CC BY
63О. А. Лакаев, O. A. Lakaev,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук
Candidate of Law, Senior Researcher
Saratov branch of the Institute
of State and Law of the Russian Academy
of Sciences
olegoleg81@mail.ru
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИЯХ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Аннотация: актуальность статьи связана с необходимостью разработки
Т 03
г
а 5
(В ^
5 а
и реализации эффективной правовой политики в сфере организации системы особых 8 о административно-правовых режимов осуществления экономической деятельности. Цель статьи - рассмотреть проблемы правовой политики в сфере организации | а публичного управления на территориях опережающего социально-экономического 0 | развития для выявления концептуальных подходов к определению системы соответ- 5 3
аа
S S
ствующих органов этого управления. Поставленные задачи были реализованы при помощи общенаучных методов (анализ, синтез, диалектический метод) и формально-
юридического. Анализируя федеральное законодательство и нормативные правовые £ а
акты субъектов Российской Федерации, автор пришел к выводу о целесообразности 3 го
варианта создания территорий опережающего социально-экономического развития 3 ■§
как федеральных территорий, поскольку фактически на рассматриваемых терри- в
ториях организовано федеральное управление Правительством РФ и Минэкономраз-ия РФ, уполномоченными представителями которых являются наблюдательные еты и управляющие компании. Ключевые слова: правовая политика, административно-правовые режимы,
л 1
S а
вития РФ, уполномоченными представителями которых являются наблюдательные о с
э и
советы и управляющие компании. К 5
ОМ
i и
территории опережающего социально-экономического развития, правовое регули- и s
■с i
рование, регионализация. го °
5 1
Legal policy in the field of public administration а 1
in the territories of advanced socio-economic s I
S TO
development | |
Abstract: the relevance of the article is related to the need to develop and implement 23
an effective legal policy in the field of organizing a system of .special administrative and -
legal regimes for the implementation of economic activities. The purpose of the article is to p consider the problems of legal policy in the field ofpublic administration in the territories
ъ
of advanced socio-economic development in order to identify conceptual approaches to the definition ofthe system ofrelevant public administration bodies. The tasks were implemented | using general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal ° legal method. Analyzing the federal legislation and regulatory legal acts of the subjects of the Russian Federation, the author came to the conclusion that it is advisable to create territories of advanced socio-economic development as federal territories, since in fact the federal administration of the Government of the Russian Federation and the Ministry of
Economic Development of the Russian Fédération, whose authorized representatives are supervisory boards and management companies, is organized in these territories.
Keywords: legal policy, administrative and legal regimes, territories of advanced socio-economic development, legal regulation, regionalization.
Правовое регулирование организации территорий опережающего социально-экономического развития определяется Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N° 473-Ф3 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (в ред. от 23 ноября 2020 г.) [1].
Обеспечение создания и функционирования указанных территорий является одним из инструментов экономической политики государства, направленной на стимулирование экономического роста. Несмотря на то, что такой рост поощряется на строго определенных g территориях, соответствующая деятельность государства способствует укреплению российской экономики в целом ввиду создания или 0; формирования условий для развития конкурентоспособных произ-§ водств, обеспечивающих наполнение внутреннего и внешнего рынков § имеющими спрос товарами.
g Важной предпосылкой перехода Российской Федерации к инновационным методам управления экономическими процессами ^ послужила тенденция регионализации, затрагивающая прежде всего § область экономики. При разработке вышеупомянутого закона были Í5 восприняты положительный опыт и лучшие практики государств Азиатско-Тихоокеанского региона (Китайская Народная Республика, Сингапур, Южная Корея) [2], в которых создание территорий с осо-(J- быми правилами осуществления экономической деятельности (таможенными, налоговыми, инвестиционными, земельными и др.) О обусловило резкий рост экономики, способствующий укреплению g позиций указанных стран в глобальной экономической системе. С Правовая политика относительно территорий опережающего социально-экономического развития требует надлежащего законо-24 дательного и подзаконного оформления соответствующих правоотношений, выводящего их функционирование из общих правил CV осуществления экономической деятельности. В такой ситуации ® следует говорить о формировании особого административно-право-^ вого режима осуществления экономической деятельности, поскольку необходимо обособление определенной территории в границах субъекта Российской Федерации, установление особых правил, обеспечивающих поддержку хозяйственной активности ее резидентов, и организация определенного порядка управления, не совпадающего
с общими - характерными для остальной территории государства -параметрами публично-управленческой деятельности.
