CC BY
30
DOI 10.24412/2227-7315-2021-2-88-94 УДК 342.95
О.А. Лакаев
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Введение: актуальность статьи обусловлена потребностью в модернизации государственного регулирования экономики на основе реализации правовой политики в отношении территорий с особым правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности, включая территории опережающего социально-экономического развития. Цель: рассмотреть наиболее важные тенденции правовой политики Российской Федерации в сфере организации территорий опережающего социально-экономического развития и обеспечения их функционирования и сформулировать возможные направления ее совершенствования. Методологическая основа: анализ, синтез, абстрагирование, формально-юридический метод, а также иные методы научного познания. Результаты: выявлены основные тенденции правовой политики в сфере организации функционирования территорий опережающего социально-экономического развития в России. Выводы: правовая политика Российской Федерации в сфере обеспечения правового режима территорий опережающего социально-экономического развития должна быть направлена на проработку вопросов надлежащей организации публичного управления в моногородах, распространения его на более широкий круг муниципальных образований, а также на решение иных проблем функционирования данного режима, что должно способствовать поступательному экономическому развитию, укреплению промышленного потенциала страны и созданию комфортной среды жизнедеятельности граждан.
Ключевые слова: правовая политика, правовое регулирование, территории опережающего социально-экономического развития, правовой режим, экономическая деятельность.
О.А. Lakaev
THE MAIN TRENDS OF LEGAL POLICY IN THE FIELD OF ORGANIZATION OF THE FUNCTIONING OF TERRITORIES OF ADVANCED SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT
Background: the relevance of the article is determined by the need to modernize the state regulation of the economy on the basis of the implementation of legal policy in relation to territories with a special legal regime for conducting business, including territories of advanced socio-economic development. Objective: to consider the most important trends of the legal policy of the Russian Federation in the field of organization of territories of advanced socio-economic development and ensuring their functioning
© Лакаев Олег Анатольевич, 2021
Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник (Саратовский филиал Института государства и права Российской академии наук); e-mail: olegoleg81@mail.ru © Lakaev Oleg Anatolyevich, 2021
Сandidate of law, Senior Researcher, Saratov branch of the Institute of state and law (Russian Academy of 88 Sciences)
and to formulate possible directions for its improvement. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction and formal legal methods, as well as other methods of scientific knowledge. Results: the main trends of the legal policy in the field of organization of the functioning of territories of advanced socio-economic development in Russia are revealed. Conclusion: the legal policy of the Russian Federation in the field of ensuring the legal regime of territories of advanced socio-economic development should be aimed at working out the issues of proper organization of public administration in single-industry towns, extending it to a wider range of municipalities, solving other problems of the functioning of this regime, which should contribute to the progressive economic development, strengthening the industrial potential of the country, and creating a comfortable living environment for citizens.
Key-words: legal policy, legal regulation, territories of advanced socio-economic development, legal regime, economic activity.
Одной из распространенных мировых тенденций в области экономики является создание территорий с особым правовым режимом осуществления экономической деятельности. Исключением не является и Российская Федерация, в которой законодательно урегулированы специальные условия организации и осуществления предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, зонах территориального развития, на территориях опережающего социально-экономического развития (далее — ТОСЭР) и некоторых иных территориях. Введение соответствующих правовых режимов призвано способствовать ускорению социально-экономического развития регионов, развитию несырьевых производств, созданию новых рабочих мест, модернизации инфраструктуры [1, с. 23].
Режим ТОСЭР является относительно новым для Российского государства: он используется с 28 марта 2015 года. Следует отметить непропорциональное правовое регулирование организации и функционирования указанного режима в различных территориальных единицах. В качестве приоритетных объектов законодательной регламентации изначально выступили территории, которые расположены в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, а также монопрофильные муниципальные образования (моногорода) с наиболее сложным социально-экономическим положением. Первоначально (в течение трех лет после вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-Ф3 «О территориях опережающего социально-экономического развития» (в ред. от 23 ноября 2020 г.)1) оответствующий правовой режим мог учреждаться именно на этих территориях, а с 1 января 2016 года — в закрытых административно-территориальных образованиях (ст. 35). В настоящее время таких ограничений нет, и ТОСЭР можно создавать в любых субъектах Российской Федерации. Однако, как показывает практика, указанный режим вводится только на тех территориях, которые входили в сферу его приоритетного учреждения. По данным Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития России) были созданы 87 таких территорий в моногородах, 21 — в Дальневосточном
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 1, ч. I, ст. 26; 2020. № 48, ст. 7627.
