CC BY
90
Конституционное и административное право
УДК 336.12; 354.31
Л.Е. Воинова (Васильева)*
Правовое регулирование бюджетной деятельности МВД России
Финансирование деятельности по обеспечению правопорядка и общественной безопасности осуществляется в рамках государственной бюджетной политики. МВД России принимает непосредственное участие в подготовке предложений по формированию государственной политики в области эффективного использования средств федерального бюджета и иных источников финансирования. Во взаимодействии с Правительством РФ и Минфином России постоянно проводится работа по обеспечению необходимым бюджетным финансированием приоритетных задач в сфере деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
Ключевые слова: правовое регулирование, бюджет МВД России, финансирование структурных подразделений МВД России.
L. E. Voinova (Vasilieva)*. Legal regulation of budget activities of MIA of Russia
Financing of activities aimed at providing law and order and social security is implemented within the frames of state budget policy. MIA of Russia takes direct participation in preparing proposals on formation of state policy in the sphere of effective draft of funds of Federal Budget and of other sources of financing. In cooperation with the Government of RF and Ministry of Finance the work on necessary budget provision for priority tasks in the sphere of MIA bodies’ activities is constantly performed.
Keywords: law regulation, budget of MIA of Russia, financing of structural bodies of MIA of RF.
Многогранная деятельность структурных подразделений МВД России в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности напрямую зависит от бюджетного финансирования и требует правильного, отвечающего современному уровню развития общества правового регулирования.
Правовое регулирование является важным аспектом государственного управления. В его рамках решается комплекс взаимосвязанных нормотворческих, организационно-правовых, правоохранительных и правоприменительных задач.
В научной литературе под правовым регулированием понимается осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями базиса, общественными потребностями данного социального строя1. Предметом правового регулирования могут быть разнообразные общественные отношения, в т.ч. и отношения, связанные с обеспечением конституционного порядка, защитой прав и законных интересов граждан. С точки зрения В.К. Бабаева, правовое регулирование - это осуществляемое при помощи права и иных юридических средств воздействие на общественные отношения2.
По мнению И.Б. Киричука, процесс любого регулирования включает и правовое регулирование, а это, прежде всего, сознательная целенаправленная деятельность. Регулировать - значит вводить в
* Воинова (Васильева), Лариса Евгеньевна. Докторант кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат экономических наук, подполковник милиции. Санкт-Петербургский университет МВД России. Тел. 8-921-690-48-66. Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: [email protected]
* Voinova (Vasilieva), Larisa, Doctoral candidate of Administrative Law Department of St. Petersburg University of MIA of Russia, candidate of economic science, lieutenant Colonel of Police. The St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
известные рамки, упорядочивать те или иные процессы, подчинять их установленным правилам, направлять их развитие, задавать им определенный ритм и тем самым придавать «регулятивный» характер, обеспечивать соблюдение требований параметров, ориентировать на достижение конкретной цели3.
В.Д. Горобец правовое регулирование представляет как разновидность юридического воздействия, осуществляемого посредством закрепленных общих правил поведения4.
А.А. Чинчиков и С.А. Желанова считают правовое регулирование важнейшим видом социального регулирования, которое направлено на общественные отношения; отношения, проходящие через волю и сознание человека; индивидуально-конкретные общественные отношения; те социально важные, типичные общественные отношения, которые объективно поддаются юридическому регулированию5.
Соглашаясь с выводом И.И. Веремеенко о том, что анализ всех явлений и процессов, с помощью которых право реализуется в действительности, возможен лишь с использованием понятия механизма правового регулирования6, мы считаем целесообразным в рамках исследования бюджетных правоотношений МВД России рассмотрение содержания этого явления.
Среди ученых нет единого мнения о содержании механизма правового регулирования. Некоторые из них в данное понятие включают систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения7.