Последняя особенность выражается в поиске путей организации публичной власти, которая может способствовать повышению потенциала стимулирующего воздействия на субъекты экономических отношений, действующих на территории опережающего социально-экономического развития. Общая модель публичного (государственного и муниципального) управления на подобных территориях, основанная на деятельности отраслевых и межотраслевых органов управления федерального, регионального и местного уровней, может показать свою неэффективность ввиду их ориентации на стандартный 5 порядок реализации управленческих функций. Кроме того, в системе ^ «субъект управления - объект управления» при общем порядке осу- | § ществления управленческой деятельности смысл создания первого не Ц|5 может определяться выделением второго из общей массы управляе- I а мых однородных объектов. При особых административно-правовых о 1 режимах осуществления экономической деятельности такое выде- Л | ление целесообразно, т.к. оно обусловливает наиболее интенсивное | « и акцентированное воздействие на конкретный управляемый объект, Л ■& обеспечивая за счет механизмов стимулирования и контроля повы- 3 3 шение эффективности его функционирования. о ■§
В связи с этим требует внимания система субъектов публичного | |
управления территориями опережающего социально-экономического ? а
„ о |
развития, поскольку она имеет существенные отличия от стандартной <ь 3
системы управления экономическими процессами. Можно выделить а ^
четыре ее уровня. 1 I
1. Федеральный уровень, включающий Правительство РФ и подве- ^ §
домственные ему федеральные министерства, в том числе специально ^ °
уполномоченный орган управления территориями опережающего -о § социально-экономического развития (Министерство
го развития РФ, Министерство РФ по развитию Дальнего Востока Ц | и Арктики).
Правительство РФ наделено значительными нормотворческими 25
и правоприменительными функциями в рассматриваемой сфере. о
Например, полномочиями по нормативно-правовому регулирова- ¡ъ
нию многочисленных вопросов, указанных в Федеральном законе §
«О территориях опережающего социально-экономического развития | в Российской Федерации». Кроме того, Правительство РФ принимает решения о создании конкретных территорий опережающего социально-экономического развития, их границах и определяет, какая управляющая компания будет их контролировать.
Минэкономразвития России также выполняет ряд функций государственного управления: регулирования (принимает нормативные правовые акты в соответствующей сфере, в том числе по вопросам ведения реестра резидентов территории опережающего социально-экономического развития), организации (резервирует земли для государственных нужд в целях размещения объектов инфраструктуры, предоставляет находящиеся в федеральной собственности земельные участки, расположенные на территории опережающего социально-экономического развития, и проч.), согласования (согласовывает схему территориального планирования субъекта РФ, в котором создается или действует территория опережающего социально-экономического развития, и др.), контроля (контролирует деятельность управляющей компании, а также выполнение резидентом территории соглашения об осуществлении дея-;0 тельности) и иные. Минвостокразвития России выполняет аналогичные Р) функции на подведомственных ему территориях [3]. ^ 2. Уровень субъектов РФ. Региональные органы исполнитель-0; ной власти выполняют неоднозначную роль. С одной стороны, они § реализуют обеспечительные функции на этапе организации терри-§ тории опережающего социально-экономического развития. Вопрос 5 о создании указанной территории подлежит согласованию с высшим ^ исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. ^ Кроме того, административно-договорный метод государственного § управления, используемый в ходе создания данной территории, предполагает заключение соглашения, одной из сторон которого вы-с- ступает региональное правительство (администрация), обязующееся ^ предоставить управляющей компании в собственность (аренду) нац- ходящиеся в государственной собственности земельные участки или ^^ иные объекты недвижимости либо право управлять и распоряжаться
й названными объектами. щ
¡^ С другой стороны, в процессе функционирования территорий С опережающего социально-экономического развития фактически субъекты РФ выведены из системы управления ими. По крайней мере, 26 стандартные управленческие полномочия, нормативно закрепленные за региональными органами исполнительной власти, на указанных СЧ территориях в отношении особых объектов управления (резидентов, ® инвесторов) не реализуются. Их управленческое воздействие носит ^ опосредованный характер - через наблюдательный совет, в состав которого входят в том числе представители региональных органов исполнительной власти.
