CC BY
58
УДК 342. 727
З.Т. Кубеева
РОЛЬ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ДЕТСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Введение: защита детства — одна из основных задач государства. На современном этапе в конституционно-правовом механизме защиты детства во многих странах участвуют не только государственные органы, но и институты гражданского общества. Российская Федерация и Республика Казахстан — не исключение. Цель: определить роль неправительственных общественных организаций в осуществлении конституционно-правового механизма защиты детства в России и в Казахстане. Методологическая основа: диалектический метод научного познания, системный, формально-юридический, сравнительно-правовой методы исследования. Результаты: дано авторское определение неправительственных общественных организаций; исследовано конституционное законодательство, регулирующее деятельность неправительственных общественных организаций в сфере защиты детства; проанализирована деятельность светских и религиозных неправительственных общественных организаций по защите детства. Выводы: неправительственные общественные организации — важный инструмент осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. Их деятельность является важным фактором совершенствования конституционно-правового механизма защиты детства, способствует комплексному решению проблемы. К сожалению, деятельность не всех неправительственных общественных организаций в сфере защиты детства можно охарактеризовать положительно.
Ключевые слова: конституционное право, защита детства, неправительственные общественные организации, гражданское общество, права человека.
Z.T. Kubeeva
THE ROLE OF NON-GOVERNMENTAL PUBLIC ORGANIZATIONS IN THE CONSTITUTIONAL MECHANISM OF THE CHILDHOOD PROTECTION IN THE RUSSIAN FEDERATION AND IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Background: child protection is one of the main tasks of the state. Nowadays, not only government bodies but also civil society institutions participate in the constitutional and legal mechanism of the childhood protection in many countries. The Russian Federation and the Republic of Kazakhstan are not the exception. Objective: the author of the article intends to identify the role of non-governmental public organizations in the implementation
© Кубеева Зульфия Тынымгереевна, 2018
Соискатель кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Kubeeva Zulfiya Tynymgereevna, 2018
Postgraduate degree seeker, Department of Constitutional Law (Saratov State Law Academy) 81
of the constitutional mechanism for the childhood protection in Russia and Kazakhstan. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: dialectical method of scientific knowledge, system, formal-legal and comparative-legal methods of research. Results: the author's definition of non-governmental public organizations is given, the constitutional legislation that regulates the activities of non-governmental public organizations in the field of child protection is researched, and the activity of secular and religious non-governmental public organizations on the childhood protection is analyzed. Conclusions: the author of the article states that non-governmental public organizations are an important instrument for exercising public control over the activities of the state bodies both in the Russian Federation and in the Republic of Kazakhstan. Their activity is an important factor in improving the constitutional mechanism of the childhood protection contributing to the comprehensive solution to the problem of its protection. Unfortunately, the activities of not all non-governmental public organizations in the field of child protection can be characterized unambiguously positively.
Key-words: constitutional law, protection of childhood, non-governmental public organizations, civil society, human rights.
В настоящее время деятельность институтов гражданского общества приобретает все большее значение в конституционно-правовом механизме защиты детства как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. Одним из значимых структурных элементов гражданского общества являются неправительственные общественные организации. В то же время их правовой статус и конституционно-правовые основы деятельности еще недостаточно изучены в юридической литературе. Особенно мало внимания уделяется проблеме их участия в защите детства.
Согласно Конституции РФ в России создаются общественные объединения на добровольной основе. Это неправительственные правозащитные организации, которых в настоящее время насчитывается более 124 тыс. [1]. Их задача — обеспечение гражданского контроля за соблюдением прав человека государством в целом и всеми участниками, вовлеченными в социально-экономическую, общественно-политическую и духовно-культурную сферы жизни общества [2, с. 98-102]. По мнению Е.В. Нелюбиной, деятельность общественных объединений нацелена на защиту прав и интересов граждан, которые нарушаются вследствие действий или бездействия государственных органов и должностных лиц. Составная часть структуры взаимоотношений государственных органов и общественных объединений — их определенная конфликтность, поэтому демократическое государство должно разрабатывать эффективные механизмы разрешения таких конфликтов, обеспечивая взаимодействие государственных органов и общественных объединений [2, с. 98-102].
