CC BY
17О.А. Лакаев, O.A. Lakaev,
кандидат юридических наук, Candidate of Law, Senior researcher,
старший научный сотрудник Saratov branch of the Institute Q
Саратовского филиала of.state and law of the Russian Academy г
Института государства и права of Sciences ТТ
Российской академии наук olegoleg81@mail.ru ■§
О"
DOI: Л
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ |
В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ ИНДУСТРИАЛЬНЫХ §
(ПРОМЫШЛЕННЫХ) ПАРКОВ |
а 2
Аннотация: актуальность статьи обусловлена необходимостью совершен- | ствования правовой политики в сфере организации индустриальных парков для | создания надлежащей правовой базы ускорения экономического роста на основе * развития обрабатывающей промышленности. Цель статьи заключается в выяв- .§. лении недостатков современного подхода к нормативно-правовому регулированию ■§ создания и обеспечения функционирования индустриальных парков и предложении | путей их устранения. Поставленные задачи были решены с использованием обще- и научных методов (анализ, синтез, формально-логический, системно-структурный | метод) и формально-юридического метода. Посредством анализа действующих % нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих промышленную % политику, автор пришел к выводу о целесообразности постановки вопроса о возможной концентрации всех полномочий по обеспечению функционирования особых | административно-правовых режимов осуществления экономической деятельности,
включая режим индустриальных парков, у Министерства экономического развития |
х
Е
РФ, что будет способствовать достижению требования комплексности правовой политики в данной сфере. В части непосредственного управления индустриальными парками необходима конкретизация полномочий управляющих компаний непосредственно в законодательстве о промышленной политике для установления пределов их воздействия на резидентов и уточнения их места в механизме стимулирования | экономической активности хозяйствующих субъектов.
Ключевые слова: правовая политика, индустриальный парк, административно-правовой режим, государственное управление, правовое регулирование.
ABOUT SOME ISSUES OF LEGAL POLICY $7.
IN THE FIELD OF ORGANIZATION OF INDUSTRIAL PARKS
Abstract: the relevance of the article is due to the need to improve the legal policy in the field oforganizing industrial parks in order to create an appropriate legal framework for accelerating economic growth based on the development of the manufacturing industry. The purpose of the article is to identify the shortcomings of the modern approach to the regulatory regulation of the creation and operation of industrial parks and propose ways to eliminate them. The tasks were solved using general scientific methods (analysis, synthesis, formal-logical, system-structural method) and formal-legal method. By analyzing
о ь
the current regulatory legal acts of the Russian Federation regulating industrial policy, the author came to the conclusion that it is expedient to raise the question of the possible concentration of all powers to ensure the functioning of .special administrative and legal regimes of economic activity, including the regime of industrial parks, at the Ministry of Economic Development of the Russian Federation, which will contribute to achieving the requirement of a comprehensive legal policy in this area. In terms of direct management of industrial parks, it is necessary to specify the powers ofmanagement companies directly in the legislation on industrial policy in order to establish the limits of their impact on residents and clarify their place in the mechanism of stimulating economic activity of economic entities.
Keywords: legal policy, industrial park, administrative and legal regime, public administration, legal regulation.
На современном этапе развития в условиях беспрецедентных экономических санкций со стороны западных стран пе-.а ред Российской Федерацией остро встает вопрос развития обрабатывающей индустрии для обеспечения собственных потребностей в промышленных товарах. С этим связана необходимость развития а государственной политики в разных ее проявлениях - инновационен ной, промышленной, инфраструктурной, технологической политики. § Необходимым условием формирования надлежащих условий разви-2 тия отечественных производительных сил является совершенство-^ вание нормативно-правового регулирования, которым оформляются — выработанные государством механизмы, предназначенные для сти-
§ мулирования открытия новых производств, расширения существую-с
§ щих и экономического роста в целом.
