CC BY
91
DOI 10.24412/2227-7315-2021-6-108-119
УДК 342.55
А.В. Колесников
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОСОБЫХ ТЕРРИТОРИЯХ С ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ПРЕФЕРЕНЦИЯМИ
Введение: трудности России в экономике поставили перед государством цель создания инновационных кластеров с особыми экономическими преференциями, создающими условия экономического роста и привлечения инвестиций. Поиск эффективных форм и методов управления в границах таких территорий привел к дисбалансу системы управления. Акционерные общества, созданные Правительством РФ, будучи коммерческими организациями, наделяются внушительным количеством публичных полномочий. В результате органы местного самоуправления лишаются существенного объема компетенции. Это противоречит Конституции РФ. Цель: анализ эмпирического материала и выработка рекомендаций законодателю, способствующих гармонизации законодательства, системы управления и повышению экономической эффективности. Методологическая основа: изучение материала проводилось с помощью метанаучных средств, метода формальной логики, дедукции и специально-юридического исследования. Результаты: выработаны общие предложения логического объединения в правовых нормах существующих антиномий, выражающихся в противоборстве существующих экономических и правовых потребностей. Выводы: необходим возврат публичных полномочий органам местного самоуправления и изменение статуса управляющей компании. Нужна качественно новая модель взаимодействия управляющей компании с органами публичной власти. Будет лучше создать унифицированную систему законодательства, регулирующего порядок публичного управления на территориях с экономическими преференциями.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, управляющая компания, территории с особым правовым режимом, инвестирование, публичная власть.
A.V. Kolesnikov
FEATURES OF THE ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN SPECIAL TERRITORIES WITH ECONOMIC PREFERENCES
Background: Russia's economic difficulties have set the state the goal of creating innovation clusters with special economic preferences that create conditions for economic growth and attract investment. The search for effective forms and methods of management within the boundaries of such territories has led to an imbalance of the management system. Joint-stock companies established by the Government of the
© Колесников Андрей Владимирович, 2021
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия) © Kolesnikov Andrey Vladimirovich, 2021
Candidate of law, Associate Professor, Associate Professor, Department of Administrative and municipal law 108 (Saratov State Law Academy)
Russian Federation, being commercial organizations, are endowed with an impressive amount of public powers. As a result, local self-government bodies are deprived of a great amount of competence. This is contrary to the Constitution of the Russian Federation. Objective: analysis of empirical material and development of recommendations to the legislator that contribute to the harmonization of legislation, management system and increase economic efficiency. Methodology: the study of the material was carried out using meta-scientific means, the method of formal logic, deduction and special legal research. Results: general proposals have been developed for the logical unification of existing antinomies in legal norms, expressed in the confrontation of existing economic and legal needs. Conclusions: it is necessary to return public powers to local governments and change the status of the management company. We need a qualitatively new model of interaction between the management company and public authorities. It is necessary to create a unified system of legislation regulating the order of public administration in territories with economic preferences.
Key-words: local self-government bodies, management company, territories with a special legal regime, investment, public power.
Наличие общих принципов местного самоуправления означает их обязательную унификацию на всей территории России. Нормы, регулирующие организационный аспект муниципального управления, могут иметь различия, в зависимости от усмотрения субъектов РФ или федерального законодателя, стремящегося решить задачи государственного значения при формировании модельных модификаций осуществления власти. Тактические направления достижения цели процветания государства и его граждан могут иметь различный характер: экономические преференции, создание условий для развития науки и техники, обороноспособность страны и защита ее суверенитета. Однако наличие права регулирования общественных отношений ограничена нормами Конституции РФ даже у Федерального законодателя. Нарушение прав на муниципальное управление может быть мотивировано исключительно конституционными положениями ст. 55. Конституция РФ и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 1 июля 2021 г.)1 (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) постоянно пополняются положениями, допускающими не только особенности, но и кардинально иные конструктивные формы организации публичного управления на отдельных территориях с особым правовым режимом организации власти. В настоящее время их насчитывается довольно большое количество. Особый интерес сейчас вызывают территории с особым правовым регулированием, установленным с целью развития территории, экономики государства и привлечения инвестиций. К ним, помимо наукограда (статус которого достаточно подробно изучен), Федеральный закон № 131-Ф3 относит: районы Крайнего Севера (ст. 82.1); территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) (ст. 82.3); территорию ИЦ «Сколково» (ст. 82.2); территории инновационных научно-технических центров (ИНТЦ) (ст. 82.4); территории свободного порта Владивосток (СВП) (ст. 82.5); территории муниципальных образований Арктической зоны РФ (ст. 82.6). Существуют также зоны территориального развития (ЗТР), особые экономические зоны (ОЭЗ).
