторитета, что негатив- н но скажется на развитии конституционно-правового регулирования защиты С детства. а

—I

Рекомендация по развитию российского законодательства в сфере С

к

конституционно-правового регулирования деятельности уполномоченного по ГГ правам ребенка, на наш взгляд, являются актуальными и для развития соот- д ветствующего законодательства Республики Казахстан. т

Библиографический список

1. Африкантов К.П. Основные проблемы организации взаимодействия власти и | общества в сфере социальной защиты детей-сирот в современной России // Актуальные Ч проблемы гуманитарных и естественных наук. 2010. № 11. С. 345-348. о

2. Уполномоченный по правам ребенка в Рязанской области Екатерина Мухина КК отчиталась о своей работе за год // Рязанские ведомости. 2018. 21 февр. |

3. Ефремова О.В. Системные аспекты повышения эффективности деятельности ин- | ститута Уполномоченного по правам ребенка // Среднерусский вестник общественных №

наук. 2010. № 4. С. 112-120. 1

2

)

References 0

1. Afrikantov K.P. The Main Problems of Organization of Interaction of the Authorities 8 and Society in the Sphere of Social Protection of Orphans in Modern Russia // Journal

of "Actual problems of the humanities and natural sciences" .2010. No. 11. Р. 345-348.

2. The Commissioner for Children's Rights in the Ryazan Region, Ekaterina Mukhina, reported on her work for the year // Ryazanskiye vedomosti. 2018. 21st of February.

3. Efremova O.V. System Aspects of Increasing the the Child // Srednerussky Vestnik Social Sciences. 2010. N 4. Р. 112-120. 215