CC BY
13raspolozhennyh na territorii operezhayushchego social'no-ehkonomicheskogo razvitiya, i poryadke rasporyazheniya takimi zemel'nymi uchastkami, zdaniyami, stroeniyami i sooruzheniyami, a takzhe ob"ektami infrastruktury territorii operezhayushchego social'no-ehkonomicheskogo razvitiya» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. №18. St. 2710.
9. Mironova S.M. Territorii operezhayushchego razvitiya: pravovoe regulirovanie i perspektivy razvitiya// Pravo i ehkonomika. 2016. №3. S.25.
10. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 22.10.2015 № 1132 «O sovmestnyh planovyh proverkah, provodimyh v otnoshenii rezidentov territorii operezhayushchego social'no-ehkonomicheskogo razvitiya organami, upolnomochennymi na osushchestvlenie gosudarstvennogo kontrolya (nadzora), municipal'nogo kontrolya» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii // http://www.pravo.gov.ru
11. Zakon Stavropol'skogo kraya ot 11 iyunya 2014 goda № 51-kz «O zonah municipal'nogo razvitiya v Stavropol'skom krae» // Stavropol'skaya pravda. 2014. № 149-150.
12. Zakon «O zonah municipal'nogo razvitiya v Stavropol'skom krae» ne rabotaet// http://stv24.tv/novosti/obshhie/12236/ (data obrashcheniya: 03.03.2017)
13. Kraj zemel'nyh problem // http://kavpolit.com/articles/kraj_zemelnyh_problem-6353/ (data obrashcheniya: 03.03.2017)
14. Koncepciya proektnogo finansirovaniya municipal'nyh programm razvitiya v Rossijskoj Federacii// http://investinnoprom.ru/koncepcija-proektnogo-finansirovanija-municipalnyi-uroven.php (data obrashcheniya: 03.03.2017)
15. Belickaya A.V. O zonah territorial'nogo razvitiya: kommentarij novogo zakonodatel'stva // Pravo i ehkonomika. 2012. №8. S.22.
16. Talapina EH.V. Reformy gosudarstvennogo upravleniya: sravnitel'no-pravovoj analiz // Pravovedenie. 2008. № 2. S. 252.
17. Vinnickij A.V. O sud'be goskorporacij i drugih publichnyh yuridicheskih lic v kontekste sovershenstvovaniya grazhdanskogo zakonodatel'stva // Pravo i politika. 2011. №3. S. 370.
18. Belickaya A.V. Pravovoj status i pravovaya priroda upravlyayushchih kompanij territorij so special'nym rezhimom osushchestvleniya predprinimatel'skoj i investicionnoj deyatel'nosti// Pravo i ehkonomika. №7. S.12.
УСМАНОВА РЕЗЕДА МИНИЯРОВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета. УСМАНОВ АЛЬФРЕД КАМИЛЬЕВИЧ - магистрант кафедры конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета.
USMANOVA, REZIDA M. - Doctor of Law, Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Sterlitamak Branch of the Bashkir State University (usmanova.r@mail.ru)
USMANOV, ALFRED K. - master of Science, Department of Constitutional and Municipal Law, Sterlitamak Branch of the Bashkir State University.
УДК 342.553
ВЛАСЕНКО Е.Е.
ПРАВОВАЯ ОСНОВА СТРУКТУРИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Ключевые слова: Конституция; конституционный закон; местное самоуправление; муниципальная власть; органы местного самоуправления; структура; органы управления, власть.
В статье автор проводит анализ законодательного регулирования структуры органов местного самоуправления в Российской Федерации, а также делает выводы о целесообразности внесения изменений в нормативно -правовые акты изменений в целях эффективного организационного обеспечения местного самоуправления. Анализ действующего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», показал, что, в отличие от прежнего федерального закона 1995 г., вопрос о наличии определенной структуры органов местного самоуправления решается положительно. Причем наличие в ней главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным. Автор полагает, что законодатель углубил понимание местного самоуправления как института публичной власти, поскольку любая власть должна иметь свою организационную структуру.
VLASENKO, E.E. THE LEGAL BASIS OF THE STRUCTURING OF MUNICIPAL POWER
Keywords: Constitution; constitutional law; local self-government; municipal power; local self-government authorities; structure; management authorities, the power.
In the article the author analyzes the legislative regulation of the structure of local self-government authorities in the Russian Federation, and also draws conclusions about the advisability of making changes in regulatory and legal acts of changes in order to effectively organize local self-government. The analysis of the current Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" showed that, unlike the previous federal law of 1995, the question of the existence of a certain structure of local self-government bodies is positively resolved. And the presence in it of the head of the municipal formation and the local administration became mandatory.
The author believes that the legislator has deepened the understanding of local self-government as an institution of public authority, since any government should have its own organizational structure.
