Конституционные основы правовой политики в сфере установления особых административно-правовых режимов осуществления экономической деятельности Текст научной статьи по специальности «Право»

О.А. Лакаев,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права РАН

O.A. Lakaev,

Candidate of Law, Senior researcher, Saratov branch of the Institute of State and Law of the RAS olegoleg81@mail.ru

DOI:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УСТАНОВЛЕНИЯ ОСОБЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Аннотация: актуальность статьи связана с необходимостью обоснования формирования особых административно-правовых режимов осуществления экономической деятельности с точки зрения соответствия базовым конституционным цен-П ностям и иным положениям Основного закона. Целью статьи является исследование

п конституционных основ правовой политики в сфере преференциального воздействия на резидентов территорий с особыми условиями хозяйствования для определения дальнейших ее перспектив с точки зрения конкретизации базовых конституционных § ценностей, имеющих отношение к данным режимам. Достижению поставленных в задач способствовало использование общенаучных методов (анализ, синтез, диалек-(X тический метод) и формально-юридического метода. Исследовав конституционные положения, нормы федерального законодательства и теоретические воззрения о ба-^ зовых конституционных ценностях, автор сформулировал вывод о том, что особые § административно-правовые режимы осуществления экономической деятельности имеют конституционное основание, соответствуют таким ценностям, как един-X ство экономического пространства, свобода экономической деятельности. Вместе § с остальными экономическими инструментами они призваны создать условия для С устойчивого экономического роста, способствуя реальному претворению в жизнь ^ соответствующих положений Конституции России.

§ Ключевые слова: правовая политика, конституционные основы, особые адми-

® нистративно-правовые режимы, экономическая деятельность, государственное управление.

48 CONSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF LEGAL POLICY

„ IN THE FIELD OF ESTABLISHING SPECIAL

CN ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGIMES

^ FOR THE IMPLEMENTATION OF ECONOMIC ACTIVITY

^ Abstract: the relevance of the article is connected with the need to substantiate the

formation of .special administrative and legal regimes for the implementation of economic activity in terms of compliance with basic constitutional values and other provisions of the Basic Law. The purpose of the article is to study the constitutional foundations of legal policy in the sphere of preferential influence on residents of territories with special

economic conditions in order to determine its further prospects in terms of specifying the basic constitutional values relevant to these regimes. The use of general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method contributed to the achievement of the tasks set. Having studied the constitutional provisions, the norms of federal legislation and theoretical views on the basic constitutional values, the author has formulated the conclusion that .special administrative and legal regimes of economic activity have a constitutional basis, correspond to such values as the unity of economic space, freedom of economic activity. Together with other economic instruments, they are designed to create conditions for sustainable economic growth, contributing to the real implementation of the relevant provisions of the Constitution ofRussia. u

Keywords: legal policy, constitutional foundations, special administrative and legal | regimes, economic activity, public administration i

щее значение для всей системы российского законодательства. Ее нормы носят базисный характер, определяя исходные начала отраслевого нормативно-правового регулирования. В основе административного | законодательства, регламентирующего правоотношения в сфере госу

■а I

юЗ

Конституция Российской Федерации [1] как норматив- § ^ ный правовой акт высшей юридической силы имеет основополагаю- а I

ю I

0 ы

ы * £ ° * о ■о I

¥ Ю

1 * Юа

дарственного управления и некоторые иные социальные связи с пу- о § блично-управленческим содержанием, также лежат конституцион- | | но-правовые нормы. Несмотря на то, что термины «государственное 5 § управление» и «публичное управление» в Конституции РФ не упо- 5 требляются, содержащиеся в ней положения определяют организа- * * цию исполнительной власти, предназначение которой состоит в осу- | ществлении публично-управленческих полномочий.

Одним из объектов воздействия органов исполнительной власти 0 55 является экономическая область, образуемая многочисленными тех- § § нико-экономическими отраслями, внутри которой реализуются также ь> | и функции межотраслевого административно-правового регулирова- 5 |

s

? Р

ния. В настоящее время одна из самых значимых и перспективных | сфер применения норм административного права в области экономики 3 - особые административно-правовые режимы экономической деятельности преференциальной направленности. Для их формирования 49 требуется прочная нормативно-правовая основа, определяемая на ( основании Конституции РФ. *

Действующий Основной Закон, принятый в 1993 г., был призван а отразить наиболее важные политические, экономические и социальные изменения, в которых нуждалось государство и общество в период перехода от социалистической модели организации хозяйствования и других областей жизнедеятельности к прогрессивной - отвечающей требованиям модернизации всех сфер жизни общества, в том числе

я

экономической. Конституционно-правовыми нормами непосредственно не определяются особые административно-правовые режимы осуществления экономической деятельности, хотя они были известны законодательству еще на этапе перестройки; имел место ряд попыток их внедрения.