89
федеральном округе и 3 — в закрытых административно-территориальных образованиях2.
В связи с этим необходимо отметить два момента.
1. Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития» в настоящее время не отличается всеохватывающим применением. Его положения рассчитаны на территории любых субъектов Российской Федерации, однако отсутствуют примеры введения данного режима за пределами территорий, которые указаны выше. В значительной мере это определяется широкими дискреционными полномочиями органов государственного управления, возможностью действовать по усмотрению, что является одним из отличительных признаков государственного управления. Дискреционные полномочия могут проявляться в принятии решений о применении или неприменении правовых норм в тех или иных случаях, в определении момента, когда следует применить норму права, либо в выборе варианта решения в предусмотренных законом рамках [2, с. 92]. Посредством реализации органами исполнительной власти права действовать по усмотрению повышается эффективность управленческой деятельности, поскольку этим обеспечивается наиболее полное, точное и индивидуализированное разрешение управленческих ситуаций [3, с. 44]. В области экономики (что относится и к ТОСЭР) административное усмотрение органов исполнительной власти имеет большое значение, позволяя им при помощи целенаправленного использования различных инструментов экономического стимулирования обеспечивать выравнивание социально-экономического развития разных регионов.
В рассматриваемом случае выбор направления управляющего воздействия во многом определяется геостратегическим значением отдельных территорий, к которым относятся в том числе субъекты Российской Федерации, входящие в Дальневосточный федеральный округ. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года3 к числу основных направлений социально-экономического развития указанных субъектов Российской Федерации относит поддержку действующих и учреждение новых ТОСЭР.
Наличие и надлежащая организация особых правовых режимов осуществления экономической деятельности способны в значительной степени повлиять на экономическое развитие региона. Итоги социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа за 2019 год демонстрируют отрыв от других федеральных округов по одному из наиболее важных индикаторов, показывающих состояние промышленности, — индексу промышленного производства. Прирост промышленного производства по указанному округу составил 6%, что выше среднероссийских темпов прироста (2,4%)4. Несомненно, геостратегическое значение Дальневосточного региона должно определять приоритеты государственного регулирования в экономической об-
2 См.: Официальный сайт Минэкономразвития России. URL: https://www.economy.gov. ru/material/directions/regionalnoe_razvitie/instrumenty_razvitiya_territoriy/tor/ (дата обращения: 02.02.2021).
3 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р (в ред. от 31 августа 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 7, ч. II, ст. 702; 2019. № 36, ст. 5082.
4 См.: Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю. URL: https://primstat.gks.ru/folder/49006/document/75891
90 (дата обращения: 02.02.2021).
ласти, однако развитие иных федеральных округов в части создания ТОСЭР не должно оставаться без внимания федерального правительства.
2. Правоприменительная деятельность органов государственного управления показывает смещение приоритетов в организации ТОСЭР от всеобщего улучшения экономического климата к совершенствованию условий осуществления предпринимательской деятельности на отдельных территориях — прежде всего в моногородах. Об этом говорит и приведенная выше статистика по введению данного режима в монопрофильных муниципальных образованиях. Большая часть положений Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития» рассчитана на применение к муниципальным образованиям, не имеющим статуса моногородов. Последним посвящена лишь ст. 34 указанного Закона, которая, в частности, определяет, что остальные его положения на данные муниципальные образования не распространяются, за исключением отдельных норм, определяющих административно-правовые и финансово-правовые инструменты стимулирования предпринимательской деятельности (нормы об особенностях контрольно-надзорной деятельности, налогообложения резидентов, включая их освобождение от уплаты земельного налога и налогов на имущество организаций).
