CC BY
13DOI: 10.24412/2076-1503-2022-10-61 -66 ШАЙХУЛЛИН Марат Селирович,
NIION: 2018-0076-10/22-1030 доктор юридических наук, доцент,
MOSURED: 77/27-023-2022-10-1228 профессор ФГКОУ ВО «УЮИ МВД России»;
профессор кафедры теории государства и права
Института права БашГУ, e-mail: [email protected]
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ПООЩРЕНИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Аннотация. Стимулирование деятельности органов местного самоуправления является одной из актуальных и важных проблем современной практики функционирования органов публичной власти. Институт поощрений органов и должностных лиц публичной власти, занимает одно из ведущих мест в системе реализации государственной поощрительной политики, поскольку применение позитивных санкций за эффективность, результативность деятельности органов власти на местах важно для стимулирования муниципальных образований, добившихся наилучших показателей в своей деятельности. На основе метода системного анализа исследовано современное состояние нормативного правового регулирования критериев оценки эффективности деятельности муниципальных образований. Представлены аргументы по совершенствованию правовых условий реализации поощрительной политики государства в отношении органов местного самоуправления.
Ключевые слова: органы местного самоуправления; поощрительная политика; стимулирование; критерии оценки эффективности; результативность; публичная власть; муниципальные образования.
SHAIKHULLIN Marat Selirovich,
Doctor of Law, Associate Professor, Professor of «UYuI of the Ministry of Internal Affairs of Russia»;
Professor, Department of Theory of State and Law
BashSU Institute of Law
LEGAL REGULATION OF THE INSTITUTE OF INCENTIVES
OF MUNICIPALITIES
Annotation. Stimulating the activities of local governments is one of the urgent and important problems of the modern practice of functioning of public authorities. The Institute of Incentives for Public Authorities and Officials occupies one of the leading places in the system of implementation of state incentive policy, since the application of positive sanctions for the effectiveness, effectiveness of the activities of local authorities is important for stimulating municipalities that have achieved the best indicators in their activities. Based on the method of systematic analysis, the current state of regulatory legal regulation was investigated, establishing criteria for assessing the effectiveness of the activities of local self-government bodies. Arguments are presented to improve the legal conditions for the implementation of the incentive policy of the state in relation to local self-government bodies.
Key words: local governments; incentive policy; stimulation; performance evaluation criteria; performance; public power; municipalities.
В Федеральном законе от 06 октября 2003 № 131-ФЗ (в ред. от 14.07.2022) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее, ФЗ № 131) закреплены всего две нормы, посвященные вопросам поощрения муниципальных образований часть 2 и 3 ст. 18.1. ФЗ № 131, тогда как, эффективная поощрительная пра-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
вовая политика является действенным средством проведения реформ в стране [1, с. 71]. На основании нормативных правовых актов Правительства РФ может быть предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов для поощрения лучшей муниципальной практики по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения [2]. Принимая во внимание
недостаточный объем правовых норм, закрепленных в Федеральном законе № 131 и регулирующих вопросы поощрений муниципальных образований, а также отсутствие базовых понятий, касающихся поощрения гражданских и муниципальных служащих [3, с. 194], следует констатировать, что в системе действующего правового регулирования такое правовое состояние актуализирует вопрос о необходимости разработки определения понятия «поощрение муниципальных образований».
Поощрение муниципальных образований исходит из общего понятия «поощрение», в основе которого обязательно лежит действие стимулирующего характера одних субъектов по отношению к другим [4, с. 154]. В случае с поощрениями муниципальных образований, такие действия, в основном, осуществляются уполномоченными субъектами публичной власти, реализуемые в виде применения поощрительных мер, стимулирующих деятельность органов и должностных местного самоуправления. Ядром понятийно-категориального аппарата поощрений муниципальных образований выступает правомочная деятельность органов публичной власти стимулирующего характера. При этом для верного определения содержания института поощрений муниципальных образований, выработки его понятийного аппарата важно определить признаки, которые характеризуют этот институт. Прежде всего, следует ответить на вопрос: кто включается в круг субъектов института поощрения муниципальных образований? Если следовать букве закона, такими субъектами выступают органы государственной власти, управомоченные применять меры поощрения к муниципальным образованиям, поскольку, во-первых, в соответствии с частью 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения [5]. Конституционно-инструментальные условия и средства позволяют гарантировать синергетическую систему взаимодействия между уровнями публичной власти [6, с. 11]. Такое взаимодействие, кроме осуществления текущих и перспективных задач, включает в себя принятие решений на федеральном и региональном уровне по стимулированию деятельности муниципальных образований, в которых достигнуты наилучшие показатели эффективности решения вопросов жизнеобеспечения. Это означает, что в субъектном содержании института поощрений муниципальных образований следует выделять федеральный и регио-
нально-субъектный уровни стимулирования деятельности органов местного самоуправления.