Отсутствие в Конституции РФ каких-либо указаний на возможность формирования особых (специальных) экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития и иных территорий с преференциальным режимом хозяйствования закономерно и оправдано. В ней в концентрированном виде отражается общая направленность конституционных норм на создание гарантий свободы экономической деятельности, которая должна обеспечиваться органами всех ветвей государственной власти на основе положений отраслевого законодательства. Кроме того, правовые институты, „о нормы которых определяют содержание особых административного правовых режимов осуществления экономической деятельности, как показывает опыт их формирования в новейшей отечественной № истории, не являются стабильными, видоизменяются. На это влияют § экономические факторы, которые обусловливают поиск государством § новых инструментов стимулирования экономического роста, требу-2 ющих закрепления в отраслевом законодательстве. ^ В свою очередь, в законодательстве, составляющем правовую — основу того или иного особого административно-правового режима § осуществления экономической деятельности, отсутствует указание на ^ то, что оно основано на Конституции РФ. Подобные оговорки имеют § место тогда, когда в Основном Законе содержатся нормы прямого ^ действия, образующие базис регулирования той или иной отрасли или сферы государственного управления (например, нормы, определяющие о права граждан в отраслях образования, здравоохранения, культуры ^ и др.). В ряде случаев в законодательстве об особых административен но-правовых режимах осуществления экономической деятельности обозначается обусловленность соответствующего регулирования 50 межгосударственными отношениями в рамках евразийской интегра-^ ции, что применимо к особым экономическим зонам [2], свободной (V экономической зоне в Республике Крым и городе федерального зна-® чения Севастополе [3]. Однако это не означает, что данные режимы ^ выпадают из орбиты действия конституционных норм.

Как известно, развитая экономика обеспечивает возможность надлежащего функционирования других сфер жизни общества - социально-культурной, сферы обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, в связи с

чем основные принципы экономического регулирования должны были найти отражение среди базовых конституционных ценностей. К таковым относились поддержка конкуренции, единство экономического пространства, обеспечение экономических свобод, включая свободу перемещения товаров, финансовых средств и услуг (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ).

Одним из ключевых конституционных терминов, с которым связано формирование особых административно-правовых режимов

осуществления экономической деятельности, является «единство |

экономического пространства». Данное единство означает наличие |

в государстве основанных на рыночных началах универсальных 3 §

Иг

инструментов воздействия на экономические процессы, реализу- | q

„ t s

емых на всем пространстве, которое находится под юрисдикцией g

Российской Федерации. При этом должны устанавливаться и приме- И |

няться унифицированные правила осуществления денежно-кредит- t I

ной, таможенной, налоговой, торговой и валютно-финансовой поли- § о

тики, способствующей свободному движение рабочей силы, товаров, | g

капитала и услуг. В научной литературе отмечается обусловленность | а единства экономического пространства унификацией

го регулирования финансово-хозяйственной деятельности в пределах | |

всей территории РФ. Причем единое экономическое пространство рас- q §

сматривается не только в экономическом измерении (определяющем | q

эффективность функционирования внутригосударственного рынка § §

труда, финансовых средств, услуг и товаров), но и в политическом, | °

1 m

поскольку единое экономическое пространство выступает в качестве 11

одного из факторов суверенитета государства. В случае его гарантиро- О S

ванности формируются предпосылки для стабилизации структурных § §

процессов в экономике, ее поступательного развития, создания на ||

комплексной основе системы стимулирования хозяйствующих субъ- q |

ектов в целях развития приоритетных отраслей экономики, научно- | §

технологической и производственной кооперации, совершенствования | S энергетических, транспортных и информационных систем, а также

