Правовое регулирование деятельности управляющих компаний как участников особых административно-правовых режимов хозяйствования Текст научной статьи по специальности «Право»

О.А. Лакаев,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

DOI:

O.A. Lakaev,

candidate of law, .senior researcher,

Saratov branch of the Institute

of state and law of the Russian Academy

of Sciences

olegoleg81@mail.ru

es

О

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЯЮЩИХ КОМПАНИЙ КАК УЧАСТНИКОВ ОСОБЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

Аннотация: актуальность статьи связана с широким использованием нестандартных механизмов управленческой деятельности на территориях с особым административно-правовым режимом осуществления экономической деятельности без необходимой концептуальной проработки, что чревато снижением управляемо-

2 сти хозяйственных процессов на данных территориях. Цель статьи заключается ^ в выявлении особенностей правового положения управляющих компаний как участников особых административно-правовых режимов хозяйствования и основных недостатков его нормативного закрепления. Для решения поставленных задач были § задействованы общенаучные методы (анализ, синтез, формально-логический, систем-^ но-структурный метод) и формально-юридический метод. Анализируя действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие особые ^ административно-правовые режимы осуществления экономической деятельности, автор пришел к выводу о необходимости совершенствования правовой политики 2 в данной сфере, уделения государством большего внимания стратегическому пла-¡5 нированию как методу, дающему возможность сначала смоделировать желаемое состояние экономической области и обеспечивающих ее развитие особых режимов, О а впоследствии воплотить его в действительность. В качестве одного из направлений ^ оптимизации законодательства показаныуниверсализацияуправляющих компаний как ^ субъектов управления соответствующими территориями, определение их в качестве ^ «органов публичного управления» и наделение базовыми полномочиями с возможно-00 стью варьирования остальных в зависимости от специфики того или иного особого 2 административно-правового режима осуществления экономической деятельности. С

Ключевые слова: правовая политика, правовое регулирование, управляющие компании, административно-правовой режим, экономическая деятельность.

LEGAL REGULATION OF THE ACTIVITIES

g OF MANAGEMENT COMPANIES AS PARTICIPANTS

cv IN SPECIAL ADMINISTRATIVE AND LEGAL BUSINESS

О

REGIMES

Abstract: the relevance of the article is associated with the widespread use of nonstandard mechanisms of management activities in territories with a special administrative and legal regime of economic activity without the necessary conceptual elaboration, which

is fraught with a decrease in the manageability of economic processes in these territories.

The purpose of the article is to identify the features of the legal status of management

companies as participants in special administrative and legal business regimes and the

main drawbacks of its regulatory consolidation. General scientific methods (analysis,

synthesis, formal-logical, system-structural method) and formal-legal method were used

to solve the tasks. Analyzing the current regulatory legal acts of the Russian Federation

regulating special administrative and legal regimes of economic activity, the author came to

the conclusion that it is necessary to improve legal policy in this area, paying more attention

to strategic planning by the state as a method that makes it possible to first simulate the

desired state of the economic area and special regimes that ensure its development, and

subsequently implement it in reality. As one of the directions of improving legislation, the

universalization of management companies as subjects of management of the relevant K

territories, their definition as «public administration bodies» and the granting of basic g

powers with the possibility of varying the rest depending on the specifics of a particular g

administrative and legal regime of economic activity are shown. S

s

Keywords: legal policy, legal regulation, management companies, administrative and g legal regime, economic activity. g g

О g

Л ' о

Административно-правовой режим, как и любой пра- S о

вовой режим, характеризуется наличием субъектов, на которые рас- | ^

пространяется действие режимного регулирования. К ним могут от- q "О

носиться как традиционные субъекты административного права, q S

i go

участвующие в социальных отношениях, которые не связаны с фор- g ь

мированием и обеспечением функционирования каких-либо право- .g q

вых режимов, так и субъекты, специально создаваемые для достиже- О S

ния целей режимного регулирования. К числу последних относятся, g q

в частности, управляющие компании, которые широко используют- Ц |

ся для обеспечения особых административно-правовых режимов осу- 1 g

ществления экономической деятельности. Вопрос о правовом регу- » §

О

лировании деятельности указанных организаций является крайне § E важным с точки зрения определения дальнейших перспектив право- g О вой политики в сфере организации публичного