В то же время моногорода являются проблемными муниципальными образованиями с точки зрения возможностей организации экономического роста и с учетом невысокого уровня благосостояния проживающего в них населения, что подтверждается документами стратегического планирования федеральных органов государственного управления, направленными на их развитие. Согласно Постановлению Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Экономическое развитие и инновационная экономика"» (в ред. от 18 декабря 2020 г.)5 к числу основных планируемых мероприятий отнесены следующие: обеспечение условий для привлечения инвестиций в моногорода и для создания рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих организаций; увеличение количества и государственная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в данных муниципальных образованиях; реализация комплексных проектов по развитию моногородов.
В детализированном виде перспективы государственной поддержки монопрофильных муниципальных образований впоследствии были представлены в Паспорте приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов»6 (программа завершена 1 января 2019 г.), где в качестве способа снижения их зависимости от деятельности градообразующих предприятий были названы следующие мероприятия: организация территорий опережающего социально-экономического развития в 100 моногородах; реализация инвестиционных проектов; создание 230 тысяч новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих предприятий; разработка программ поддержки малого и среднего предпринимательства.
5 См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov. ru 24.04.2014; 06.10.2020.
6 Утверждена президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 30 ноября 2016 г. № 11. Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://static.government.ru/media/files/hZ yhI428KMh69292CtUNqfVPFZF1cTAo.pdf (дата обращения: 03.02.2021). 91
Последним шагом Правительства РФ в деле совершенствования управления социально-экономическим развитием моногородов стало принятие решения о ликвидации с 30 июня 2021 г. некоммерческой организации «Фонд развития моногородов» и передаче Минэкономразвития России и государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» функций по непосредственному обеспечению экономического роста на территориях данных муниципальных образований. Указанные субъекты должны будут принимать меры по тиражированию на-
о 7
копленного положительного опыта содействия развитию моногородов'.
Однако, по сведениям Счетной палаты РФ, накопленный с 2016 года (с момента начала действия приоритетной программы до 1 января 2019 года) опыт положительным по ряду параметров назвать сложно. Так, трудоспособное население моногородов сократилось на 353,6 тыс. человек, преимущественно за счет наиболее квалифицированных работников (бывшего персонала градообразующих предприятий), предпринимательская активность снизилась, количество ликвидированных юридических лиц превысило число созданных, а из оставшихся многие фактически не осуществляли свою деятельность8.
При этом налицо несбалансированное законодательное и подзаконное регулирование организации функционирования ТОСЭР в моногородах. Из пояснительной записки к проекту Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»9, следует, что его разработчиками акцентировано внимание на стандартных условиях и порядке организации соответствующего правового режима, а о моногородах в ней даже не упоминается. При этом возникает противоречие между заложенным в ст. 35 проекта Закона приоритетом создания ТОСЭР в моногородах и полнотой законодательного регулирования организации их функционирования, что говорит о своего рода законодательном дисбалансе.
Как отмечается в научной литературе, противодействие законодательному дисбалансу может быть осуществлено на двух принципиально разных уровнях: 1) через его изначальное недопущение на стадии планирования нормотворче-ской деятельности; 2) с помощью минимизации или ликвидации проявлений такого дисбаланса при его обнаружении [4, с. 13]. О первом уровне в данном случае говорить не приходится, поскольку федеральный законодатель не усмотрел необходимости в детализированном регулировании правового статуса моногородов как ТОСЭР. Однако с учетом того, что практика государственного управления показала высокую степень востребованности данной модели экономического развития в моногородах, представляется целесообразным переход ко второму уровню противодействия обозначенному дисбалансу.
Очевидно, что упрощенный характер законодательного регулирования не может быть положен в основу развития приоритетных направлений функционирования правового режима ТОСЭР. Заметным недостатком текущей редакции анализируемого Закона является отсутствие норм о системе пу-
7 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 3710-р «Об институтах развития» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru (дата обращения: 09.01.2021).
