CC BY-NC
70Правовая природа органов управления территорий опережающего социально-экономического развития
Абдуллина Альфия Раиловна
аспирант, кафедра Финансового и экологического права, Башкирский Государственный Университет 450005, Россия, республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Якуба Коласа, 125
ЕЗ abdullina2911 @таИ.ги
Статья из рубрики "Публичное право: новые проблемы и реалии"
Аннотация.
В статье автором рассмотрены положения нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов управления территорий опережающего социально-экономического развития. Исследована уникальная модель управления, созданная на принципах административно-командного и рыночного регулирования инвестиционным проектом на определенной местности. Раскрыты правовой статус, компетенции и полномочия наблюдательного совета, уполномоченного федерального органа, управляющей компании территорий опережающего социально-экономического развития. Обосновывается необходимость определения правовой природы органов управления, их юридической идентичности в возникающих правоотношениях. На основе анализа нормативной базы, юридической доктрины, выдвигается положение о квалификации управляющей компании и наблюдательного совета как юридических лиц публичного права, нежели как органов государственной власти или коммерческой организации. В статье сделан вывод об особом правовом статусе и правовом положении органов управления территории. Автором высказана идея сохранения баланса методов государственной поддержки инвестиционных проектов, осуществляемых на
определенной территории, и интересов населения, проживающих в границах территории опережающего социально-экономического развития, для чего возникает необходимость законодателю разрешить некоторые вопросы.
Ключевые слова: правовая природа, органы управления, административное право, муниципальное право, развитие регионов, инвестиции, свободная экномическая зона, финансовое право, публичные юридические лица, правовой статус
DOI:
10.7256/2454-0595.2018.3.26419
Дата направления в редакцию:
28-05-2018
Дата рецензирования:
28-05-2018
В целях успешного экономического развития регионов государством разработаны особые инструменты роста региональной экономики. Режим территории опережающего социально-экономического развития (далее по тексту - ТОСЭР) создан как способ привлечения частных инвестиций, стимулирования производства и определенных видов предпринимательской деятельности на конкретной территории. Для решения поставленных задач необходимо было создать эффективную модель управления выбранной местностью. Главой 3 Федерального закона от 29.12.2014 г. №473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» Ш (далее по тексту - ФЗ №473, Закон о ТОСЭР) предусмотрена особая система органов управления, включающая в себя наблюдательный совет, уполномоченный федеральный орган, управляющую компанию.
Указанная модель управления сочетает принципы административно-командного и рыночного регулирования, как управления инвестиционным проектом.
В целях правильного понимания и правоприменения юридических конструкций и понятий необходимо определить их правовую природу. В доктрине «правовая природа» трактуется как категория, отражающая сущностные признаки различных правовых явлений, позволяющая понять их место и значение в юридической сфере. Как верно указал С.В. Малюгин: «Обращение к данной категории в правоприменительной деятельности дает возможность правильно квалифицировать возникающие общественные отношения, а в законотворческой - точно, понятно и однозначно формулировать нормы права» иными словами: правовая природа есть юридическая идентификация. Правильная идентификация органов управления позволяет установить их правовой статус, определить круг полномочий, а также разрешить возможные споры о полномочиях и компетенции, позволяет избежать правовых коллизий в отношении исполнения изданных ими нормативных актов, помогает выстроить определенную административную иерархию.
Д л я идентификации правовой природы органов управления территорий опережающего социально-экономического развития следует проанализировать их легальное определение, полномочия, функции, права и обязанности, закрепленные в нормативно-пра в ов ых а кта х.
Очевидно, определять правовую природу уполномоченного федерального органа нет необходимости, поскольку уполномоченный федеральный орган является органом исполнительной власти федерального уровня, и его правовая сущность ясна. Однако, в вопросах управления территорией опережающего социально-экономического развития ему отдаются особые роль и дополнительные полномочия. На сегодняшний день уполномоченным федеральным органом ТОСЭР является Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития)согласно внесенным изменениям Постановлением Правительства РФ от 19.07.2016г. № 69 в Положение о Министерстве
экономического развития Российской Федерации^, за исключением ТОСЭР расположенных на территорий Дальневосточного федерального округа. В пределах указанного федерального округа уполномоченным федеральным органом является Министерство по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития) согласно Постановлению Правительства РФ от 28 марта 2015 г. N 287 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в области создания территорий опережающего социально-экономического
развития на территории Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»Подобное распределение полномочий связано с повышенным вниманием руководства страны к развитию Дальнего востока, о чем свидетельствует создание профильного министерства.