ленного на стимулирование экономического роста на избранных для § | этого территориях и обеспечения прорывного технологического и промышленного развития. От надлежащего нормативно-правового 69 обеспечения их функционирования зависит их встраивание в меха- o низм публичной власти, что к настоящему моменту в полной мере не g реализовано, а ничем не ограниченное распространение управляю- к щих компаний как субъектов, подменяющих традиционные институ- | ты власти, подвергается критике в научной литературе [1, с. 150-153]. Кроме того, недостаточно четким определением их правового статуса вызваны и проблемы их эффективности, отмечаемые Счетной палатой РФ [2]. Указанными обстоятельствами обусловливается необхо-

димость анализа правового положения управляющих компаний, с тем чтобы определить перспективы оптимизации их функций и полномочий в законодательстве об особых административно-правовых режимах осуществления экономической деятельности.

Основные особенности их правового положения можно свести к следующему:

1. Они являются субъектами публичного управления. Такой термин является производным от другого - «публичная власть», хотя сам в Конституции РФ не употребляется. Публичная власть осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые входят в ее единую систему, но о других субъектах данной системы Основной Закон умалчивает, что дает возможность предположить наличие у законодателя права при определенных условиях возлагать публично-властные функции на каких-„о либо иных субъектов. К тому же в обновленной Конституции РФ [3] к этому появились предпосылки, поскольку федеральным законом дозволяется вводить особенности осуществления публичной власти № не только на поименованных (административные центры регионов, § города федерального значения), но и иных территориях, круг которых § определяется усмотрением законодателя (ч. 3 ст. 131). Фактически 2 в Конституции РФ отражена широко используемая до внесения в нее поправки законотворческая практика, закрепляющая альтернативный — вариант управления теми или иными процессами на определенных § территориях с созданием параллельных структур, которые предназначу чены для обеспечения функционирования соответствующего режима § (осуществления предпринимательской, инновационной или другой ^ деятельности). Конституционное содержание публичной власти предполагает и управленческое содержание деятельности входящих о в ее систему субъектов, что характерно для органов исполнительной ^ власти, традиционно именуемых органами государственного управ-С ления, и органов местного самоуправления. В связи с этим можно утверждать, что в системе публичной власти действуют и субъекты 70 публичного управления.

^ Деятельность, осуществляемая управляющими компаниями, не СЧ говоря об очевидности ее управленческого характера, имеет, кроме ® того, публично-властную направленность, поскольку от их действий ^ и решений зависит возможность функционирования хозяйствующих субъектов на закрепленной за управляющей компанией территории. В отношении этих субъектов осуществляются управленческие полномочия, публичная природа которых определяется изъятием отдельных элементов властной компетенции у органов местного самоуправле-

ния и передачей их управляющей компании. Более того, несмотря на прямую заинтересованность в развитии промышленного и иного экономического потенциала муниципального образования, органы местного самоуправления исключаются из числа субъектов управления процессами, составляющими содержание особого административно-правового режима хозяйствования (особой экономической зоны, специального административного района и т.д.). На части территорий с особым режимом (территории опережающего развития, свободный порт Владивосток и др.) такой подход к организации управления прямо вытекает из содержания законодательства об общих принципах ^ организации местного самоуправления [4], где говорится о неких * «особенностях» без указания конкретики. Это позволяет законодателю С создавать на них нетипичные механизмы управления, прежде всего | с участием управляющих компаний и наделением их отдельными 1 а полномочиями, которые в отсутствие режимного регулирования g Ю входят в структуру компетенции органов местного самоуправления. ^ g М.П. Петров в связи с этим рассуждает о тенденции формиро- | -S вания модели высокотехнологичного управления, которая имеет g ^ преимущество перед традиционными формами бюрократического 3 g

« "Pro

управления, которые в меньшей степени адаптивны к усложнению | £ экономических процессов, а формируемые для этого субъекты он

обозначает в качестве субъектов территориального квазигосудар- ■§§ 3

ственного управления [5, с. 57, 60]. О.В. Романовская, рассматривая g ?