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2021. № 27, ч. 1, ст. 5117.
109
Организационные особенности местного самоуправления во множестве муниципальных образований из 25 субъектов, входящих в состав районов Крайнего севера1 и приравненных к ним местностях Федеральным законом № 131-ФЗ не установлены. Статья 82.1 Федерального закона № 131-ФЗ определяет лишь особенности осуществления закупок топливно-энергетических ресурсов, продовольствия, товаров производственно-технического предназначения. Закупкой этих товаров занимаются органы исполнительной власти Субъектов РФ. Закупка иной продукции — компетенция муниципалитетов. Многие муниципальные образования 9 субъектов РФ (в четырех регионах все муниципалитеты), входящих в число районов Крайнего севера, одновременно относятся к Арктической зоне РФ. Их перечень установлен в ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2021 г.)2 (далее — Федеральный закон № 193-ФЗ). Данный закон, определяя в качестве инфраструктуры многие объекты, относящиеся обычно к муниципальному имуществу, не причисляет органы местного самоуправления к управляющим субъектам, выполняющим функции поддержки предпринимательской деятельности. Эти полномочия выполняют уполномоченные федеральные органы и управляющая компания (далее — УК), формируемая Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.)3 (далее — Федеральный закон № 473-ФЗ).
«Значение Арктики обусловливают следующие факторы: во-первых, изменение климатических характеристик, позволяющие планировать (прогнозировать) стабильную хозяйственную деятельность в условиях Крайнего Севера, во-вторых, прогнозные данные о запасах углеводородов, полезных ископаемых в Арктической зоне в условиях общего истощения существующих запасов углеводородов в мире и прогноза о повышении спроса/потребления энергоресурсов в целом, в-третьих, возможность использования логистических возможностей Северного морского пути и богатейших биоресурсов Арктики, наконец, в-четвертых, военно-стратегическое значение Арктической зоны» [1, с. 115]. Этим как раз и определяется возможность, в рамках ст. 55 Конституции РФ, формировать ограничительные особенности прав на местное самоуправление. Вместе с тем умаление роли органов и должностных лиц в поддержке предпринимательства, на наш взгляд, не оправдано. Они могли бы содействовать Общественному совету Арктической зоны4 в мониторинге взаимодействия между малочисленными коренными народами и резидентами Арктической зоны (п. 1 ч. 2.1 Приказа № 131), а также принимать участие в разработке и реализации мероприятий по охране арктической природной среды (п. 2 ч. 2.1 Приказа № 131). Однако органы мест-
1 1 См.: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 402 «Об утверждении Перечня
S районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза
грузов (продукции)» (в ред. от 6 декабря 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 22, ст. 2316, № 23 (уточнение); 2016. № 50, ст. 7120.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 29, ст. 4503; 2021. № 27, ч. I, ст. 5178.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 1, ч. I, ст. 26; 2021. № 24, ч. I, ст. 4188.
4 См.: Приказ Минвостокразвития России от 2 сентября 2020 г. № 131 «Об утверждении Положения об Общественном совете Арктической зоны Российской Федерации». Законы, кодексы и нормативно-правовые акты Российской Федерации. URL: https://legalacts.ru/doc/ prikaz-minvostokrazvitija-rossii-ot-02092020-n-131-ob-utverzhdenii/ (дата обращения: 23.08.2021)
110 (далее — Приказ № 131).