§ Оптимизация законодательства и подзаконного регулирования в данной сфере должна иметь прочную стратегическую основу, включающую первоочередные цели, задачи, ориентиры, к которым
I
о необходимо стремиться органам государственной власти в области ^ усиления производственного потенциала страны в несырьевом секС торе экономики. В настоящее время основные идеи, направленные на совершенствование промышленной политики, изложены в Сводной 48 стратегии развития обрабатывающей промышленности Российской ^ Федерации до 2024 года и на период до 2035 года [1], в которой отме-СЧ чается стабильный рост показателей развития обрабатывающих про® изводств на протяжении последних двух десятилетий. Тем не менее ^ отмечается необходимость дальнейшего совершенствования подходов к организации промышленного производства, с тем чтобы добиться наполнения внутреннего рынка востребованной высокотехнологичной продукцией. Это требует выхода промышленности на новый технологический уровень, повышения ее кадровой обеспеченности
и инвестиционной привлекательности, расширения сферы применения цифровых технологий.
Одновременно необходима выработка качественной правовой ®
политики в сфере нормативного обеспечения как обрабатывающей §
я
промышленности в целом, так и отдельных институциональных ■§
явлений, способствующих формированию экономического интереса |
у участников хозяйственных отношений к участию в тех или иных про- а
ектах. В частности, речь идет и об организации индустриальных (про- 2
мышленных) парков, которые призваны сыграть существенную роль .а
в реализации региональной и пространственной политики. Тем не ме- §
нее необходимо отметить фрагментарность нормативно-правового
регулирования организации и функционирования указанных парков, |
вызванную, в первую очередь, несовершенством административно- |
правовой политики, поскольку последняя имеет непосредственное |
отношение к выработке порядка создания индустриальных парков, £
решения вопросов публичного управления, снижения администра- Ц
тивного давления на хозяйствующих субъектов, модернизации меха-
~ 2
низма контрольно-надзорной деятельности с расчетом на усиление 3
профилактической ее составляющей в противовес административно- Ц
пресекательным и карательным практикам, развития стимулирующих 3
механизмов для привлечения интереса предпринимателей. ^
Образование индустриальных парков осуществляется в контексте -3
промышленной политики, которая с 2014 г. оформлена законодатель- | но [2]. О ее особой важности для государства говорит то, что не так |
много видов неправовой политики нашли закрепление на уровне а
федерального законодательства (научно-техническая политика, мо- §
лодежная политика, государственная политика в отношении соотече- §
ственников за рубежом). Разработка соответствующего законопроекта |
была обусловлена началом масштабного экономического давления |
стран Запада на Российскую Федерацию для коррекции ее внешне- 2
"О
политического курса, что актуализировало вопрос импортозамеще- | ния. Индустриальные парки существовали и ранее, функционируя
на основе региональных инициатив, и принятием Федерального 49
закона «О промышленной политике в Российской Федерации» были о оформлены общие начала их организации и деятельности.
В то же время установление правовыми нормами содержания
того или иного вида неправовой политики влечет недостаточную 1 конкретность правового регулирования, его декларативность, делает содержание закона похожим на содержание документа стратегического планирования. Применительно к промышленной политике такая декларативность проявляется в определении целей, задач, принципов
такой политики, мер, направленных на развитие промышленного потенциала, в том числе кадрового характера. Указанные меры не привязаны к полномочиям каких-либо конкретных публично-властных субъектов. Кроме того, правовое регулирование организации индустриальных парков имеет весьма ограниченный характер ввиду ориентированности законодателя на всеобъемлющий охват социальных связей в сфере развития промышленности. Им посвящена одна статья закона, не считая фрагментарных упоминаний в иных его положениях.
Вместе с тем особый порядок осуществления производственной деятельности рассматривается в научной литературе в контексте административно-режимного регулирования, для которого в целом характерны характерные признаки в виде наличия специальных нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, „о субъектов, уполномоченных обеспечивать режим, предусмотренности специальных организационно-побудительных, административно-ограничительных, информационных, материально-технических и финан-№ совых мер для поддержания социальных связей в заданных законода-§ телем параметрах [3, с. 59, 61]. Кроме того, режим индустриальных § парков может рассматриваться как одна из разновидностей особых 2 административно-правовых режимов осуществления экономической ^ деятельности, поскольку изменяет правовое положение хозяйствую— щих субъектов, для которых вводятся преференциальные механизмы, § призванные обеспечить повышение эффективности экономической 5 деятельности. Для этих целей вводится специальный порядок управле-§ ния территорией, на которой осуществляется производство продукции, ^ центральным звеном которого являются управляющие компании.