данное проявление правовой политики в контексте деконцентрации 1 3

публичного управления, также говорит о перспективности квазире- J> §

гулирования и сорегулирования, но в несколько ином ключе - через | Ю

призму внедрения активных средств воздействия на деятельность » §

g

государства, усиления социальной ответственности предпринима- § £ тельского сообщества, повышения взаимного доверия и открытости g функционирования всех участников правоотношений, что в целом g § должно повысить эффективность государства [6, с. 17]. ^^

2. Они рассматриваются как «органы управления». Такая конструкция в целом нетипична для юридической науки. Теоретико-правовыми 71 и государствоведческими изысканиями определяется довольно стро- о гая конструкция понятия «орган», которая практически не подвержена 1 изменениям по мере развития юридических знаний. В механизме К государства органы играют наиболее важную роль, поскольку через g них осуществляется государственная власть. Они представляют собой обособленную ячейку государственного аппарата с собственными функциями и полномочиями, предназначенными для осуществления строго определенного вида государственной деятельности и подкре-

пленными в материальном и организационно-властном отношениях [7, с. 137]. В контексте организации местного самоуправления органы также наделяются аналогичными характеристиками, но на муниципальном уровне, что является прямым следствием конституционного установления двухуровневой модели публичной власти. Наука административного права, выстраивая теорию административно-правового статуса органов (исполнительной власти, местного самоуправления), также исходит из их традиционного понимания и не относит к ним какие-либо иные субъекты [8, с. 97-118]. Частноправовая доктрина и гражданское законодательство видят в «органах» выражение внутренней структуры юридического лица.

Тем не менее подход федерального законодателя ориентирует на восприятие управляющих компаний как «органов». В ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N° 116-ФЗ (в ред. от 4 августа „о 2023 г.) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» го [9] они, будучи обозначенными в качестве «органов», вместе с уголен номоченным федеральным и региональным органами исполнительной власти образуют единую централизованную систему управления особыми экономическими зонами.

Справедливости ради нужно отметить, что такой подход исполь-2 зуется законодателем не всегда, но пример с особыми экономическим зонами является показательным ввиду наибольшей значимости — таковых в механизме стимулирования экономической деятельности § и масштабности реализуемых в них хозяйственных проектов. Вместе ^ с тем здесь необходимо либо выстраивание должной теоретической § конструкции для обоснования такого законодательного положения, ^ либо отказ от понимания управляющей компании как органа. Орган является отдельной структурной единицей какого-либо механизма, о но в данном случае возникает вопрос - какого? Управляющая ком-^ пания является частноправовым субъектом - коммерческим юри-С дическим лицом, как правило, в организационно-правовой форме акционерного общества с государственным участием. Возможно ли ее рассмотрение в связи с этим в качестве элемента механизма государства? Представляется, что слом традиционных теоретико-правовых (V конструкций нецелесообразен. Коммерческая организация с точки ® зрения механизма государства не способна быть в нем гармоничным элементом, поскольку за ней не может закрепляться часть функций государства, а она не может осуществлять государственную власть. Но, отталкиваясь от того, что Конституция РФ (ч. 3 ст. 132) строго не очерчивает контуры публичной власти (органы государственной и муниципальной власти не образуют ее систему, а входят в нее),

72

о

«V о «V

со

можно утверждать, что последняя может получать иные формы выражения. Если на федеральных территориях могут формироваться «органы публичной власти», не являющиеся ни государственными, ни муниципальными, то и в рамках особых административно-правовых режимов осуществления экономической деятельности, ограниченных территориальными рамками, могут также учреждаться своего рода «органы».

Безусловно, такая позиция нуждается в подробном юридическом обосновании, но, к сожалению, необходимо отметить недостаточную

научную проработку данного вопроса, которая выглядит необходимой ^

в условиях трансформации государственного политики в области *

экономики, ее ориентации на повышение гибкости управленческого |

воздействия на хозяйственные процессы и на привлечение к управ- |

лению нетрадиционных с точки зрения правовой теории субъектов. 1 а

На указанных территориях образуется специфическое властное § а

явление, не укладывающееся в формат государственной и муници- ^ §

пальной власти и нуждающееся в своих организационных институтах | -2 для обеспечения надлежащего функционирования данных территорий | ^

и выполнения ими своего предназначения. Помимо управляющих з §

компаний, к ним относятся и другие - экспертные, наблюдательные | Е

и общественные советы, которые в совокупности могут быть опре- §

делены как органы соответствующих режимов. Для целей законо- ■§§ 3

дательного регулирования деятельности управляющих компаний § ?