Вместе с тем, когда речь идет о поощрении муниципальных образований, то в субъективно-содержательном смысле, в этом процессе участвуют, прежде всего, местные органы городских, сельских поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, внутригородских территорий городов федерального значения. То есть круг субъектов поощрительной политики государства в отношении муниципальных образований весьма широкий, несмотря на устойчивую тенденцию сокращения численности муниципальных образований в нашей стране [7, с. 34].
Правомочия органов государственной власти в области осуществления поощрительной политики следует рассматривать, как действие, направленное на стимулирование муниципальных образований, но правомочия, выраженные в форме действия не носят односторонний характер, поскольку поощрительные правоотношения имеют и другую сторону, заключающуюся в действиях органов местного самоуправления по соблюдению прав и свобод человека и гражданина от степени, которой зависит применение мер поощрения или наоборот негативных санкций. В текущем законодательстве субъективный состав поощрительной политики конкретизируется, поскольку в соответствии с частью 2 ст. 18.1 ФЗ № 131, губернатор / президент / глава субъекта Российской Федерации имеет право издать нормативный правовой акт о выделении грантов муниципальным образованиям из средств бюджета субъекта Российской Федерации, для содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей развития территорий. Данная норма направлена не только на поощрение муниципальных образований, но и на оказание содействия органам местного самоуправления, а «содействие» предполагает оказание помощи, поддержки и не всегда охватывается поощрительными правоотношениями.
Так, согласно пункта 5 Постановления Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317, предусмотрено условие о выделении грантов из бюджета субъекта Российской Федерации на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, которые заключаются в целях содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Правительство Российской Федерации рекомендует субъектам Федерации заключать соглашения в случаях, если достижению более высоких значений пока-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
зателей эффективности деятельности органов местного самоуправления препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Это означает, что формат такого взаимодействия предусматривает обязательственные правоотношения, поскольку при выделении финансовых средств из регионального бюджета органы местного самоуправления обязуются улучшить показатели эффективности по направлениям деятельности, определяемым в условиях соглашения, В данном случае стимулирование эффективности деятельности органов местного самоуправления не связывается с поощрениями, а ставится в зависимость от обязательственных отношений, что подразумевает и контроль, и юридическую ответственность за надлежащее использование межбюджетных трансфертов. Содержание нормы части 2 ст. 18.1 ФЗ № 131 не расширяет, а наоборот сужает субъектный состав управомоченных органов на поощрение муниципальных образований, как в части закрепления права высшего должностного лица субъекта Российской Федерации издавать нормативный правовой акт о предоставлении грантов, так и в плане целевой направленности охватываемой поощрительными правоотношениями, поскольку указанная норма закрепляет, что муниципальные образования поощряются грантами за достижения наилучших значений показателей. Следовательно, поощрение в форме грантов зависит не только от достигнутых наилучших показателей, но и от количества самих показателей, (основных и дополнительных) оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, установленных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации [8], поскольку гранты на поощрение муниципальным образованиям могут быть выделены в пределах перечня показателей, установленных исполнительной ветвью власти. Несмотря на то, что региональные парламенты выделяют различные гранты на развитие тех или иных областей общественных отношений, в законодательстве о местном самоуправлении «парламентская власть» не является субъектом поощрительной политики муниципальных образований, что на наш взгляд, сужает область такой политики государства в отношении муниципальных образований. Следует отметить, что конструкция частей 2 и 3 ст. 18.1 ФЗ № 131 предусматривает право, а не обязанность высших органов государственной власти федерации и субъектов Российской Федерации в части поощрения муниципальных образований, поэтому правовые акты стимулирующего характера предусматривают условия сочетания
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
мер поощрения и финансовой поддержки городских и сельских поселений. В этом плане правительство Российской Федерации играет существенную роль в поощрительной политике государства в направлении стимулирования муниципальных образований, поскольку наделено правом издания правовых актов, предусматривающих предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях поощрения лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований. Таким образом, по субъектному составу, органами управомочен-ными в области стимулирования эффективности деятельности органов местного самоуправления, являются правительство РФ, губернатор / президент / глава субъекта Российской Федерации.
Исследование субъектного состава поощрительной политики в отношении муниципальных образований ведет к необходимости определения объекта правового регулирования в области стимулирования эффективности деятельности местных органов. В общем смысле объект поощрения муниципальных образований - это то, по поводу чего возникают поощрительные правоотношения. Любое муниципальное образование имеет право претендовать на поощрение со стороны органов государственной власти за лучшие муниципальные практики управления местными делами, решения вопросов местного значения, «взаимодействия с институтами гражданского общества» [9, с. 11].