Если рассматривать указанные аспекты организации индустри-
99
о альных парков в ключе промышленной политики, они могут пред-^ ставляться достаточными для выражения политической воли государев ства на создание подобных механизмов. Однако в разрезе правовой политики в достаточности и целостности правового регулирования 50 соответствующих правоотношений могут возникнуть обоснованные ^ сомнения. Современный опыт создания индустриальных парков по-СЧ казывает, что они представляют собой подобие особых экономиче-® ских зон в миниатюре: вместо крупных в географическом отношении ^ территорий для организации индустриальных парков выделяется сравнительно небольшой земельный участок, на котором создается инфраструктура в виде зданий, сооружений и коммуникаций, предназначенная для сдачи в аренду или передачи в собственность организациям, изъявляющим желание производить промышленную
продукцию на преференциальных условиях, что должно способствовать повышению экономической эффективности региона. О сходстве с особыми экономическими зонами говорит и тот факт, что первона- °
чальная редакция законопроекта была ориентирована на возможность §
я
создания части из индустриальных парков на основе отдельного ■§ регулирования, а другой - на основе законодательства об особых | экономических зонах. .§ Что касается целостности правового регулирования, то обращает § на себя внимание факт отсутствия систематизированного законодательства о преференциальных административно-правовых режимах, § чем обусловлено наличие разных подходов к организации промыш-ленно-производственной деятельности. С одной стороны, на основе | отдельного законодательства создаются индустриальные парки, | а с другой - имеется параллельный законодательный механизм регу- | лирования промышленно-производственных особых экономических £ зон. С таким параллелизмом связано и отсутствие единой системы государственного управления в области развития обрабатывающих производств. В отношении индустриальных парков общие управлен- 3 ческие функции осуществляет Министерство промышленности и тор- Ц говли РФ, а в отношении особых экономических зон - Министерство 3 экономического развития РФ. ^ Нужно иметь в виду, что любой правовой режим является ком- -3 плексным средством правовой политики, будучи единой системой, | которая составлена из ряда подсистем, которые находятся между | собой в определенной взаимосвязи и характеризуются сочетаемостью, целостностью и целесообразностью [4, с. 19]. Так и особые § административно-правовые режимы осуществления экономической | деятельности призваны быть системным образованием, способ- | ствуя поступательному развитию народного хозяйства на основе | взаимосвязи и сочетаемости входящих в эту систему компонентов. § Применительно к правовым режимам индустриальных парков | и особых экономических зон промышленно-производственного типа на нормотворческую политику законодателя влияют прежде всего 51 стратегические подходы, вырабатываемые органами исполнитель- о ной власти. Когда эти органы разные, согласованность нормотвор-ческой правовой политики утрачивается. Об этом свидетельствует содержание разработанного Минэкономразвития России проекта 1 федерального закона «О преференциальных режимах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5], отражающего совершенствование только тех правовых режимов осуществления экономической деятельности,
которые охватываются его компетенцией, то есть без учета режима индустриальных парков, несмотря на то, что рассматриваемые режимы в целом являются однородными и имеющими общую направленность. Если представить, что указанный законопроект будет принят, то возникнет модель параллельного сосуществования специальных экономических режимов в ведении Минэкономразвития России и иных административно-правовых режимов осуществления экономической деятельности, включая режим индустриальных парков, что диссонирует с разрабатываемой концепцией систематизации правового регулирования рассматриваемых режимов.
Еще одним фактором, свидетельствующим о несовершенстве современной правовой политики в сфере организации индустриальных парков, является способ определения правового положения управляющей компании как субъекта, непосредственно отвечающего за над-„о лежащее функционирование каждого конкретного индустриального го парка. Стоит отметить, что модель управления через управляющую компанию является традиционной для особых административно-№ правовых режимов осуществления экономической деятельности и ис-§ пользуется в большинстве из них. При этом законодатель, как правило, § четко определяет пределы ее участия в механизме управления в рамках 2 того или иного режима, включая полномочия, которые в обычных (не-^ режимных) условиях характерны для органов местного самоуправле-— ния. Федеральным законом «О промышленной политике в Российской § Федерации» фактически не определен ее правовой статус, который 5 в общем виде представляет собой комплекс прав и обязанностей управ-§ ляющей компании. Соответствующие полномочия в тексте закона ^ отсутствуют. На основе его содержания можно лишь сформулировать ее дефиницию как коммерческой или некоммерческой организации, о созданной для управления совокупностью объектов промышленной ^ инфраструктуры индустриального парка. Однако о том, каким об-С разом это управление осуществляется, законодатель умалчивает.