ю §

используется не только термин «орган», но и иные - характерные для 1 3 органов власти - понятия, такие как функции. Их нужно рассматри- |> § вать не с точки зрения словарного понимания, когда они толкуются | § предельно широко (в виде основных направлений деятельности), » | что присуще чрезвычайно большому кругу субъектов, а именно с по- | Е зиции употребления этого термина законодателем. В данном случае §' § он применяется для обозначения структурного элемента компетенции § § какого-либо публично-властного органа. Наделенность управляющих | | компаний функциями, связанными с внешним воздействием на организационно не подчиненные субъекты, сближает их с иными публично- 73 властными институтами, делая допустимым их обозначение в качестве о органов. Вместе с тем подобный подход должен быть единообразным 1 и использоваться законодателем для определения правового статуса к управляющих компаний в рамках любых административно-правовых § режимов осуществления экономической деятельности.

3. Управляющие компании не являются универсальными субъектами управления в механизме особых административно-правовых режимов хозяйствования. Законодатель пошел по пути

формирования чрезвычайного многообразия таких режимов, руководствуясь постоянно формирующимися потребностями в создании инструментов стимулирования предпринимательства на тех или иных территориях. Поэтому даже для особых экономических зон управляющие компании не всегда являются обязательными. Система управления подобными зонами в Калининградской [10], Магаданской и Сахалинской областях [11] не подразумевает функционирование управляющих компаний, а вместо них действует «администрация зоны», под которой понимается уполномоченный региональный орган исполнительной власти. Такая же конструкция используется для организации механизма управления зонами территориального развития [12]. Не отличается единством подход законодателя к правовому регулированию управленческой деятельности в свободных экономических зонах на новых территориях „о России. Если в Республике Крым и городе федерального значения го Севастополь [13] в качестве альтернативы управляющим компаниям функционируют экспертные советы, то в Луганской и Донецкой а народных республиках, Херсонской и Запорожской областях [14] § действует именно управляющая компания.

§ Очевидно отсутствие внятного подхода законодателя к организа-2 ции процесса управления на территориях с особым административ-^ но-правовым режимом осуществления экономической деятельности. — В чем состоит смысл в рамках территорий с преференциальным режи-§ мом одного и того же типа вводить разные механизмы управления?! ^ К тому же отчасти утрачивается особый характер данных режимов. § Наличие управляющей компании свидетельствует об инновациях ^ в управленческой деятельности, развитии гибких взаимосвязей между субъектом управления и резидентами территории, в то время о как деятельность «администрации зоны» основывается на обычных ^ бюрократических схемах, а соответствующий режим сохраняет харак-С теристику «особого» только благодаря преференциальным инструментам стимулирования предпринимательства. За таким многообразием 74 управляющих субъектов кроется отсутствие системного подхода

го

к организации рассматриваемых режимов, что может привести к их

СЧ путанице, диспропорциях в интенсивности развития разных террито-® рий, в связи с чем целесообразно привести субъекты управления ими ^ к единой модели, в основе которой будут находиться управляющие компании как наиболее приспособленные к динамике изменений в экономической области управленческие субъекты.

4. Управляющие компании не наделены единообразной компетенцией. В этой сфере наблюдается большая вариативность. Причиной

тому - многообразие особых административно-правовых режимов осуществления экономической деятельности. Их полномочия не совпадают ни в содержательном, ни в количественном отношении. Это зависит от интенсивности их взаимодействия с курирующими данные режимы органами исполнительной власти, от характера воздействия на объекты управления (хозяйствующих субъектов), от потребности у государства в сохранении за собой части традиционных бюрократических рычагов управления (через органы исполнительной власти). По крайней мере, так все выглядит, если вчитываться в текст законов. На самом деле причиной может быть отсутствие к концептуальных проработок особых административно-правовых * режимов хозяйствования в целом. Они появляются не в рамках | реализации какого-либо документа стратегического планирования, | а спонтанно, по мере появления тех или иных ранее не предвиден- 1 ных причин. В отношении управляющих компаний индустриальных §

парков, промышленных технопарков и технопарков в сфере высоких г § технологий их компетенция законодательно не проработана, что не

может не вызывать спорных вопросов о пределах их воздействия на !"§

^ о ■о ю

Ю 2

5 Ф § Ь

резидентов данных площадок. Учитывая различия в преференциальном режимном регулировании, разработать универсальный вариант компетенции для всех управляющих компаний невозможно. Однако должен быть определен «костяк» функций и полномочий, чтобы .§§ обеспечить «узнаваемость» управляющих компаний как субъектов § 0 управления данного типа, их отличимость от иных публично-власт ных субъектов.