Действующий ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует данную сферу общественных отношении существенно иначе, чем предшествующий закон о местном самоуправлении 1995 года. В частности, в законе 1995 г. в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (п. 2 ст. 14), а об обязательности исполнительных органов ничего не говорилось. Соответственно, создавалась несколько странная ситуация, когда закон обязывал избирать представителей народа (депутатов) и, соответственно, представительный орган обязывался принимать решения по реализации вопросов местного значения, но не обязывал создавать исполнительный орган, в то время как без такого органа муниципальная власть решения представительного органа местного самоуправления на практике выполнить не может.
Как представляется, такой подход был навеян стремлением российского законодателя в максимальной степени соответствовать Европейской хартии местного самоуправления, где в ст. 3 закреплено, что право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно закону о местном самоуправления 1995 г. все другие органы местного самоуправления, помимо выборных органов, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. Это законодательное положение прокомментировал Конституционный Суд РФ (2002 г.), который признал, что «местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица» [1].
Вместе с тем нужно иметь в виду, что при реализации закона о местном самоуправления 1995 г. «местные особенности в определении структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании не всегда были обоснованными и часто становились самоцелью, что затрудняло эффективное организационное обеспечение местного самоуправления. Во многих случаях населению муниципальных образований были безразличны поиски так называемой местной специфики в построении структуры органов местного самоуправления. В определении структурных особенностей местного самоуправления нередко преобладали устремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальных образований» [2, с.177-178]. В результате такого регулирования структурирования муниципальной власти потенциал ее эффективности был определенным образом снижен.
В действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос структуры органов местного самоуправления решается по-другому. Так, согласно с ч. 2 ст. 34 наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель применяет сам термин «структура», но не раскрывает его. В этой связи В.И. Васильев отмечает, что «под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений» [3, с.222]. Отметим и факт появления в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» самого термина «структура органов местного самоуправления» (ст.34). Мы полагаем, что использование такой терминологии является подтверждением того, что законодатель еще больше приблизил понимание местного самоуправления как к институту публичной власти, поскольку любая власть должна иметь свою организационную структуру.
По мнению О.В. Курганской: «поскольку Конституция РФ совокупность органов государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов, обозначает термином «система», то и население должно самостоятельно определять и закреплять в уставе муниципального образования не структуру, а систему органов местного самоуправления» [4, с.24]. Однако для П.В. Гулидова данное утверждение представляется нам не совсем верным из-за определенной разницы указанных понятий. Так, «структура» представляет собой «строение, внутреннее устройство», а «система» - понятие более широкое, включающее в себя помимо устройства еще и определенный порядок в расположении и связи действий. Но в данном случае «не все может определяться населением самостоятельно, например, порядок распределения органов местного самоуправления по значимости решаемых ими вопросов, устанавливается не гражданами, а федеральным законодателем» [5, с.43]. На наш взгляд, определенное различие, конечно, существует, однако в контексте исследуемой нами проблематики это не имеет принципиального значения, учитывая, что в словарях эти термины имеют перекрестные ссылки.
Более важными представляются суждения по иным аспектам структурирования муниципальной власти. В ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет термин «органы местного самоуправления» как «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». В литературе в этой связи тем же П.В. Гулидовым указывается, что «данное определение построено на следующих нормативных принципах: местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); формирование органов местного самоуправления осуществляется населением посредством муниципальных выборов и местного референдума (ст. 23, ч. 5, 6 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); представительный орган местного самоуправления, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе избирать главу муниципального образования (п. 2 ч. 2 ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также формировать контрольный орган муниципального образования (ч. 2 ст. 38) и учреждать органы местной администрации с правом юридического лица (ч. 3 ст. 41); органы местного самоуправления наделены полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ; ч. 1 ст. 34, ч. 10, 11 ст. 35, ч.1 ст. 36, ч. 1 ст. 37, ч. 1 ст. 38 и ст. 39 ФЗ закона о местном самоуправлени» [5, с.41]. С таким описанием можно в целом согласиться.
Вместе с тем нельзя не остановиться на ряде дискуссионных моментов. Так, обязательность формирования указанных выше трех органов местного самоуправления является достаточно жестким законодательным предписанием», и на это обстоятельство было обращено внимание в муниципально-правовой литературе [6, с.53-55]. В частности, высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются выборные и другие органы местного самоуправления. А в ч. 1 131 Конституции РФ указывается, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие
принципы организации местного самоуправления, подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области [7]. Здесь, однако, имеется ряд противоречий.