Необходимо учесть, уполномоченный федеральный орган на территории ТОСЭР является ключевым органом управления, поэтому отметим его основные полномочия. В соответствии со ст. 7 ФЗ №473 к ведению Минэкономразвития отнесены широкие полномочия в области строительства и территориального планирования ТОСЭР. Также, стоит обратить внимание на тот факт, что к компетенции федерального органа на ТОСЭР отведены многие полномочия, которые изъяты из ведения субъекта Российской Федерации. Так, уполномоченный федеральный орган осуществляет выдачу разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и реконструкции объектов инфраструктуры ТОСЭР, занимается согласованием схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, в котором создается или функционирует ТОСЭР, и документации по ее планировке для размещения объектов капитального строительства регионального значения в границах муниципальных образований, в которых расположена Территория, что являются существенными вопросами в реализации инвестиционных проектов. Дополнительно, уполномоченный федеральный орган также осуществляет государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 54) [6]. Также в отношении муниципальных образований, в пределах которого расположена ТОСЭР, федеральный орган осуществляет согласование документов территориального планирования, а также правил землепользования и застройки, и утверждает проект планировки территории в целях ее комплексного развития. Еще одним из значимых полномочий уполномоченного органа является осуществление контрольных функций, в частности, контроль над выполнением резидентом ТОСЭР соглашения об осуществлении деятельности и контроль над деятельностью управляющей компании и ее дочернего общества. Уполномоченный орган наделен рядом иных, предусмотренным законом, полномочий.
Таким образом, уполномоченный федеральный орган, а именно Минэкономразвития или Минвостокразвития, в рамках управления территорией опережающего социально-экономического развития, являясь федеральным органом исполнительной власти, наделены обширным кругом полномочий, ряд которых передан из ведения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, что подразумевает прямое подчинение органу федеральной власти.
Непосредственное управление территорией опережающего социально-экономического развития осуществляется управляющей компанией. В соответствии с п.5 ст. 2 ФЗ №473 управляющая компания является акционерным обществом, определяемое Правительством РФ, и сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, и (или) дочернее хозяйственное общество, которое создано с участием такого акционерного общества.
Подобная организационно-правовая форма порождает дуалистическую правовую природу управляющей компании. С одной стороны, создаваемое юридическое лицо хотя и прямо не наделено функциями государственного органа, но, с другой стороны, фактически является исполнительным управляющим органом, который имеет все полномочия для непосредственного управления ТОСЭР.
Полномочия управляющей компании регламентируются статьей 8 ФЗ №473, в числе которых: осуществление функций застройщика объектов инфраструктуры, обеспечение их деятельности, ведение реестра резидентов, организация предоставления услуг резидентам, выполнение функций многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг, получение технических условий подключения к инженерным сетям для дальнейшей передачи их резидентам ТОСЭР и иные функции. Таким образом, деятельность управляющей компании направлена в основном на предоставление сервисных и организационных услуг.
Однако, будет неправильным подход, считать управляющую компанию как исключительно коммерческой организацией. В частности, именно управляющая компания принимает заявки на заключение соглашения об осуществлении деятельности, более того, именно она принимает решение на основании представленных заявителем
документов и бизнес-плана о возможности заключения такого соглашения ст-13"1. Из сказанного вытекает, что решение о получении статуса резидента ТОСЭР принимает именно управляющая компания со всеми вытекающими последствиями в виде налоговых преференций и иных льгот, закрепляя за собой властные полномочия. Таким образом, проанализировав основные функции управляющей компании ТОСЭР, можно сделать выводы о комплексном характере управляющего органа, выполняющего поддержку резидентов ТОСЭР и обеспечивающего функционирование ТОСЭР. Примером указанной характеристики служат наличие в числе функций управляющей компании ТОСЭР административно-хозяйственных, информационных, консультационных функций, а также предоставление государственных и муниципальных услуг.