Общим объектом поощрения муниципальных образований является деятельность органов государственной власти по стимулированию эффективности функционирования муниципальных образований. Предметную область в данном объекте составляют материальные блага, т.е., в контексте настоящего исследования, гранты и межбюджетные трансферты. Таким образом, при выработке понятийного аппарата поощрения муниципальных образований выясняется, что стимулирующая деятельность исполнительных органов государственной власти охватывает более объемную область правоотношений не всегда относящихся к реализации правомочий в области поощрений муниципальных образований, при этом, такая деятельность носит предметный, целенаправленный и, что его важно, оценочный характер, а это в совокупности образует структурно-функциональный состав мер, направленных на развитие муниципальных образований.
Поощрение муниципальных образований имеет свои основания - правовые и специальные.
К правовым основаниям поощрения муниципальных образований относятся Европейская Хартия местного самоуправления 1985 года. Несмотря на то, что в данном международном правовом акте не закрепляется принцип поощрения муниципальных образований, все же, пункт 7 провозглашает возможность предоставления органам местного самоуправления субсидий, которые, по возможности, не должны использоваться для обеспечения конкретных проектов [10], а поскольку в системе действующего правового регулирования субсидии могут рассматриваться, как финансовый инструмент поощрений муниципальных учреждений, указанное нормативное положение Европейской Хартии местного самоуправления следует рассматривать с позиции оснований функционирования института поощрений муниципальных образований, если учитывать, к примеру, нормативные положения Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 2012 г. № 1062 «О мерах государственной поддержки муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений, и их работников» [11]. Вместе с тем, базовую правовую основу для функционирования института поощрений муниципальных образований составляют нормы Конституции Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью 2 ст. 41 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Перечисленные области общественных отношений являются вопросами государственного и муниципального значения, решение которых возложено и на органы государственной власти и на органы местного самоуправления, что означает применение мер поощрения к муниципальным образованиям, добившимся по перечисленным вопросам наиболее существенных результатов. Часть 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации также следует отнести к конституционно-правовой основе поощрений муниципальных образований, поскольку органы местного самоуправления и органы государственной осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, что кроме прочего, подразумевает обеспечение стимулирования муниципальных образований, как по принципу оказания финансовой и материальной поддержки, так и в связи с реализацией органами государственной власти права на поощрение муниципальных образований, что впослед-
ствии может оказать влияние на иной уровень развития демократии [12, с. 28].
Правоконкретизированные основания поощрений муниципальных образований находят свое выражение в федеральном законе о местном самоуправлении, в котором закреплены нормативные положения об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В части 1 статьи 18.1. ФЗ № 131 закреплено, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности муниципальных органов власти утверждается актами Президента Российской Федерации. В этот перечень входят показатели, по которым органы государственной власти определяют эффективность функционирования конкретных органов местного самоуправления. К таким показателям относятся: число субъектов малого и среднего бизнеса из расчета на десять тысяч населения, доля работников занятых на предприятиях, показатели протяженности автомобильных дорог и т.д. Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления может дополняться, поскольку муниципалитеты различаются в инфраструктурном отношении, расположены в различных климатических зонах, и в субъектах Российской Федерации, имеющих разные уровни экономического развития. Задача Правительства Российской Федерации состоит в том, чтобы разработать и утвердить дополнительные показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, для выявления неэффективных расходов местных бюджетов. Очевидно, что любой муниципалитет, обеспечивающий эффективность доходной и особенно расходной части местного бюджета имеет право на поощрение со стороны органов государственной власти, однако такому праву не корреспондирует обязанность поощрять то или иное муниципальное образование за достигнутые успехи, поскольку решение о поощрении муниципального образования принимается на основе сравнения вышеперечисленных основных и дополнительных показателей и ставиться в зависимость от определения такого муниципального образования, которое добилось наиболее эффективных, ожидаемых результатов в своей деятельности. Другими словами говоря, поощрительные меры и санкции применяются к тем муниципальным образованиям, показатели которых являются выше по отношению к конкурирующим муниципалитетам, претендующим на финансовое и материальное поощрение, но это вовсе не означает, что муниципальные образования с наименьшими показателями являются неэффективными, поскольку при применении мер поощрения муниципальных образований учиты-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
вается совокупность показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Показатели эффективности функционирования муниципальных образований в части достигнутых показателей по решению вопросов местного значения рассчитывается за 3-х летний период и предоставляется в форме типового доклада. Такие доклады, предоставляемые в исполнительные органы государственной власти необходимы не только для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, с их помощью проводиться мониторинг состояния дел в городских округах и муниципальных районах на предмет решения важнейших вопросов местного значения, прежде всего, в социальной сфере. При этом оценка показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, является правовым основанием для решения вопроса о применении мер поощрения к муниципальным образованиям.