ного самоуправления, как ни странно, не только не включены в состав совета, но даже не входят в число субъектов, имеющих право быть приглашенными на заседание совета без права голоса. Участие органов местного самоуправления в развитии Арктической зоны обусловлено и программно-целевым принципом стратегического планирования (ч. 13 ст. 7 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1), требующим согласования стратегий социально-экономического развития всех уровней. Однако роль органов местного самоуправления в развитии экономики Арктики минимизирована. Примечательно, что с февраля 2021 г. даже земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности предоставляются в аренду резидентам Арктической зоны не органами местного самоуправления, а УК от имени органов местного самоуправления2. Регулярное перераспределение компетенции муниципалитетов пользу УК и иных эмиссаров государства свидетельствует об обесценивании роли органов местного самоуправления в деле развития Арктической зоны.
Частичная или полная передача полномочий по управлению различными территориями управляющим компаниям стала обыденностью в российской системе публичного управления. Вместо того чтобы развивать местное самоуправление, государству гораздо выгоднее сформировать конгломерат управленцев, которые, вооружившись ценными указаниями «сверху» в режиме ручного управления будут выполнять публичные функции, присущие органам публичной власти. Это хороший способ обхода конституционных положений о формах осуществления власти. Достаточно объявить территорию «особой» и можно вводить ограничения. Правда ограничения зачастую обоснованы не обороноспособностью страны ш и другими основаниями, закрепленными в ст. 55 Конституции РФ, а различны- и ми надобностями в развитии инноваций, технологий, экономики территории. а Возникают вполне логичные вопросы: почему развитие экономики требуется О только на отдельных территориях? В связи чем развитием науки и технологий О руководят управляющие компании, а не ученые и РАН? О
о
В муниципальных образованиях, входящих в территорию свободного порта а
Владивосток (СПВ), с целью ускорения социального и экономического развития в в
границах порта, развития международной торговли и использования географиче- О
ских преимуществ территории, создания и развитие технологий, существует цель р
«обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, |
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих к
в состав Дальневосточного федерального округа, органов местного самоуправ- а
ления, общественности, предпринимателей и инвесторов в целях развития |
свободного порта Владивосток»3. Однако вместо взаимодействия, также как и в |
Арктической зоне, создается УК на основе Федерального закона № 473-ФЗ. Она ¡§
может осуществлять не только собственные полномочия, но и полномочия упол- 11
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. I, ст. 3378; 2020. № 31, ч. I, 8 ст. 5023.
2 См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2021 г. № 91 «Об утверждении Правил предоставления управляющей компанией Арктической зоны Российской Федерации земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 6, ст. 989.
3 См. ч. 2, ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I,
ст. 4338; 2021. № 24, ч. I, ст. 4188 (далее — Федеральный закон № 212-ФЗ). 111
номоченного органа федеральной власти, переданные им на основе соглашения. В отличие от Арктической зоны на территории СПВ создается наблюдательный совет, имеющий обширную компетенцию, в том числе по координации взаимодействия между органами государственного и муниципального управления. В состав наблюдательного совета входят, помимо представителей органов исполнительной власти (начиная с Заместителя Председателя Правительства РФ), главы муниципальных образований, представители ассоциаций профсоюзов и территориальных объединений работодателей. В ЗТР такие же нормы о наблюдательном совете. Единственное отличие заключается в том, что в него входят не главы муниципалитетов, а представители исполнительно-распорядительного органа. Аналогичным образом создается УК, в которой может передаваться компетенция уполномоченного федерального органа1. В особых экономических зонах органы местного самоуправления хоть каким-то образом участвуют в организации развития территории. Однако их реальная работа и контрольные полномочия в отношении резидентов свободного порта и УК сильно ограничены. Органы, уполномоченные проводить проверки в рамках муниципального контроля в Арктической зоне, ТОСЭР и муниципалитетах СПВ в соответствии с ч. 4.1 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 11 июня 2021 г.)2 (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ), проводят их только в соответствии с законодательством об этих территориях. Во всех этих законах существуют отсылки на особый порядок, устанавливаемый Правительством РФ. Например, в СПВ органы муниципального контроля не имеют прав на самостоятельные проверки. Все проверки в рамках муниципального контроля проводятся совместно с органами, уполномоченными на проведение государственного контроля3. В случае, если муниципальный контроль в отношении резидентов СПВ проводится в рамках внеплановой проверки в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ, то решение о ее проведении согласовывается с Минвосто-кразвития России, которое может его не согласовать4. Аналогичный порядок осуществления муниципального контроля предусмотрен в Арктической зоне и ТОСЭР (ч. 4.1 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ). Такие нормы оказывают
° 1 См. ч. 4, 5 ст. 7, ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 392-Ф3 «О зонах
! территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 24 апреля 2020 г.) // Собр. законода-ч: тельства Рос. Федерации. 2011. № 49, ч. 5, ст. 7070; 2020. № 17, ст. 2725 (далее — Федеральный 8 закон № 392-Ф3).