В связи с вышеизложенным, возникает вопрос о правовой природе такой компании: возможно ли к ней применение статуса государственного органа, относить ли компанию к коммерческим организациям, либо компания является публичным лицом? Органом государственной власти является юридически оформленная действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными
средствами для реализации задач и функций, возложенных государством Очевидно, при подобной трактовке управляющая компания не отвечает всем критериям признания ее государственным органом, поскольку не является частью системы органов государственной власти, но выполняет государственно-властные полномочия, дополнительно предоставляя коммерческие услуги. При разрешении данного вопроса считаем верной позицию А.В. Белицкой, которая высказала позицию о принадлежности управляющей компании к лицам публичного права, поскольку Данная правовая категория «юридического лица публичного права» была охарактеризована В.Е. Чиркиным, как «признанное государством в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое формирование, которое в различных организационно-правовых формах вправе ограниченно участвовать в гражданско-правовых отношениях и которое участвует в публично-правовых отношениях в целях публичных интересов путем законного применения публичной власти, борьбы за нее, сотрудничества с ней, давления на нее, имеет имя, другие идентифицирующие признаки, обладает имуществом, правами и несет обязанности и юридическую ответственность за свои акты и действия»
Считаем отнесение управляющей компании ТОСЭР к категории юридического лица публичного права наиболее приемлемым, как сочетание правоспособности юридического лица в соответствии с нормами гражданского законодательства и властно-управленческие полномочия, поскольку управляющая компания, во-первых, создается в целях исполнения публичных интересов по вопросам управления на конкретной
территории, во-вторых, учредителем является государство, в-третьих, осуществляет властные полномочия, в-четвертых, имеет имущественную обособленность, и несет самостоятельную ответственность.
Органом управления, созданным в целях обеспечения прозрачности деятельности управляющей компании и оценки эффективности функционирования режима ТОСЭР, выступает наблюдательный совет. В его состав включаются представители: уполномоченного федерального органа, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и иных государственных органов, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, управляющей компании, территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов, территориальных объединений работодателей, дополнительно для участия в заседаниях наблюдательного
совета могут приглашаться представители резидентов ТОСЭР[1, чш2 ст-6"". В соответствии с Положением о наблюдательном совете территорий опережающего социально-
экономического развития (далее - Положение о наблюдательном совете) в качестве представителей «иных органов» могут включаться представители органов Министерства внутренних дел и Федеральной таможенной службы (в случае, если на территории опережающего социально-экономического развития предусмотрена процедура свободной таможенной зоны). Таким образом, наблюдательный совет, формируемый по принципу представительного органа, призван выражать интересы всех уровней власти, включая местное самоуправление, и обеспечивать общественное участие.
В соответствии с ч. 4 ФЗ №473 и п. 3 Положения о наблюдательном совете, представительный орган уполномочен координировать деятельность и контролировать за выполнением соглашения о создании территории опережающего социально-экономического развития; оказывать содействие в реализации проектов резидентов территории опережающего социально-экономического развития, а также проектов иных инвесторов территории опережающего социально-экономического развития; оценивать эффективность функционирования территории опережающего социально-экономического развития; рассматривать и утверждать перспективные планы развития территории опережающего социально-экономического развития; осуществлять контроль за реализацией планов; определять доли иностранных работников, привлекаемых резидентами территории опережающего социально-экономического развития. Из приведенного перечня компетенций, предусмотренных положениями нормативно-правовых актов, отметим, что полномочия наблюдательного совета не так широки по сравнению, например, с управляющей компанией, но они направлены на планово-стратегическое управление.