Чтобы решить поставленные вопросы, необходимо совершенствование правовой политики в данной сфере, уделение государством § | большего внимания стратегическому планированию как методу, | Е дающему возможность сначала смоделировать желаемое состоя- §' §

ние экономической области и обеспечивающих ее развитие особых § §

0)0)

режимов, а впоследствии воплотить его в действительность. При | | таком подходе будут сформированы предпосылки для последующей оптимизации законодательства об особых административно-право- 75 вых режимах хозяйствования на основе его систематизации. Одним о из направлений такой систематизации видится универсализация 1 управляющих компаний как субъектов управления соответствующими территориями, определение их в качестве «органов публичного управления» и наделение базовыми полномочиями с возможностью варьирования остальных в зависимости от специфики того или иного особого административно-правового режима осуществления экономической деятельности.

ю

» о

§ о

2 1 ё^

к

Список литературы:

1. Колесников, А. В. Организация муниципального управления в единой системе публичной власти: теория, особенности, межмуниципальное взаимодействие : монография / А.В. Колесников. - Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2021. - 236 с.

2. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ практики применения преференциальных режимов, действующих на территории Российской Федерации, с точки зрения их влияния на экономический рост и соответствия заявленным целям» // Официальный сайт Счетной палаты РФ. - Ш^: https://ach.gov.ru/upload/iblock/d22/d22daa028b1854b51b99c9d29 27с2е06^ (дата обращения: 13.09.2023).

3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления „О в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ

(в ред. от 4 августа 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. | - № 40, ст. 3822; 2023. - № 32, ч. 1, ст. 6152.

* 5. Петров, М.П. Совершенствование методов административно-правово-

5 го регулирования инновационной деятельности / М.П. Петров // Актуальные §

I

С |

го

проблемы российского права. - 2016. - № 10. - С. 54-62.

® 6. Романовская, О.В. Деконцентрация публичного управления: право

и административная реформа / О.В. Романовская // Право. Журнал Высшей ^ школы экономики. - 2019. - № 1. - С. 4-24.

7. Марченко, М.Н. Теория государства и права: учебник / М.Н. Марченко, § Е.М. Дерябина. - М. : Проспект, 2019. - 432 с.

8. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. - М. : Норма: ИНФРА-М, 2018. - 352 с.

9. Об особых экономических зонах в Российской Федерации : федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (в ред. от 4 августа 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 30, ч. 2, ст. 3127; 2023. - № 32,

8 ч. 1, ст. 6180.

® 10. Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о вне-

С; сении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ (в ред. от 4 августа 2023 г.) 76 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 3, ст. 280; 2023. - № 32, _ ч. 1, ст. 6179.

(*} 11. Об Особой экономической зоне в Магаданской области и на терри-

СЧ ториях Южно-Курильского, Курильского и Северо-Курильского городских ® округов Сахалинской области : федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ (в ред. от 18 марта 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 23, ст. 2807; 2023. - № 12, ст. 1897.

12. О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ (в ред. от 13 июня 2023 г.)

// Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 49, ч. 5, ст. 7070; 2023. - № 25, ст. 4417.

13. О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя : федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-Ф3 (в ред. от 18 марта 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 48, ст. 6658; 2023. - № 12, ст. 1897.

14. О свободной экономической зоне на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области : федеральный закон от 24 июня 2023 г. № 266-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2023. - № 26, ст. 4674.

*

1 а §

0 ш ю

о\ о ю

1 2 ш 1

Ь!

м

0 Ъ

.4 о ю

Ш ш

Ю 2

5 Ф §|

■о 1 ш

ю § ю

» о

§ о

■2 1

6 «

§ §

1 |

§ 1 | &

0 1

1 § §

§ § шш ||

77

о ь