Таким образом, исполнительные органы государственной власти, заинтересованные в эффективном развитии городских и сельских поселений, оперативном решении вопросов, относящихся к жизнедеятельности населения, выполняют две основные задачи: 1) осуществляют мониторинг состояния эффективности деятельности органов местного самоуправления, на предмет их способности качественно, результативно решать вопросы местного значения; 2) поощряют муниципальные образования, добившиеся наилучших, ожидаемых результатов по критериям, установленным нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Список литературы:
[1] Малько А.В., Типикина Е.В. Поощрительная правовая политика в сфере государственной службы: проблемы оптимизации // Современное право.2012. № 7. С.71.
[2] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 09.11.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст.3822.
[3] Титова Е.А. Поощрительная правовая политика в сфере государственной гражданской службы: вопросы правотворчества // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2020. № 3. С. 194.
[4] Грудцына Л.Ю., Озерова Г.Л. Меры поощрения и взыскания, применяемые к прокурорским работникам // Образование и право. 2010. № 5. С. 154.
[5] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. 2020. 04 июля
[6] Грудцына Л.Ю. Конституция как правовой инструмент: постановка проблемы // Право и управление. 2022. № 4. С. 11.
[7] Шайхуллин М.С. Конституционно-правовые гарантии развития местного самоуправления в Российской Федерации: дис... докт. юрид. наук. - Казань, 2020. С. 34.
[8] Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 09.05.2018) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрании законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2003.
[9] Иванова С.А., Грудцына Л.Ю. Субстанциальные основы гражданского общества в Российской Федерации // Право и управление. 2022. № 3. С. 11.
[10] Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.; ратифицирована Федеральным Собранием - Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
[11] Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2012 г. № 1062 «О мерах государственной поддержки муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений, и их работников» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 32. Ст. 4482.
[12] Грудцына Л.Ю., Газимагомедов М.А. // Некоторые вопросы экономической природы и сущности конституции России: проблемы и перспективы развития // Право и управление. 2022. № 1. С. 28.
Spisok literatury:
[1] Malko A.V., Tipikina E.V. Pooshchritel'naya pravovaya politika v sfere gosudarstvennoj sluzhby: problemy optimizacii // Sovremennoe pravo. 2012. № 7. S. 71.
[2] Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 09.11.2020) «Ob obshchih principah organ-izacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Feder-acii» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Feder-acii. 2003. № 40. St.3822.
[3] Titova E.A. Pooshchritel'naya pravovaya politika v sfere gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby: voprosy pravotvorchestva // Vestnik Voronezh-skogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo. 2020. № 3. S. 194.
[4] Grudcyna L.YU., Ozerova G.L. Mery poosh-chreniya i vzyskaniya, primenyaemye k prokurorskim rabotnikam // Obrazovanie i pravo. 2010. № 5. S. 154.
[5] Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneni-yami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020) // Rossijskaya gazeta. 2020. 04 iyulya
[6] Grudcyna L.YU. Konstituciya kak pravovoj instrument: postanovka problemy // Pravo i upravle-nie. 2022. № 4. S. 11.
[7] Shajhullin M.S. Konstitucionno-pravovye garantii razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: dis... dokt. yurid. nauk. - Kazan', 2020. S. 34.
[8] Ukaz Prezidenta RF ot 28.04.2008 № 607 (red. ot 09.05.2018) «Ob ocenke effektivnosti deya-tel'nosti organov mestnogo samoupravleniya gorodskih okrugov i municipal'nyh rajonov» // Sobra-nii zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2008. № 18. St. 2003.
[9] Ivanova S.A., Grudcyna L.YU. Substan-cial'nye osnovy grazhdanskogo obshchestva v Rossijskoj Federacii // Pravo i upravlenie. 2022. № 3. S. 11.
[10] Evropejskaya hartiya mestnogo samoupravleniya (Strasburg, 15 oktyabrya 1985 g.; ratificirovana Federal'nym Sobraniem - Federal'nyj zakon ot 11 aprelya 1998 g. № 55-FZ) // Sobr. zakonodatel'stva RF. 1998. № 15. St. 1695.
[11] Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 28 iyulya 2012 g. № 1062 «O merah gosudarstvennoj podderzhki municipal'nyh uchrezhdenij kul'tury, nahodyashchihsya na territoriyah sel'skih poselenij, i ih rabotnikov» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2012. № 32. St. 4482.
[12] Grudcyna L.YU., Gazimagomedov M.A. // Nekotorye voprosy ekonomicheskoj prirody i sushch-nosti konstitucii Rossii: problemy i perspektivy razvitiya // Pravo i upravlenie. 2022. № 1. S. 28.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