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249; 2021. № 24, ч. I, § ст. 4188.
° 3 См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2016 г. № 729 «О совместных
§ плановых проверках, проводимых в отношении резидентов свободного порта Владивосток ^ органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), му-
1 ниципального контроля» (вместе с «Правилами проведения совместных плановых проверок
i резидентов свободного порта Владивосток органами, уполномоченными на осуществление
В государственного контроля (надзора), муниципального контроля») // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 32, ст. 5111.
4 См. подробнее: Приказ Минвостокразвития России от 1 сентября 2015 г. № 167 «Об установлении Порядка согласования внеплановых проверок, а также заявленных органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля оснований для их проведения в отношении резидентов свободного порта Владивосток» (в ред. от 7 июля 2017 г.) (зарегистрировано в Минюсте России 18 января 2016 г. № 40603). Законы, кодексы и нормативно-правовые акты Российской Федерации. URL: https://legalacts.ru/doc/prikaz-minvostokrazvitija-112 rossii-ot-01092015-n-167/ (дата обращения: 25.08.2021).
сильное ограничение на проверку резидентов. «Контроль над деятельностью УК не предусмотрен вообще, вероятно, авторы полагают, что в данном аспекте будут применяться соответствующие положения корпоративного законодательства РФ со всеми вытекающими последствиями» [2, с. 1212]. Примечательно, что развитие СПВ представляет собой публичный интерес, но его реализация осуществляется резидентами, представляющими частные интересы. Некоторые ученые считают, что в этом узле заинтересованностей может скрываться коррупциогенный фактор под названием «реализация негосударственных интересов» [2, с. 1213] и предлагают его включение в «Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1. Под содержанием этого фактора предлагается понимать «осуществление интересов, планов, использование служебного положения в целях личной выгоды, содействия физическим и юридическим лицам извлечению ненадлежащей выгоды на основе неэффективного использования бюджетных средств в ущерб государственным интересам» [3, с. 77]. Ограничениям подвергается и компетенция органов муниципального управления в некоторых сферах, таких как медицинское обслуживание населения, образование и др.
Цели создания территорий, в результате которых происходит ограничение на местное самоуправление, несколько разнятся. В Арктической зоне это экономическое развитие региона; «стимулирование и активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности; создание экономической основы для опережающего социального развития и улучшения качества жизни»2. В ИНТЦ ограничения осуществляются «в целях реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации, повышения инвестиционной привлекательности сферы исследований и разработок, коммерциализации их результатов, расширения доступа граждан и юридических лиц к участию в перспективных, коммерчески привлекательных научных и научно-технических проектах»3. В ТОСЭР «в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения»4. «Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции»5. В ЗТР резидентам предоставляют государственную поддержку «в целях ускорения социально-экономического развития
1 См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с 6 «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и про- 1 ектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы ) нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») (в ред. от 10 июля ^ 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10, ст. 1084; 2017. № 29, ст. 4374. 8
2 См. ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 193-ФЗ.
3 См. ст. 1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 31, ч. I, ст. 4765; 2021. № 27, ч. I, ст. 5179 (далее — Федеральный закон № 216-ФЗ).