В действующем российском законодательстве отсутствует определение «негосударственные правозащитные организации». «В западной литературе общественные объединения, которые не преследуют политическую цель в своей деятельности, носят название «неправительственные организации», или сокращенно НПО (nongovernmental organization). Этот термин был введен в оборот в 1945 г. Уставом ООН, впоследствии закреплен в целом ряде международных документов и воспринят внутренним законодательством многих государств. Определение «неправительственная организация» передает главную особен-
ность их призвания: отражать интересы и чаяния общественности, а не позиции правительств» [3, с. 89].
Е.П. Яремчук предлагает понимать под негосударственной организацией добровольное объединение субъектов на основе общности интересов (профессиональных, социальных и иных), «создаваемое в целях оказания правовой или социальной помощи населению, действующее на территории одного или нескольких государств» [4, с. 19]. В то же время негосударственная организация относится к общественным организациям, деятельность, которых в России регулируется Федеральным законом РФ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. на 2 июня 2016 г.)1, т.к. они формируются гражданами на добровольной основе для защиты общих интересов и достижения общих целей (ч. 1 ст. 3). Создание подобных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан (ч. 2 ст. 3). Отношения государства и общественных объединений в Российской Федерации регулируются положениями ст. 17 указанного Закона, согласно которой государство может вмешиваться в их деятельность только в случаях, установленных этим законом, а также может оказывать поддержку их деятельности. В Федеральном законе РФ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (в ред. от 31 декабря 2017 г.) указано, что «некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками» (ч. 1 ст. 2). Эти организации могут создаваться для защиты прав, законных интересов граждан (ч. 2 ст. 2). Согласно п. 2. 1 ст. 2, введенному Федеральным законом РФ от 5 апреля 2010 г., выделяются социально ориентированные некоммерческие, т.е. те, которые осуществляют «деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации»2.
В Законе Республики Казахстан от 16 января 2001 г. «О некоммерческих организациях» (в ред. от 29 декабря 2014 г.) дается практически такое же определение этих субъектов и целей их функционирования (ст. 2 и ст. 4 Закона)3! Согласно ст. 6 указанного Закона общественные и религиозные объединения являются формами некоммерческих организаций. Глава 6 Закона «О некоммерческих организациях» посвящена вопросам регулирования отношений этих организаций и государства. В ст. 40 установлено, что государство поощряет деятельность подобных организаций и может взаимодействовать с ними, заключая соглашения о выполнении определенных работ для государства. Нормы данного Закона регулируют порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческой организации и приостановления ее деятельности и ее ответственности (ст. 41-43). В Законе Республики Казахстан отсутствует термин «социально ориентированная коммерческая организация» и не говорится об их участии в развитии гражданского общества. В ст. 4 указывается, что эти организации могут создаваться для достижения социальных целей. На наш взгляд, это свидетельствует о том, что Закон предполагает существование таковых.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1930; 2016. № 23, ст. 3303.
2 См.: Российская газета. 1996. 24 янв.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 1, ст. 90.
3 См.: Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. № 1, ст. 8; Казахстанская правда.
2014. 30 дек. 83
Закон Республики Казахстан от 2 декабря 2015 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций»4 был призван повысить эффективность конституционно-правового регулирования взаимодействия некоммерческих организаций и государства. Так, были внесены изменения и дополнения в Закон «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан» (в ред. от 18 апреля 2017 г.)5. В п. 2 ст. 1 дает понятие государственного социального заказа, выполняемого некоммерческой организацией, понятие координационного совета о взаимодействии с НПО при уполномоченном органе, регулируются вопросы контроля за выполнением государственного заказа и ответственности за его невыполнение.
Таким образом, неправительственными общественными организациями выступают добровольные объединения субъектов, действующие на территории одного или нескольких государств, создаваемые для защиты общих интересов и достижения общих целей. Государство не является их учредителем и может вмешиваться в их деятельность только в случаях, установленных законом. Некоммерческие организации могут быть светскими и религиозными.