для проведения единой денежно-кредитной, таможенной, налоговой, 51

торговой и валютно-финансовой политики [4, с. 46]. о

Возникает вопрос о соотношении единства экономического §

пространства как базовой конституционной ценности с практикой |

учреждения и формирования особых административно-правовых j> режимов экономической деятельности. Последние предполагают организацию особого порядка осуществления публичного управления, обеспечивающего реализацию различных преференций для субъектов предпринимательской деятельности в целях стимулиро-

вания экономического роста. Подобные преференции могут носить финансово-правовой характер в виде налоговых льгот, возмещения части расходов по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды и упрощенного порядка ведения бухгалтерского учета. Предусматриваются, кроме того, особый таможенный режим, благоприятствующий предпринимательской активности, развитие и предоставление резидентам земельных участков и необходимой инфраструктуры и задействование иных инструментов, способствующих реализации резидентами своего частного интереса [5, с. 59]. Один из ключевых признаков таких режимов - введение их на строго определенных территориях. Преимущественно вследствие этого они и являются особыми: именно с территорией связано введение особого порядка публичного управления, обеспечивающего применение мер преференциального воздействия на хозяйствующих субъектов. „о Могут приниматься единые правила для территорий определенных го типов без указания конкретных регионов, субъектов РФ или населенных пунктов (особые экономические зоны, зоны территориального развития, территории опережающего социально-экономического развития). Кроме того, законодателем могут быть введены соответствующие нормы для конкретных территорий (свободный порт Владивосток, 2 свободная экономическая зона в Республике Крым и городе федераль-^ ного значения Севастополе, Арктическая зона, особые экономические — зоны в Магаданской и Калининградской областях). Если единое эко-§ номическое пространство связано с наличием единых условий осу-^ ществления хозяйственной деятельности, может ли наличие особых § правил для резидентов различных экономических зон рассматриваться ^ как изъятие из исследуемой базовой конституционной ценности?

Является ли, например, принцип «единого окна», введенный для о резидентов Арктической зоны при осуществлении в отношении них ^ таможенного и иных видов контроля (надзора) в пунктах пропуска, С частью модели, альтернативной единому экономическому пространству? Представляется, что нет. Российским законодательством для всех 52 хозяйствующих субъектов устанавливаются универсальные правила, ^ обеспечивающие их равный правовой статус на территории всего СЧ государства. В федеральных законах, составляющих основу отрасту левого и межотраслевого административно-правового регулирования в области экономики, содержатся требования к субъектам предпринимательства и публично-властным органам, выполнение которых способствует поддержанию и укреплению единого экономического пространства. Возникающие при реализации соответствующих норм правоотношения образуют базис стабильного функционирования

ГО

экономики в пределах всего государства, независимо от наличия или отсутствия на каких-либо отдельных территориях особых режимов осуществления экономической деятельности.

Кроме того, указанные режимы призваны способствовать укреплению единства экономического пространства. Последнее определяется не только универсальными правовыми нормами, но и фактическим состоянием экономики в регионах. Ряд из них характеризуется депрессивным состоянием, что оказывает влияние и на уровень жизни

населения, способствует его оттоку в другие регионы и лишает |

их демографической основы поступательного экономического раз- |

вития. Поэтому вряд ли можно говорить о наличии полноценного 3 о

и г

единства экономического пространства в условиях, когда находящиеся | 5

§ 5

по соседству регионы заметно отличаются друг от друга по уровню § ^

развития народного хозяйства. Преференциальные режимы не могут Щ |

быть основаны на бесцельном предоставлении льгот тем или иным § |

субъектам предпринимательства. Они предназначены стимулиро- 5 о

вать приток инвестиций, создание новых несырьевых производств | §

и общее повышение благосостояния населения. Данные режимы | а

предполагают установление срока, необходимого для достижения О £

поставленных целей, по истечении которого должен быть восста- | |

новлен общий правовой режим. Выравнивание за счет реализуемых 5 о преференций уровня социально-экономического развития регионов 5

является важным фактором, способствующим укреплению единства 5 5

экономического пространства. Одновременно создаются и условия | о

для устойчивого экономического роста, что также декларируется 1 -3

в Конституции РФ (ст. 75.1). О 55

Еще одной базовой конституционной ценностью, определяющей ° О

содержание и характер особых административно-правовых режимов ь |

осуществления экономической деятельности, выступает свобода та- 5 |

кой деятельности. Она присуща государствам с рыночной моделью | О

хозяйствования. Наличие административно-командных начал в эко- | номике социалистического типа не позволяло свободно осуществлять