4 См. п. 3 ст. 2 Федерального закона № 473-ФЗ.
5 См. ст. 3 Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в ред. от 11 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
2005. № 30, ч. II, ст. 3127; 2021. № 24, ч. I, ст. 4188 (далее — Федеральный закон № 116-ФЗ). 113
субъекта РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику»1. Целью создания инновационного центра «Скол-ково» является «развитие исследовательской деятельности и коммерциализации ее результатов»2. Из этого (якобы разнообразия) выявляется, что далеко не все эти зоны с особым режимом нацелены на развитие территории. Основными установками являются:
1) повышение инвестиционной привлекательности;
2) научные разработки и коммерциализация их результатов.
Такие цели стоят перед тысячами муниципальных образований, бизнесменов и научных организаций, но льготные условия осуществления деятельности создаются не везде. Надо отметить, что ни одна из этих целей не соответствует условиям ст. 55 Конституции РФ и не может стать основанием ограничения прав на местное самоуправление.
«Обобщая вышесказанное, можно заметить, что в процессе экономических реформ государство постепенно из регулятора общественных отношений все больше превращалось в предпринимателя-монополиста. У российского законотворца, в отличие от советского, во многих случаях прослеживается желание перестроить публичные правоотношения в понятные предпринимателю гражданско-правовые. Система законодательства превращается в систему договоров. Как в нашем случае: ты мне инвестиции, а я тебе налоговые льготы. Понятие „государственные функции" уже давно пытаются заменить понятием „государственные услуги". Осталось только огласить весь прейскурант» [4, с. 6].
Особенности организации местного самоуправления на этих территориях проявляются двояко.
Во-первых, в систему публичной власти дополнительно включается УК и наблюдательный совет.
Во-вторых, наличие УК, обладающей публичными полномочиями, логически требует наполнения компетенционного блока их правового статуса полномочиями за счет органов государственной и муниципальной власти. Реализация компетенции УК ИЦ «Сколково» и другими УК сопровождается принятием нормативных правовых актов. При этом УК не просто осуществляет полномочия по вопросам местного значения, она их реализует с определенными оговорками. Например, УК в ИЦ «Сколково» в соответствии со ст. 5 Федерального закона создает или организует создание частных образовательных организаций для организации получения от дошкольного до среднего общего образования (п. 17 ч. 1 ст. 5), а также с помощью частной системы здравоохранения организует оказание жителям медицинской помощи (п. 20 ч. 1 ст. 5). По мнению экспертов «данные положения свидетельствуют, что лица, находящиеся на территории Центра, не будут обеспечиваться бесплатной медицинской помощью, а также бесплатным дошкольным, основным общим и средним профессиональным образованием» [5, с. 11]. УК обладают ограничительными полномочиями для проживающего на территории населения. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 17.1 Федерального закона № 244-ФЗ УК может принимать решение об оборудовании дорог устройствами, ограничивающими проезд транспорта неограниченного
1 См. п. 1 ст. 2 Федерального закон № 392-ФЗ.
2 См. ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010.
114 № 40, ст. 4970; 2021. № 27, ч. I, ст. 5160 (далее — Федеральный закон № 244-ФЗ).
круга лиц. Тем самым она не только решает вопрос транспортной безопасности на территории «Сколково», но и вторгается (не имея на то оснований) в категорию особой компетенции органов публичной власти, по ограничению конституционных прав граждан на свободу передвижения. Отсутствие на территории ИЦ «Сколково» органов местного самоуправления делает невозможным обращение в них, ограничивая конституционное право населения. На территории ТОСЭР также «управляющая компания выполняет функции органов местного самоуправления и, соответственно, решать основные вопросы местного значения в интересах населения должна именно она, и это влечет фактическое устранение муниципальной власти от публичного управления в довольно существенной его части. Возникает закономерный вопрос: если население не будет удовлетворено решением данных вопросов, то к кому оно должно обращаться? К органам местного самоуправления, которые юридически лишены данных полномочий, или к управляющей компании, которая юридически не несет ответственности перед населением за ненадлежащее решение данных вопросов?» [6, с. 56]. Это ставит под сомнение законность системы управления в «Сколково». Конституционный Суд РФ (КС РФ) в своем Постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П отметил, что Конституция РФ «не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти... такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам»1.