Начнем с того, что в решении Конституционного суда РФ, вслед за Конституцией РФ, (ч. 1 ст. 131) указывается, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Это верно. Но это - аксиома современной демократии. Кто будет с этим спорить? Этот тезис в одном ряду с конституционным положением о том, что единственным источником власти в России является ее народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Равным образом можно говорить о том, что население самостоятельно определяет структуру и иных уровней власти - как федеральной власти, так и региональной власти. Однако здесь следует обратить внимание на терминологию - дело в том, что, например Н.Л. Пешин, комментируя отдельные аспекты данной проблематики, пишет о том, что «Конституция РФ закрепляет право на самостоятельное осуществление местного самоуправления, в том числе и путем самостоятельного утверждения (выделено нами - авт.) структуры органов местного самоуправления» [8, с.115].
Как нам представляется, что-либо «утверждать» может или орган власти (управления) или должностное лицо. Население же не «утверждает», а «определяет», «одобряет», «принимает». Но если не придираться к терминам (это действительно не принципиально в данном случае), то здесь нет предмета для дискуссии. Таковой появляется, если принять во внимание добавление КС РФ о том, что структура муниципальной власти определяется самостоятельно, но с учетом правовых актов, регулирующих порядок формирования такой структуры. И вот тут по поводу конституционной «самостоятельности» следует отметить, что имеется в виду опосредованная самостоятельность, то есть население определяет структуру не непосредственно, а посредством представительного органа, которому, избрав в него местных депутатов, и делегирует полномочия по определению структуры органов местного самоуправления. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен именно такой подход, при котором население непосредственно не имеет возможности определять структуру местной власти. Это однозначно следует из норм данного закона. Так, согласно ч. 1 ст. 34 структура органов местного самоуправления предусматривается уставом муниципального образования, который, в свою очередь, согласно ч. 3 ст. 44 этого же закона принимается представительным органом местного самоуправления.
Как видно, «самостоятельность» населения в вопросах определения структуры муниципальной власти весьма условна. По сути дела, самостоятельности в общепринятом смысле, узком смысле попросту нет. Отсутствие самостоятельности в узком смысле, строго говоря, не противоречит Конституции РФ, поскольку самостоятельность в широком смысле присутствует - так, население самостоятельно определяется на муниципальных выборах местных депутатов, которые затем и определяют структуру муниципальной власти. Но, подчеркнем еще раз, самостоятельность, на наш взгляд, в данном случае должна пониматься именно в узком смысле. То есть жители (избиратели) муниципального образования сами, непосредственно, должны решать данные вопросы, например, избирать главу муниципального образования на прямых выборах или избрать вариант, когда глава муниципального образования формируется представительным органом местного самоуправления; то же касается главы местной администрации.
Примечательно, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вообще нет развития конституционного тезиса о самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления. Равно нет и постулата о том, кто все же определяет эту структуру? Формулировка о том, что органы местного самоуправления предусматриваются уставом муниципального образования (ч. 1 ст. 34), является по существу уходом от прямого ответа. Складывается странная ситуация: Конституция РФ как декларирующий документ содержит прямую формулу («структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»), а
федеральный закон, где это положение должно быть конкретизировано, этой конкретизации по данному аспекту не содержит, хотя этот вопрос один из основополагающих в деятельности местного самоуправления.
Возможно, законодатель решил не входить в противоречие с другой нормой об обязательности трех органов муниципальной власти (представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации), исходя из которой, собственно выбора-то и нет. Комментируя эту и другие нормы закона подобного рода, С.Э. Несмеянова иронично замечает, что, «учитывая содержание закона о местном самоуправлении 2003 г., его необходимо было назвать «О местном самоуправлении в Российской Федерации»» [9, с.308]. Но это скорее эмоциональная оценка, хотя и, в определенной степени, небезосновательная. Мы полагаем, что некоторый выбор все же есть. Дело в том, что в понятие структуры органов местного самоуправления следует включать не только наименование органа, но и порядок его формирования. А вот здесь ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет разновариантность.
С учетом изложенного мы полагаем, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует конкретизировать конституционную норму (второе предложение ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). При этом мы полагаем, что население муниципального образования должно иметь самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления не опосредованную, а непосредственную, что в большей мере отвечает принципу народовластия. Соответственно предлагается дополнить часть 1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формулировкой, с которой и должна начинаться эта часть, следующего содержания: «Структура органов местного самоуправления определяется непосредственно населением путем референдума либо представительным органом муниципального образования». Такое предложение предполагает исключение из ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ч. 7 ст. 34.
Литература и источники
1. Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 21.02. 2002 г. № 26-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. № 4.
2. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 177-178.
3. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 222.
4. Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение // Credo new. 2004. № 2. С.24.
5. Гулидов П.В. Органы местного самоуправления как одна из основных форм осуществления народовластия в системе местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7. С. 43.
6. Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Потапенко В.С. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 53-55.
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области» от 01.02. 1996 N 3-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.
8. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 115.
9. Несмеянова С.Э. Централизация нормативного регулирования местного самоуправления // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. М., 2005. С. 308.