Исходя из правового статуса и компетенции наблюдательного совета можно сделать вывод о том, что еще на протяжении всех этапов, начиная с инициативы о создании ТОСЭР, при заключении соглашения о создании ТОСЭР, заканчивая оценкой эффективности функционирования ТОСЭР, осуществляется защита интересов различных уровней власти и местного самоуправления, учитывается готовность инвесторов и потенциальных резидентов ТОСЭР. Каждая из этих сторон находит инструмент охраны своих законных прав, принимая участие в работе наблюдательного совета. Из вышесказанного возникает вопрос о правовой природе коллегиального органа управления, является ли он органом государственной власти? Исходя из используемого
определения^71, считаем невозможным отнести к категории государственного органа по следующим причинам: отсутствия принадлежности к системе органов государственной власти, распространения полномочий на узкий круг субъектов. Снова обращаясь к классификации В.Е.Чиркина можно сделать предположение о признании
наблюдательного совета юридическим лицом публичного права в качестве публично-правового объединения в форме организации с наделением властных полномочий.
Резюмируя все вышесказанное, полагаем, что создание специфичной модели управления территории опережающего социально-экономического развития (необходимо отметить, что схожие модели применяются и на территориях с иными особыми
финансово-правовыми режимами как Свободные порт Владивосток t11!, Зоны территориального развития и другие), и наделение широкими полномочиями управляющих органов, обладающих признаками юридического лица публичного права, позволяет эффективно решать стоящие перед государством задачи в каждом конкретном случае на принципах государственно-частного партнерства.
Однако, остаются открытыми некоторые вопросы, которые были подняты учеными конституционалистами, в частности Р.М. Усмановой, во-первых, об ответственности указанных органов за эффективное решение вопросов не только субъектов предпринимательской деятельности, но и населения, ведь, например, существенные полномочия органов местного самоуправления передаются управляющей компании, во-вторых, вопрос об устранение муниципальной власти от решения важнейших вопросов, и ограничение права граждан на участие или осуществление местного самоуправления
J13!. Дополнительно возникают и другие подобные вопросы, в земельно-имущественных отношениях: в случае, если субъект предпринимательской деятельности не является резидентом ТОСЭР, но осуществляет деятельность на указанной территории, к какому органу обращается с вопросом о предоставлении земельного участка или о присоединении к инженерным сетям, если они переданы в ведение управляющей компании? Органы местного самоуправления лишены прав в области распоряжения данными объектами. Перечисленные вопросы законодательно не разрешены, доктрина и судебная практика также не разработали подходов к решению подобных вопросов, поскольку рассматриваемые нормативно-правовые акты довольно «молоды». Полагаем, что определение правовой природы органов управления ТОСЭР, закрепления их статуса в нормативном порядке, детальное разграничение полномочий управляющих органов ТОСЭР и органов местного самоуправления, а также установление ответственности, позволит осуществлять государственную поддержку инвестиционных проектов без правовых коллизий и ущерба интересов населения.
Библиография
1. Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-Ф3 (ред. от 31.12.2017) «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.01.2015, № 1 (часть I), ст. 26.
2. Малюгин С.В. Категория «правовая природа»: понятие, детерминанты, основные характеристики и подходы к определению // Российский юридический журнал.-Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2016, № 3.-С. 46-58
3. Постановление Правительства РФ от 19.07.2016 г. №695 «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 01.08.2016, № 31, ст. 5013.
4. Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (в ред. от 27.02.2018) «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 16.06.2008, № 24, ст. 2867.
5. Постановление Правительства РФ от 28.03.2015 N 287 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление
функций в области создания территорий опережающего социально-экономического развития на территории Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.04.2015, № 14, ст. 2129.
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 23.04.2018г.) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
7. Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015. 304 с.
8. Белицкая А.В. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2016. 156 с., С.35-37.
9. Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 87-101.
10. Приказ Минвостокразвития России от 27.02.2015 № 20 (ред. от 28.07.2016) «Об утверждении положения о наблюдательном совете территории опережающего социально-экономического развития" (Зарегистрировано в Минюсте России 26.03.2015 N 36569) // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 36, 07.09.2015.
11. Федеральный закон от 13.07.2015 № 212-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «О свободном порте Владивосток» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4338.
12. Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета , №278, 09.12.2011.
13. Усманова Р.М. Создание территорий опережающего социально-экономического развития как мера государственной поддержки муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 6. С. 54-57.