В качестве особенности всех УК «выступает распространение управленческих функций по территориальному признаку, что еще больше роднит компании с органами государственной власти» [7, с. 35]. Е.В. Гриценко, констатируя факт придания УК и фондам статуса юридических лиц публичного права, пишет: «Это обстоятельство никак не может отменить необходимость соблюдения конституционных принципов передачи публично-властных полномочий, публичных функций и задач иным субъектам независимо от правовой формы их организации. Возникают проблемы с реализацией не только конституционных основ демократического государства, но и принципов самостоятельности местного самоуправления, защиты конкуренции, федеративного устройства, правового государства» [8, с. 115]. Это справедливо. По мнению Т.К. Ковалевой «необходимость любого вторжения в создание исключительного режима для конкретного кластера должна быть тщательно продумана и обоснована, в том числе и в сфере правового регулирования институтов публичной власти. В этой связи представляется спорным подход, при котором создается особый правовой режим регулирования институтов публичной власти на территории кластера и/ или его части, и функции институтов публичной власти передаются от органов местного самоуправления к любому другому контрагенту. Создание управляющих компаний в качестве инструмента управления на территории кластера или инновационного центра может не только усилить административную нагрузку и привести к управленческим проблемам, но и поставить под сомнение
1 См. подробнее: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22, ст. 2491. 115
существование самой кластерной структуры и ее инновационного элемента, и, наконец, привычных начал местного самоуправления» [9, с. 203].
Ученые также констатируют, «что при наличии практики реального делегирования отдельных властных полномочий субъектам частного права у российского законодателя отсутствует общая концепция, определяющая общие условия и правила такого перераспределения компетенции» [7, с. 41]. Полномочный представитель Правительства РФ в СФ ФС РФ В.А. Живулин, рассуждая о многообразии правового регулирования в зонах с особыми экономическими преференциями, отметил: «многообразие инструментов поддержки инвесторов, которые формировались несколько лет, привело к тому, что была порождена путаница в преференциальных режимах, которые работают на 500 площадках, и мало кто знает, чем они отличаются друг от друга»1.
По мнению И.В. Бабичева «такая обширность перечня территорий с теми или иными особенностями осуществления местного самоуправления начинает наводить на мысль, что общие принципы организации местного самоуправления, установленные Федеральным законом № 131-Ф3, просто мешают жить и инновационно творить, и на территориях, где надо наладить жизнь, их надо видоизменять. Странноватый подход. Наверное, пора уже серьезно проанализировать, что дают особенности устроения местной власти на таких территориях, действительно ли они приводят к достижению тех целей, во имя которых были устроены, не повышают ли риски коррупции, злоупотребления властью, ущемления интересов жителей таких территорий, снижения защищенности их прав и гарантий» [10, с. 55].
Не исключено, что постоянный рост количества особых территорий приведет к тому, что они станут обычными, а стандартные муниципальные образования станут исключением. Во всех этих кластерах с особым режимом проявляется общая тенденция ограничения власти субъекта РФ и органов местного самоуправления вопреки всем конституционным, законодательным положениям и постановлениям КС РФ о запрете ограничения прав на местное самоуправление. И здесь напрашивается один из трех выводов. Либо существующие формы публичного управления показали свою несостоятельность в решении государственных и муниципальных, в том числе экономических, задач. Либо федеральная власть «отодвигает» органы публичного управления других уровней, ответственные за развитие территории перед населением, от части публичных функций, которые могут принести экономическую выгоду и передают их управляющим компаниям, которые сами же и формируют из аффилированных лиц. Третий вывод представляет собой суммирование первых двух.
Мы считаем, что развитие экономики, сопровождаемое ростом благосостояния населения, должно являться основной стратегией современной России. Однако решение задач, направленных на достижение цели не должно осуществляться базарными способами, преследующими адресную выгоду для конкретных субъектов.