Необходимо заметить, что НПО — важный инструмент осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов в развитых демократических государствах. В государствах же с менее развитыми демократическими традициями НПО либо не играют сколько-нибудь значительной роли, либо могут выполнять только узкий круг функций. По своим функциям они сходны с омбудсменами, но природа их различна: первые — это общественные формирования, не входящие в государственный аппарат, а омбудсмены — лица, призванные осуществлять вневедомственный контроль над органами государственной власти, находятся в некоторой зависимости от государства (особенно в случаях, когда речь идет об омбудсменах, назначаемых исполнительным органом власти).
Если говорить о международных НПО в сфере защиты детства, то наиболее известными из них являются: Human Rights Watch, Международное Католическое Бюро по Правам Ребенка (The International Catholic Child Bureau). Важнейшие функции НПО включают в себя подготовку альтернативных докладов о реализации государствами-участниками Конвенции о правах ребенка ее положений. Такие доклады должны представляться в Комитет ООН по правам ребенка вместе с государственными докладами. Они обладают особой важностью, т.к. могут служить альтернативными источниками информации, способными опровергать сведения официальных государственных докладов [5, с. 35]. Например, 20 июня 2013 г. в Женеве состоялась встреча членов Коалиции российских НПО — авторов представленного в марте 2013 г. «Альтернативного доклада - 2013» с членами Комитета ООН по правам ребенка. В представленной презентации отмечалось, что большинство рекомендаций, содержащихся в предыдущих Заключительных замечаниях Комитета ООН, Российской Федерацией не реализованы.
В связи с этим говорилось о некоторых самых острых проблемах и способах их разрешения. Среди отрицательных моментов отмечались отсутствие механизмов независимого общественного контроля детских учреждений, хотя проект соот-
4 См.: Казахстанская правда. 2015. 3 дек.
5 См.: Казахстанская правда. 2005. 16 апр.; Ведомости Парламента Республики Казахстан.
84 2017. № 8 (2729), ст. 16.
ветствующего федерального закона был разработан общественными организациями в 2010 г., Закон был принят в первом чтении 16 марта 2012 г., но в течение 15 мес. никакого продвижения в его рассмотрении не наблюдалось; непринятие необходимых мер к предотвращению самоубийств детей (по уровню детских самоубийств Россия занимает 1-е место среди европейских государств); не реализована рекомендация об учреждении межведомственного координирующего органа, формирующего политику Российской Федерации в сфере защиты детства и др. В то же время указывалось и на положительные моменты, в частности на то, что в 2008 г. Россия ратифицировала Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах, Факультативный протокол Конвенции о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, а также на то, что 1 июня 2012 г. Президент В.В. Путин своим Указом утвердил Национальную стратегию действий в интересах детей на 2012-2017 годы. Таким образом, была реализована рекомендация, содержащаяся в п. 16 «Заключительных замечаний - 2005». Национальная стратегия была разработана под эгидой Совета Федерации и при существенном участи экспертов и активистов общественных организаций. Многие приоритеты этой Стратегии совпадают с приоритетами Заключительных замечаний Комитета ООН по правам ребенка.
По мнению З.Э. Кантемировой, деятельность российских НПО, занимающихся защитой прав человека в целом и прав детей в частности нельзя назвать максимально эффективной, т.к. государство сдерживает проявление общественных инициатив. Она приходит к выводу, что «само государство до сих пор считает, что государство все и должно делать для осуществления социальной политики. При этом народ и его институты — это объекты государственного воздействия, а не субъекты партнерства» [5, с. 36].
Кроме того, в России нет эффективного механизма, обеспечивающего взаимодействие общества и власти. Роль такого механизма может играть только общественный контроль над деятельностью органов государства и местного самоуправления на всех уровнях. Общественный контроль необходим и для получения объективной информации о деятельности подконтрольных органов, и для осуществления мероприятий по улучшению работы самой власти (включая органы власти, ответственные за защиту детства). Общественный контроль нужен обществу и государству как способ совершенствования и развития. Субъектами такого контроля как раз и могут выступать НПО.