Исключения составляют монопрофильные муниципальные образования (моногорода), на которые в соответствии с ч. 2 ст. 34
Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» его положения преимущественно не распространяются. В то же время правовой статус моногородов нельзя признать в должной степени урегулированным, поскольку система публичного управления на соответствующих территориях не определена ни названным законом, ни соответствующим постановлением Правительства РФ [4]. Это обстоятельство способствует расширению пределов нормотворческого усмотрения органов государственной власти субъектов РФ, и прежде всего исполнительных. В отдельных регионах соответствующие правоотношения регулируются на уровне постановлений высших исполнительных органов го- 5 сударственной власти (Удмуртская Республика, Республика Мордовия, ^ ^ Пермский край, Ульяновская область и др.), в иных - отдельные во- | § просы отдаются на разрешение органов специальной компетенции, Ц | уполномоченных в сфере экономического развития. Например, если | а порядок заключения соглашения об осуществлении деятельности о 1 на территориях опережающего социально-экономического развития, Л § созданных в моногородах, утверждается высшим исполнительным ор- § о ганом, то его форма - органом специальной компетенции (Республика Л Л Башкортостан [5; 6]). В то же время имеются примеры утверждения 3 3 и порядка заключения соглашений органами специальной компетенции о ■§ (в частности, в Вологодской области [7]). Отличаются также предмет | |
и объем подзаконного правового регулирования организации функ- ? §
о|
ционирования территорий опережающего социально-экономического <ь 3
развития в моногородах. Так, в Свердловской области предмет регу- а ^
лирования ограничивается определением правового статуса Комиссии | I
по рассмотрению заявок на заключение соглашения об осуществлении ^ а
деятельности на территории опережающего социально-экономического ^ °
развития, созданной в моногороде [8]. Представляется, что накоплен- -о §
ный субъектами РФ опыт нормативно-правового регулирования может | Л
быть обобщен и учтен для целей последующей законодательной систе- Ц | матизации полномочий региональных органов исполнительной власти
на территориях опережающего социально-экономического развития 2-7
в моногородах в виде соответствующего перечня. о
3. Муниципальный уровень. Поскольку территория опережающего ¡ъ
социально-экономического развития включает в себя территорию од- §
ного или нескольких муниципальных образований, в ней действуют |
о
органы местного самоуправления, реализующие полномочия, предусмотренные федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления. Однако к ним относятся все те полномочия в социально-культурной и экономической областях,
которые не затрагивают объект управления на территориях опережающего социально-экономического развития - деятельность резидентов и инвесторов, чей правовой статус определяется Федеральным законом «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». Несмотря на организацию исследуемого административно-правового режима на территории определенных муниципальных образований, органы местного самоуправления фактически отстранены от управления соответствующими экономическими процессами. Ряд полномочий выведен из их ведения и передан управляющей компании (организация сбора, транспортировки твердых коммунальных отходов, благоустройства; обеспечение размещения объектов инфраструктуры территории опережающего развития; организация холодного и горячего водоснабжения, трансов портного обслуживания, тепло-, электро-, газоснабжения, водоотведе-Р) ния и т.д.). Однако финансирование реализации данных полномочий ^ может осуществляться за счет средств местных бюджетов. 0; Органы местного самоуправления вовлечены лишь в процесс 03 организации территории опережающего социально-экономического § развития через участие в направлении соответствующего предложе-^ ния в Правительство РФ и последующем заключении соглашения о создании данной территории. После его заключения и передачи ^ управляющей компании находящихся в муниципальной собствен-§ ности земельных участков и иной недвижимости органы местного самоуправления могут оказывать воздействие на экономические процессы на данной территории лишь опосредованно - через участие ^ их представителей в наблюдательном совете.