Для достижения прогресса в управлении, сопровождаемого экономическим эффектом необходимо одновременно и рационально сбалансировать два логически-правовых противоречия:
1 См.: «Перезагрузка» инструментов развития территорий. Российский инвестиционный форум — 2020. URL: https://rusinvestforum.org/news/«perezagruzka»-instrumentov-razvitija-territij (дата обращения: 15.03.2020).
слишком точечное и объемное правовое регулирование экономических отношений не сможет служить повышению оперативности принятия важных и быстрых решений, влияющих на развитие экономики и инвестиционный климат, но большое видовое, климатическое и целевое разнообразие территорий с особым правовым регулированием требует индивидуального правового подхода;
существует конституционная система осуществления публичной власти, включающая федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Другие органы не предусмотрены. Огульная передача большого количества публичных полномочий негосударственным (и даже коммерческим) организациям незаконна и нарушает права граждан, тогда как государство призвано, в первую очередь, оберегать и защищать их. Однако цель экономического развития и эффективного инвестирования требует профессионального подхода и привлечения к управлению специалистов, объединенных в одной организационной структуре (той же УК).
На наш взгляд, решение этих сложных антиномий возможно с применением следующих алгоритмов:
с помощью мониторинга существующих территорий с особым правовым регулированием необходимо классифицировать их по целевому предназначению (развитие экономики территории и инвестирование в нее; инвестирование в экономику государства с использованием преимуществ территории; оборона; развитие инноваций, науки и техники; образование, выявление обучение и воспитание талантов и т.д.);
сформулировать и принять унифицированное законодательство (с учетом широкого профессионального и общественного обсуждения) об общих принципах ш управления каждым видом территории. Особенности отдельно взятых террито- и рий должны регулироваться нормативными правовыми актами субъектов РФ, а муниципальных образований. Правовые акты управляющей компании должны О регламентировать только деятельность резидентов особой территории; О
управляющая компания конкретной территории, имеющая статус акционер- О
о
ного общества должна создаваться не только Правительством РФ. В ее формиро- а вании должны принимать долевое участие субъекты РФ и муниципальные об- в разования. Число представителей каждого уровня власти должно быть равным. О Порядок их формирования должен быть прозрачным. Состоять они должны из ю
Т5
специалистов (в том числе ученых) в области экономики, права и отраслей раз- |
вития с учетом вида территории; к
компетенция УК не должна содержать большого количества публичных а
полномочий. Небольшая часть полномочий, переданных ей органами публичной |
власти, должна быть направлена исключительно на реализацию целей форми- ||
рования особой территории и организацию деятельности резидентов. Она не ¡§
должна включать в себя хозяйственные функции и компетенцию по управлению 11
муниципальным имуществом, не должна решать вопросы транспортного обслу- ~
живания, строительства, газо-, водо-, электроснабжения и другие вопросы мест- 11 ного значения, поскольку не подотчетна и не ответственна перед населением как органы местного самоуправления. Вместе с тем, УК должна иметь эксклюзивные права на взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам, связанным с деятельностью резидентов на особой территории. Их обращения должны оперативно решаться в кратчайшие сроки,
предусмотренные принятым законом. УК должна представлять собой систему 117
«одного окна» как МФЦ. В свою очередь, органы публичной власти должны оказывать незамедлительное, но профессиональное и законное содействие УК в целях реализации поставленных задач. Законом должно быть предусмотрено применения регуляторной песочницы. «В Российской Федерации регуляторные «песочницы» возможны в нескольких сферах. В их числе: медицина, транспорт, сельское хозяйство, финансовая деятельность, торговля, строительство, предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, промышленность, связь и иные направления»1. УК должна обладать преференциями и первоочередными правами при решении земельных и иных имущественных и инфраструктурных вопросов в целях содействия работе резидентов, но не должны решать эти вопросы сами. Органы местного самоуправления и органы государственной власти должны будут согласовывать свои стратегии экономического развития, планы по приватизации и иные инфраструктурные и имущественные долгосрочные (годовые и более) планы с УК территории. В этом случае отпадет необходимость в наблюдательных советах. Такая система будет способствовать сохранению прав граждан и развитию публичной власти.