В Республике Казахстан сегодня активно работают около 13 тыс. НПО6. Как отмечает М.А. Мекебаева, НПО по вопросам помощи детям и молодежи наиболее распространены. В Республике имеется солидная законодательная база конституционно-правового регулирования деятельности НПО, в т.ч. и по вопросам защиты детства. Исследователи отмечают повышение роли НПО как посредников между властью и обществом в решении конкретных проблем в социальной сфере. Кроме того, на современном этапе происходит процесс некоторой консолидации общественных организаций, налаживается механизм взаимодействия НПО и государственных органов, реализующих проекты госу-
6 См.: Байгарин М. В Казахстане уже созданы все условия для развития гражданского общества — Н. Назарбаев 26 ноября 2015 г. URL: http://www.inform.kz/ru/v-kazahstane-sozdany-vse-usloviya-dlya-razvitiya-grazhdanskogo-obschestva-n-nazarbaev_a2843235 (дата обращения: 23.01.2018). 85
дарственного социального заказа7! Таким образом, участие неправительственных правозащитных организаций в осуществлении защиты прав человека в целом и детей в частности в Республике можно охарактеризовать положительно.
Говоря о НПО, которые как институт гражданского общества могут участвовать в защите детства, стоит упомянуть и религиозные организации. Согласно ч. 2 ст. 14 Конституции РФ «религиозные объединения отделены от государства». Казахстан также является светским государством (ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Казахстан). В то же время в российском законодательстве закреплено право на получение религиозного образования, в т.ч. и несовершеннолетними гражданами (ст. 5 Федерального закона РФ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях» (с изм. и доп. на 6 июля 2016 г.))8! Их можно считать общественными объединениями, исходя из смысла ст. 3 Федерального закона РФ «Об общественных объединениях»9! Согласно ст. 6 Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» религиозные организации являются формой некоммерческих организаций, которые в силу п. 2. 1 ст. 2 данного Закона, будучи социально ориентированными, осуществляют деятельность, направленную на развитие гражданского общества». В Законе Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» религиозные организации, также считаются формой некоммерческих (ст. 6). Деятельность религиозных организаций может иметь определенное значение для защиты детства. По мнению М.А. Мекебаевой, они участвуют в решении общественных проблем, способствуют достижению консенсуса при возникновении конфликтных ситуаций. Им отводится важная роль в установлении межэтнического и межрелигиозного согласия, недискриминационного отношения государства к своим гражданам11! На наш взгляд, функции этих организаций в сфере защиты детства могут выражаться как в оказании непосредственной помощи несовершеннолетним, которые в ней нуждаются, так и в реализации различных программ по их защите например, при церквях или монастырях могут существовать приюты для детей-сирот, церковь может осуществлять сбор помощи для нуждающихся и т.д.).
В Республике Казахстан имеют место негативные факторы, влияющие на деятельность религиозных организаций, например, двойственность интересов некоторых этнических групп, усиление угрозы международного религиозного экстремизма, а также риски внутри конфессиональных конфликтов на этнической и идеологической почве11.
Роль религиозных организаций как институтов гражданского общества России в защите детства тоже нельзя охарактеризовать однозначно. Дело в том, что не всегда традиции, поддерживаемые ими, согласуются с современными представлениями о правах человека. С одной стороны, не все права, за осуществление которых выступают, например, на Западе, могут положительно сказаться на защите детства. Воспитание ребенка в однополой семье, на наш взгляд, может
S 7 См.: Мекебаева МА. Институты гражданского общества в Казахстане как фактор обеспече-
ния стабильности страны в условиях модернизации. URL: http://group-global.org/kk/node/4238
(дата обращения: 24.01.2018).
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 39, ст. 4465; Российская газета. 2016. 8 июля.
9 См.: Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (с изм. и доп. на 2 июня 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1930; 2016. № 23, ст. 3303.
10 См.: Мекебаева М.А. Указ. раб.
86 11 См.: Там же.
нанести его психическому здоровью только вред. Любая религия выступает против такого положения дел и это действительно обосновано. В то же время бывают ситуации, когда позиция религиозных объединений идет вразрез с принципами защиты прав человека. Например, в конце июня 2016 г. Государственная Дума РФ приняла законопроект, согласно которому за побои, не причинившие вреда здоровью и совершенные впервые, будут привлекать только к административной ответственности. Вместе с тем сохраняется уголовное наказание за побои, нанесенные родственникам, а также за побои по мотивам ненависти и из хулиганских побуждений. Эти поправки были подписаны Президентом РФ В. Путиным. Патриаршая комиссия по вопросам семьи, защиты материнства и детства заявила, что поправка об уголовном наказании за побои в отношении родственников противоречит учению православной церкви12! И медициной, и педагогикой давно доказано, что побои наносят вред психике ребенка.