ц- 4. Уровень квазипубличного управления. Помимо органов го-§ сударственного и муниципального управления, законодательством О предусмотрены субъекты, оказывающие непосредственное органи-^ зующее воздействие на управляемые объекты в пределах территории С опережающего социально-экономического развития. К ним относятся наблюдательные советы и управляющие компании. Если региональные 28 и муниципальные органы управления можно отнести к субъектам управления соответствующими территориями условно, то указанные (V советы и компании прямо указаны законодателем в числе таковых ® в главе 3 Федерального закона «О территориях опережающего соци-^ ально-экономического развития в Российской Федерации».
Анализ его положений показывает наличие у названных субъектов ряда функций публичного управления - координационных, контрольных, регистрационных, организационных и иных - в отношении объектов, с которыми отсутствует состояние иерархической связи.
Однако в силу новых конституционно-правовых реалий именовать такое управление публичным представляется не совсем корректным. Дело во взаимосвязи понятий «управление» и «власть». Если власть означает способность и возможность оказания организующего воздействия на тот или иной объект, то управление показывает ее динамические характеристики, выраженные в фактическом осуществлении соответствующей организующей деятельности. В Конституции РФ было легализовано понятие «публичная власть», единую систему которой образуют органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 132). Наблюдательные советы и управляющие
компании на территориях опережающего социально-экономического 5
развития не относятся к числу таковых. Соответственно, если они не ¡¡¡.~1
наделены публичной властью, то не могут именоваться субъектами | |
публичного управления. Однако ввиду фактического наличия у них Ц | публично-управленческих функций они могут рассматриваться как | а
субъекты квазипубличного управления. о 1
Думается, что разработчики проекта внесения изменений и до- Л §
полнений в Конституцию РФ не учли наличия довольно широкого § о
круга субъектов, законодательно наделенных функциями публичного Л ■&
управления и не входящих в систему органов государственной и му- 3 3
ниципальной власти. Вместе с тем применительно к территориям о Л
опережающего социально-экономического развития и иным терри- | |
ториям с особым административно-правовым режимом осуществле- а О
ния экономической деятельности возможен вариант официального <ь 3
оформления названных субъектов как имеющих публично-властные а ^
полномочия. Введенные в Конституцию РФ новации позволяют соз- | I давать федеральные территории, а публичная власть на них может $ Л
быть организована в соответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 67). Л °
В настоящее время единый федеральный закон о федеральных -о §
территориях отсутствует, однако имеется частный пример, показы- | |
вающий, что публичную власть официально могут осуществлять не |!| только органы государственной власти и местного самоуправления. Речь идет о федеральной территории «Сириус» [9], где действуют 29
специально созданные для реализации управленческих функций ^ органы публичной власти. Данный пример в перспективе может а*
способствовать разработке концепции осуществления публичной §
власти и публичного управления на отдельных территориях с особым |
о
административно-правовым режимом осуществления экономической деятельности, поскольку возможен вариант признания их разновидностью федеральных территорий. Такой вариант представляется заслуживающим внимания, так как фактически на рассматриваемых
территориях организовано федеральное управление Правительством РФ и Минэкономразвития РФ, уполномоченными представителями которых являются наблюдательные советы и управляющие компании.
Список литературы:
1. О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации : федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N° 473-Ф3 (в ред. от 23 ноября 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 1, ч. 1, ст. 26; 2020. - № 48, ст. 7627.
2. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/623874-6 (дата обращения: 27.01.2021).