Библиографический список
1. Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Современные тренды правового обеспечения стратегического планирования природопользования в Арктике // Lex russica (Русский закон). 2018. № 7. С. 114-124.
2. Горян Э.В. Теоретические и практические проблемы антикоррупционной экспертизы законодательства (на примере Федерального закона от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток») // Административное и муниципальное право. 2015. № 12. С. 1208-1214.
3. Бырдин Е.Н., Воронина Ю.И. Коррупциогенные нормы, выявляемые в результате антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Академический вестник. 2015. № 1(31). С. 71-79.
4. Цыганков Э. Закон под кластер // ЭЖ-Юрист. 2016. № 3 (906). С. 1, 4, 6.
5. Еременко В.И. Об инновационном развитии экономики Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2010. № 12. С. 10-19.
6. Усманова Р.М. Создание территорий опережающего социально-экономического развития как мера государственной поддержки муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 6. С. 54-57.
7. Романовская О.В. Конституционные основы делегирования государственно-властных полномочий субъектам частного права (на примере управляющих компаний) // Lex russica (Русский закон). 2017. № 2. С. 32-41.
8. Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной перспективе // Закон. 2013. № 2. С. 113-128.
9. Ковалева Т.К. Кластеры и инновационные центры: нужны ли особенности местного самоуправления // Вестник университета. Москва. 2016. № 1. С. 202-204.
10. Бабичев И.В. Конституционные новеллы для местного самоуправления: некоторый анализ // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 2. С. 51-57.
1 См.: Экспериментальные правовые режимы. Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: https://www.economy.gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_ upravlenie/normativnoe_regulirovanie_cifrovoy_sredy/eksperimentalnye_pravovye_rezhimy/ 118 (дата обращения: 27.08.2021).
References
1. Zhavoronkova N.G., Agafonov V.B. Modern Trends in Legal Support of Strategic Planning of Nature Use in the Arctic // Lex russica (Russian law). 2018. No. 7. P. 114-124.
2. Goryan E.V. Theoretical and Practical Problems of Anti-Corruption Expertise of Legislation (on the example of Federal Law No. 212-FL of 13.07.2015 "On the Free Port of Vladivostok") // Administrative and municipal law. 2015. No. 12. P. 1208-1214.
3. Byrdin E.N., Voronina Yu.I. Corruption-Related Norms Identified as a Result of Anti-Corruption Expertise of Normative Legal Acts // Academic Bulletin. Tyumen. 2015. No. 1 (31). P. 71-79.
4. Tsygankov E. The Law Under the Cluster // EL-lawyer. 2016. No 3 (906). P. 1, 4, 6.
5. Eremenko V.I. On Innovative Development of the Economy of the Russian Federation // Legislation and Economics. 2010. No. 12. P. 10-19.
6. Usmanova R.M. Creation of Territories of Advanced Socio-Economic Development as a Measure of State Support for Municipalities // Constitutional and municipal law. 2017. No. 6. P. 54-57.
7. Romanovskaya O.V. Constitutional Bases of Delegation of State-Governmental Powers to Subjects of Private Law (on the example of management companies) // Lex russica (Russian law). 2017. No. 2. P. 32-41.
8. Gritsenko E.V. Constitutional Foundations and Legal Forms of Attracting Private Entities to Solving Municipal Problems in Russia in a Comparative Perspective // Law. 2013. No. 2. P. 113-128.
9. Kovaleva T.K. Clusters and Innovation Centers: Do We Need the Features of Local Self-Government // Bulletin of the University. Moscow. 2016. No. 1. P. 202-204.
10. Babichev I.V. Constitutional Novelties for Local Self-Government: Some Analysis // Constitutional and municipal law. 2021. No. 2. P. 51-57.
о
го
о ^
о
Sc о
n
д
qj t3
0 т го
п>
1 i О sc
5
тз
s
д
х
x ф
о
x
о
sc а ж ш
д
ф §
ю Г