О содержании деятельности управляющих компаний можно судить 52 на основе комплексного исследования подзаконного регулирования и ^ информации, размещенной на официальных сайтах индустриальных СЧ парков. Так, Постановлением Правительства РФ от 4 августа 2015 г. ® № 794 «Об индустриальных (промышленных) парках и управляющих ^ компаниях индустриальных (промышленных) парков» (в ред. от 26 октября 2022 г.) [6] определены требования к управляющим компаниям, из которых методом анализа можно вычленить и их публично-правовые обязанности, включая осуществление регистрационных функций в отношении резидентов курируемого индустриального парка и адми-
нистративно-договорной деятельности с участием исполнительных органов субъектов РФ, отвечающих за реализацию промышленной политики. Если обратиться к информации официальных сайтов инду- ® стриальных парков, то, например, в Столыпинском индустриальном § парке (г. Саратов) ООО «Управляющая компания «Столыпинский ин- | дустриальный парк»» занимается созданием объектов промышленной | инфраструктуры, предоставлением коммунальных услуг, предостав- | лением в аренду или собственность резидентам земельных участков 2 и вспомогательных зданий или сооружений, а также оказанием а правовых, консалтинговых, маркетинговых, информационных и иных |§ услуг [7]. Вряд ли такое положение свидетельствует о реализации * либеральной концепции государственного регулирования экономи- §| ческих процессов, основанного на механизме саморегуляции рынка 3 [8, с. 22]. В большей степени это обусловлено недостатком внимания | законодателя к вопросу детализации всех организационно-правовых вопросов создания и функционирования индустриальных парков. *
Таким образом, правовая политика в сфере организации индустриальных (промышленных) парков имеет ряд недостатков, которые 3
2
снижают качество нормативно-правовой регламентации организаци- Ц онно-управленческих отношений, возникающих в процессе их органи- 3 зации и деятельности. Системная природа административно-режим- ^ ного регулирования, направленного в том числе на стимулирование З экономической деятельности, делает целесообразной постановку | вопроса о возможной концентрации всех полномочий по обеспече- | нию функционирования особых административно-правовых режи-
"о
мов осуществления экономической деятельности, включая режим § индустриальных парков, у Минэкономразвития России, что будет | способствовать достижению требования комплексности правовой | политики в данной сфере. В части непосредственного управления | индустриальными парками необходима конкретизация полномочий 2 управляющих компаний непосредственно в тексте Федерального § закона «О промышленной политике в Российской Федерации» для установления пределов их воздействия на резидентов и уточнения 53 их места в механизме стимулирования экономической активности о
хозяйствующих субъектов. *
2
2
Список литературы: 1
1. Об утверждении Сводной стратегии развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2024 года и на период до 2035 года : распоряжение Правительства РФ от 6 июня 2020 г. № 1512-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 24, ст. 3843.
2. О промышленной политике в Российской Федерации : федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ (в ред. от 5 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 1, ч.1, ст. 41; 2022. - № 50, ч. 3, ст. 8790.
3. Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика: монография / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2017. - 528 с.
4. Беляева, Г.С. Правовой режим как комплексное средство правовой политики / Г.С. Беляева // Правовая политика и правовая жизнь. - 2012. - № 3. - С. 16-20.
5. Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=83729 (дата обращения: 01.03.2023).
6. Об индустриальных (промышленных) парках и управляющих компаниях индустриальных (промышленных) парков : постановление Правительства РФ от 4 августа 2015 г. № 794 (в ред. от 26 октября 2022 г.) // Собр. законо-
43 дательства Рос. Федерации. - 2015. - № 33, ст. 4827; 2022. - № 44, ст. 7587. ¡^ 7. Официальный сайт Столыпинского индустриального парка. - URL:
§ https://stolypin-park.ru/ (дата обращения: 01.03.2023).
* 8. Промышленная политика России: политэкономические и региональ-
^ ные аспекты: монография / под общ. ред. В.С. Осипова. 2-е изд., испр. и доп. § - М.: ИНФРА-М, 2020. - 190 с.