предпринимательскую деятельность, что делало невозможным учреж- 53

дение свободных экономических зон и иных территорий с преферен- о

циальным режимом предпринимательства. Поэтому в нашей стране 5

они начали появляться лишь к концу советского периода в условиях |

перехода к рыночной экономике. §

И.Н. Плотникова рассматривает свободу экономической деятельности в контексте экономической свободы, которая охватывает кроме того признание и защиту частной собственности, а также свободу труда и выбор рода деятельности. Будучи элементом общей свобо-

ды индивида, она представляет собой состояние, гарантированное от неправомерного ограничения, принуждения или вторжения сверх той степени, которая необходима для поддержания и защиты самой свободы [6, с. 86].

Взаимосвязь особых административно-правовых режимов хозяйствования со свободой экономической деятельности как ценностью российского конституционализма выражается в возможности беспрепятственного использования резидентами соответствующих территорий своих способностей и имущества для производства материальных благ и извлечения из этого экономической выгоды.

Интересные суждения относительно свободы экономической деятельности излагает В.И. Федоренко при исследовании проблем ограничения конституционных прав. В нем он видит исключение отдельных полномочий из содержания права, их сужение. Подобные „о изъятия устанавливаются применительно к субъектам на той или иной го территории, что определяется интересами защиты основ конституцией онного строя. К числу ограничений свободы экономической деятельности он относит в том числе и те, которые обеспечивают осуществление экономической политики государства, включая формирование зон территориального развития, особых экономических зон [7, с. 73-75]. 2 Однако вряд ли установление особых административно-правовых ^ режимов осуществления экономической деятельности можно отнести — к ограничениям ее свободы. О каких-либо препятствиях в реализа-§ ции прав здесь речи не идет. Напротив, создаются дополнительные ^ стимулы для реализации своих способностей и использования своего § имущества в предпринимательской деятельности. Если рассматривать ^ ограничение видов хозяйственной деятельности, стимулирование которых обеспечивается исследуемыми режимами, то оно не является о ограничением свободы экономической деятельности. В данном случае ^ устанавливаются только интересующие государство параметры, а их С достижение - выбор хозяйствующего субъекта, который обусловлен

наличием или отсутствием соответствующей потребности. 54 Таким образом, особые административно-правовые режимы осу-^ ществления экономической деятельности имеют конституционное СЧ основание; они соответствуют базовым конституционным ценностям ® - единству экономического пространства, свободе экономической ^ деятельности. В то же время их обусловленность конституционно-правовыми нормами не носит непосредственного характера, поскольку указанные режимы прямо в Конституции России не отражены. Однако они должны вводиться в рамках обеспечения данных ценностей. Вместе с остальными экономическими инструментами они призваны

создать условия для устойчивого экономического роста, способствуя лишению декларативности соответствующих требований Основного Закона и реальному претворению их в жизнь.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. щ

2. Об особых экономических зонах в Российской Федерации : федераль- | ный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (в ред. от 26 марта 2022 г.) // Собр. | законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 30, ч. 2, ст. 3127; - 2022,

- № 13, ст. 1960. | |

3. О развитии Республики Крым и города федерального значения I

I 1

Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя : федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ (в ред. от 8 марта 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 48, ст. 6658; - 2022. - № 11, ст. 1596.

4. Митрофанов, А. В. Единство экономического пространства: подходы к трактовке и содержание понятия / А.В. Митрофанов // Вестник Пензенского I государственного университета. - 2013. - № 2. - С. 46-52. | I

5. Административно-правовые режимы в государственном управлении g § в Российской Федерации: теория и современная практика : монография / отв ред. А.Ф. Ноздрачев. - М. : Инфра-М, 2017. - 528 с

оо § 5

6. Плотникова, И.Н. Экономическая свобода как ценность российского | | конституционализма / И.Н. Плотникова // Вестник Саратовской государ- * 5

о| о

ственной юридической академии. - 2019. - № 3(128). - С. 80-89.

7. Федоренко, В.И. Свобода экономической деятельности в Российской | Федерации: понятие, пределы и ограничения / В.И. Федоренко // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2019. - № 6(131). £ о - С. 70-77.

ь 3 1

¡о а

3 & 11 I &

55

о

А