8 См.: Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: https://ach.gov.ru/news/schetnaya-palata-problemy-razvitiya-monogorodov-po-prezhnemu-trebuyut-resheniya-no-na-novom-urovne-36711 (дата обращения: 03.02.2021).
9 См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: https:// 92 sozd.duma.gov.ru/bill/623874-6 (дата обращения: 03.02.2021).
бличного управления на территории моногорода, послужившего основой для организации соответствующей ТОСЭР. Данная система имеет первостепенное значение, поскольку она должна быть образована структурой органов публичной власти и иных юридических лиц публичного права, скоординированное взаимодействие которых способствует надлежащему обеспечению рассматриваемого режима. При этом должны определяться функции и полномочия каждого из них. Более того, законодатель ориентирует Правительство РФ на подзаконное регулирование правоотношений, связанных с созданием данных территорий в моногородах. Однако в Постановлении Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» (в ред. от 24 июня 2020 г.)10 также не регламентирована система публичного управления, приспособленная к обеспечению ускоренного социально-экономического развития указанных муниципальных образований. Не определена и методика оценки эффективности функционирования данного режима как в части деятельности резидентов соответствующих территорий, так и применительно к субъектам публичного управления, на которых должна возлагаться обязанность по обеспечению достижения тех или иных показателей социально-экономического развития. Наличие у Правительства РФ полномочия определять особенности рассматриваемого режима в моногородах (включая срок функционирования ТОСЭР) по своему усмотрению вряд ли стоит считать оправданным. Установленный Правительством РФ десятилетний срок их функционирования резко контрастирует с общим законодательным правилом (70 лет). Представляется, что данный вопрос должен относиться к предмету законодательного регулирования с учетом того, что сокращенный срок означает снижение привлекательности соответствующих территорий для потенциальных инвесторов.
Помимо вопросов организации ТОСЭР в моногородах и в субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, имеется ряд иных вопросов, нуждающихся в дополнительной законодательной регламентации. К их числу можно отнести проблемы стимулирования экспорта произведенной резидентами данных территорий продукции, организации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с участием резидентов, их взаимодействия с государственными компаниями, охраны окружающей среды при размещении резидентами промышленных производств и эксплуатации их оборудования. Правовая политика Российской Федерации в сфере организации и обеспечения особых правовых режимов осуществления предпринимательской деятельности, включая рассматриваемый режим, должна быть направлена на решение поставленных вопросов для обеспечения поступательного экономического развития, укрепления промышленного потенциала страны и создания комфортной среды жизнедеятельности граждан.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 27, ст. 4063; 2020. № 26, ст. 4138.
93
Библиографический список
1. Громова Е.А. Экологизация законодательства о территориях с особым режимом экономической деятельности // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Сер.: Право. 2020. Т. 20. № 1. С. 23-28.
2. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. 280 с.
3. Ярковой С.В. Административное усмотрение в правоприменительной деятельности административно-публичных органов и их должностных лиц // Вестник Воронежского государственного университета. Сер.: Право. 2017. № 1. С. 144-152.
4. Белоусов С.А. Законодательный дисбаланс: основные модели // Ученые записки Казанского университета. Сер.: Гуманитарные науки. 2014. Т. 156. № 4. С. 11-16.
References
1. Gromova E.A. Greening of Legislation on Territories with a Special Regime of Economic Activity // Bulletin of the South Ural State University. Ser.: Law. 2020. Vol. 20. No. 1. Р. 23-28.
2. Lazarev B.M. Competence of Management Bodies. Moscow: Legal Literature, 1972. 280 p.
3. Yarkov S.V. Administrative Discretion in Law Enforcement Activities of Administrative and Public Bodies and Their Officials // Bulletin of Voronezh State University Ser.: Law. 2017. No. 1. Р. 144-152.
4. Belousov S.A. Legislative Imbalance: Basic Models // Scientific notes of the Kazan University. Ser.: Humanities. 2014. Vol. 156. No. 4. Р. 11-16.