References and Sources
1. Opredelenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii «Ob otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zaprosa Kurganskoj oblastnoj Dumy o proverke konstitucionnosti punkta 3 stat'i 16 Federal'nogo zakona "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» ot 21.02. 2002 g. № 26-O // Vestnik Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii. 2002. № 4.
2. Vasil'ev V.I. Mestnoe samoupravlenie. M., 1999. S. 177-178.
3. Vasil'ev V.I. Zakonodatel'naya osnova municipal'noj reformy. M., 2005. S. 222.
4. Kurganskaya O.V. Ponyatie, vidy organov mestnogo samoupravleniya i ih prednaznachenie // Credo new. 2004. № 2. S.24.
5. Gulidov P.V. Organy mestnogo samoupravleniya kak odna iz osnovnyh form osushchestvleniya narodovlastiya v sisteme mestnogo samoupravleniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2007. № 7. S. 43.
6. Egorova N.E., Ivanyuk O.A., Potapenko V.S. Pravovoe obespechenie gosudarstvennyh reform: problemy i puti ih resheniya // ZHurnal rossijskogo prava. 2007. № 10. S. 53-55.
7. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii «Po delu o proverke konstitucionnosti ryada polozhenij Ustava -Osnovnogo Zakona CHitinskoj oblasti» ot 01.02. 1996 N 3-P // Vestnik Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii. 1996. № 1.
8. Peshin N.L. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie v Rossii: problemy razvitiya konstitucionno-pravovoj modeli. M.: Statut, 2007. S. 115.
9. Nesmeyanova S.EH. Centralizaciya normativnogo regulirovaniya mestnogo samoupravleniya // Centralizm, demokratiya, decentralizaciya v sovremennom gosudarstve: konstitucionno-pravovye voprosy. M., 2005. S. 308.
ВЛАСЕНКО ЕЛЕНА ЕВГЕНЬЕВНА - старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России/
VLASENKO, ELENA E. - Senior Lecturer, Department of administrative activities of internal Affairs bodies, Krasnodar University of the MIA of Russia (gibdd_krdu@mvd.ru).
УДК 347.962
ШАХКЕЛДОВ Ф.Г. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭТИКИ СУДЕБНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ ИСПОЛНЕНИИ ОБЯЗАННОСТЕЙ
Ключевые слова: судебная власть, суд, судебная реформа, судейская этика, этика сотрудников органов исполнительной власти, кодекс, конфликт интересов, этические нормы, семейные ценности, государственная политика.
В статье рассматриваются проблемы этики судебной и исполнительной власти при исполнении обязанностей. Автор анализирует участившиеся случаи нарушения этических норм данной категорией лиц и предлагает пути их разрешения. Автор делает вывод, что защита ценностей сотрудниками органов исполнительной власти и судебной властью должна быть важнейшим принципом государственной политики. По его мнению, действующий кодекс судейской этики требует глубокой переработки и изменения в плане ужесточения требований к судьям. Также необходимо принять кодекс этики сотрудников органов исполнительной власти.
SHAKHKELDOV, F.G.
ACTUAL QUESTIONS OF THE ETHICS OF THE JUDICIARY AND THE EXECUTIVE POWER IN THE
PERFORMANCE OF DUTIES
Keywords: judicial power, court, judicial reform, judicial ethics, ethics of employees of executive power's authorities, code, conflict of interests, ethical norms, family values, public policy.
The article deals with the ethics of judicial and executive power in the performance of duties. The author analyzes the increasing cases of violation of ethical norms by this category of persons and suggests ways to resolve its. The author makes the conclusion that the protection of values by employees of the executive and the judiciary authorities and should be as main principles of state policy. In his opinion, the current code of judicial ethics requires profound processing and changes in terms of stricter requirements for judges. It is also necessary to adopt a code of ethics for employees of executive power's authorities.
В условиях проведения реформ судебной и исполнительной власти все большую актуальность приобретают вопросы этики сотрудников этих органов.
В последнее время мы часто слышим о скандальных случаях проведения различных дорогих мероприятий с участием сотрудников исполнительной власти и судей. Однако при проведении различных проверок, проводимых по заявлениям граждан, все данные лица открещиваются, что не имеют отношения к этим расходам, и торжества проведены бывшими мужьями или женами на их денежные средства, а они были на этих праздниках в качестве приглашенных гостей. На этом фоне часто у людей возникает ностальгия о прошедшей советской эпохе, они задумываются о принципиальных вопросах. Возможно ли, чтобы такие «проступки были дозволены сотрудникам исполнительной власти и судьям? Возможно ли было в советское время, чтобы государственные чиновники проводили дорогие увеселительные торжества, и после того, как они стали известны обществу, для них не наступало бы никаких последствий? Возможно ли в советское время, чтобы чиновники