В то же время права ребенка часто нарушаются представителями различных сект. Безусловно, государство не должно допускать на своей территории их существования. В этой связи как в российском, так и в казахском законодательстве, предусмотрена возможность приостановления деятельности или запрета их деятельности (ст. 14 Федерального закона РФ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях» (с изм. и доп. на 28 ноября 2015 г.), ч. 10-13 ст. 3 Закона Республики Казахстан от 11 октября 2011 г. «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» (с изм. и доп. на 22 декабря 2016 г.))13.
Таким образом, общественные объединения и организации играют важнейшую роль в решении различных проблем конституционно-правового регулирования защиты детства. Они призваны участвовать в процессе разработки и реализации различных программ государственных федеральных, региональных и местных органов, связанных с воспитанием, образованием детей, охраной здоровья, организацией их отдыха и досуга. Общественные объединения могут выдвигать и реализовывать собственные программы, уделяя при этом особое внимание детям, нуждающимся в попечении общества. Однако некоторые исследователи отмечают, что проблематичным остается вопрос о взаимодействии неправительственных правозащитных организаций и государственных учреждений, в связи с чем стоит согласиться с мнением ряда ученых о необходимости разработки и принятии Федерального закона «Об основах системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями» (и соответствующими региональными аналогами). В данный Закон необходимо внести нормы, регламентирующие совместную деятельность государственных и негосударственных органов в сфере реализации мероприятий, направленных на защиту прав детей.
На наш взгляд, деятельность неправительственных правозащитных организаций дополняет существующий конституционно-правовой механизм защиты детства, способствует осуществлению контроля над деятельностью государства, несущего главную ответственность за соблюдение прав ребенка, а также
12 См.: Малахова Наталья. В РПЦ назвали битье детей «богоданным» правом родителей. 4 июля 2016 г. URL: http://www.mk.ru/social/2016/07/04/v-rpc-nazvali-bite-detey-bogodannym-pravom-roditeley.html (дата обращения: 24.01.2018).
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 39, ст. 4465; Российская газета. 2016. 8 июля; Закон Республики Казахстан «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2011. № 17, ст. 135; Казахстанская правда. 2016. 27 дек. 87
способствует комплексному решению проблемы защиты детства в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Библиографический список
1. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. // Российская газета. 2009. 17 апр.
2. Нелюбина Е.В. Гарантии и защита социальных прав человека и гражданина в Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 5. С. 98-102.
3. Акимова МА. Негосударственные правозащитные организации как структурный элемент гражданского общества // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. № 6(76). С. 88-90.
4. Яремчук ЕЛ. Негосударственные формы защиты субъективных прав: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. 24 с.
5. Кантемирова З.Э. Деятельность неправительственных организаций по защите прав детей в Российской Федерации // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: юридические науки. М., 2009. № 1. С. 34- 39.
References
1. Report of the Ombudsman for Human Rights in the Russian Federation for 2008 // Rossiyskaya Gazeta. 2009. No. 4892.
2. Nelyubina E.V. Guarantees and Protection of Social Rights of a Person and citizen in the Russian Federation // State and Law. 2010. № 5. P. 98-102.
3. Akimova M.A. Non-governmental Human Rights Organizations as a Structural Element of a Civil Society // Vestnik SGAP. 2010. № 6 (76). P. 89-90.
4. Yaremchuk E.P. Non-state Forms of Protection of Subjective Rights: extended ab-§ stract. dis. ... cand. law. St. Petersburg, 2002. 24 р.
5. Kantemirova Z.E. Activity of Non-governmental Organizations for the Protection of Я Children's Rights in the Russian Federation // Bulletin of the Moscow City Pedagogical g University. Series: jurisprudence. M. 2009. № 1. P. 34-39.
s s
s ф
^
го *
та >5
О *
и Ф т
s ^
s а 2 >5
0
1
I
ф
ш и а та
и О
>5
О *
и ш О