.д 3. О Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока
^ и Арктики : постановление Правительства РФ от 30 июня 2012 г. № 664 § (в ред. от 28 августа 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. -^ 2012. - № 28, ст. 3898; 2020. - № 36, ст. 5616.
^ 4. Об особенностях создания территорий опережающего социально-
С0 экономического развития на территориях монопрофильных муниципаль-§ ных образований Российской Федерации (моногородов) : постановление ^ Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 614 (в ред. от 24 июня 2020 г.) // С Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 27, ст. 4063; 2020. -5: № 26, ст. 4138.
чг 5. Об утверждении Порядка заключения соглашений об осуществлении
^ деятельности на территориях опережающего социально-экономического раз-^ вития, созданных на территориях монопрофильных муниципальных образо-^ ваний Российской Федерации (моногородов), расположенных в Республике ^ Башкортостан, и о внесении изменений в Положение о Министерстве О» экономического развития Республики Башкортостан : постановление ^ Правительства Республики Башкортостан от 10 марта 2017 г. № 77 (в ред. § от 28 апреля 2018 г.) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Й Главы и Правительства Республики Башкортостан. - 2017. - № 10 (556), 5 ст. 335; 2018. - № 15 (597), ст. 598.
6. Об утверждении формы соглашения об осуществлении деятельности на территории опережающего социально-экономического развития,
30 созданной на территории монопрофильного муниципального образования Российской Федерации (моногорода), расположенного в Республике ^ Башкортостан : приказ Минэкономразвития Республики Башкортостан О от 30 марта 2017 г. № 69 (в ред. от 18 июня 2020 г.) // Официальный интер-^ нет-портал правовой информации Республики Башкортостан. ЦКЬ: Ы1р:// www.npa.bashkortostan.ru (дата обращения: 30.03.2017).
7. О Порядке заключения соглашений об осуществлении деятельности на территории опережающего социально-экономического развития на территории монопрофильных муниципальных образований (моногородов) : приказ Департамента экономического развития Вологодской области от 5 декабря
2017 г. № 0323/17-о (в ред. от 20 сентября 2019 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации Вологодской области. URL: http://www.pravo. gov35.ru (дата обращения: 11.12.2017; 20.09.2019).
8. О создании Комиссии по рассмотрению заявок на заключение Соглашения об осуществлении деятельности на территории опережающего социально-экономического развития, созданной на территории монопрофильного муниципального образования (моногорода) Свердловской области : приказ Мининвестразвития Свердловской области от 7 ноября 2016 г. N° 166 (в ред. от 23 сентября 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области. URL: http://www.pravo.gov66.ru (дата обращения: 11.11.2016).
9. О федеральной территории «Сириус» : федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. S - № 52, ч. 1, ст. 8583. ig
О -I
5 ö g И
О о
профессор кафедры земельного Professor of the Department of Land s< g и экологического права and Environmental Law, g J
Саратовской государственной Saratov State Law Academy о |
юридической академии Elena-abanina@yandex.ru
Е.Н. Абанина, E.N.Abanina,
кандидат юридических наук, доцент, Candidate of Law, AssociateProfessor,
? s<
2 a ö
о a о s
3 3
3
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ Л О
ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ I §
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ | Л (РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ)*
О- (D
^ о
Аннотация: актуальность статьи связана с повышением востребованности а | исследований проблем обеспечения экологической безопасности в связи с ухудшением | | экологической ситуации в стране. Решение экологических проблем и формирование £ § стабильной экологической ситуации на региональном уровне должны осуществляться последовательно посредством реализации региональной политики в сфере обеспечения 31 экологической безопасности. Цель статьи - проанализировать перспективы развития региональной политики с учетом новых экологических угроз: образования нового вида негативного воздействия (электронных отходов), увеличения количества экологических «горячих точек», «трансрегионального» экологического загрязнения. Используе- § мые методы исследования: анализ, синтез, диалектический метод. В результате ис- | следования автор приходит к выводу, что в целях повышения эффективности системы § обеспечения экологической безопасности необходимо провести детальную проверку
m а:
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19011-00416.