Представляет интерес концепция А.М. Витченко и Г.Г. Курагина, которые, возражая такой трактовке, пишут, что взаимосвязь норм права с другими правовыми явлениями не дает оснований отождествлять правовое воздействие, осуществляемое всей юридической надстройкой в целом, собственно правовым регулированием, осуществляемым специфическими правовыми средствами.
В юридической науке нет также одинакового подхода к определению элементов механизма правового регулирования. Так, в работах А.М. Витченко и Г.Г. Курагина элементы механизма правового регулирования представляют нормы права различного назначения, акты применения права и деятельность учреждений, организаций, должностных лиц8.
И.И. Веремеенко расширяет круг элементов и относит к ним юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей. Кроме того, он выделяет в качестве дополнительных еще два элемента: нормативные юридические акты, правосознание и правовую культуру9. Несколько иной точки зрения придерживается Б.Е. Богданов, который включает в указанный механизм правотворчество, юридические нормы, правоотношения, правоприменительную и правоохранительную деятельность, законность и правопорядок10.
Анализ рассмотренных выше концепций показывает, что почти все исследователи единодушно включают в состав изучаемого механизма с незначительной разницей в трактовках юридические нормы, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей. А такие ученые, как В.В. Лазарев, Л.Л. Попов и Л.М. Розин, вполне обоснованно ограничивают данный механизм перечисленными выше тремя элементами11.
В рамках правового регулирования бюджетных отношений МВД России особое значение приобретает анализ юридических норм, при помощи которых в соответствии с целями и задачами национальной безопасности и правоохранительной деятельности возникают определенные отношения в сфере обеспечения конституционного порядка, защиты прав и законных интересов граждан.
В специальной литературе принято рассматривать правовую основу регулирования определенной деятельности в виде многоуровневой системы правовых актов, которая определяется иерархией государственных органов. На основе такого критерия вся совокупность нормативноправовых актов, регламентирующих бюджетную деятельность МВД России, может быть представлена следующим образом: конституционные нормы и законы; указы Президента и постановления Правительства; нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления; ведомственные правовые акты. Конституционные нормы, законы, указы Президента, постановления Правительства определяют направления борьбы с преступностью в нашем обществе, задачи и формы осуществления правоохранительной деятельности.
Бюджетные правоотношения, возникающие в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, предполагают научный анализ основных документов, регламентирующих деятельность системы органов внутренних дел МВД России. Существенное значение имеют не только нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления, но и ведомственные документы. При этом сложно не согласиться с высказанной в научной литературе точкой зрения о целях ведомственной нормотворческой деятельности. Во-первых, это юридическое закрепление существующих в отрасли отношений и их правовое регулирование. Во-вторых, формирование новых отношений, отсутствующих в данный момент, но желательных и необходимых с точки зрения реализации перспективных задач. В третьих, ликвидация отношений и ситуаций, отживших и тормозящих развитие новых прогрессивных тенденций12.
В рамках общей теории права метод правового регулирования имеет определяющее значение для формирования отраслевых методов правового регулирования. Например, в сфере действия бюджетного права, представляющего собой систему законодательных и иных нормативно-правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения, в которых находит свое отражение бюджетная и в целом финансовая политика государства.
Выявление особенностей финансово-правового регулирования бюджетных отношений, как иного отраслевого метода, осуществляется путем познания некоторых характеристик его признаков, указывающих на юридическую природу бюджетных правоотношений.
Во-первых, финансово-правовой метод регулирования оказывает решающее воздействие на тенденции развития бюджетных правоотношений и непосредственно проявляется при их возникновении, изменении и прекращении.
Во-вторых, финансово-правовой метод регулирования бюджетных правоотношений существенным образом влияет на их правовую форму, содержание, на характер и особенности реальной взаимосвязи их субъектов.
В-третьих, финансово-правовой метод регулирования определяет специфику взаимосвязи субъективных прав и юридических обязанностей субъекта, реализация которых осуществляется в рамках правоотношений.
Правовая основа бюджетной деятельности МВД России, в отличие от правового регулирования органов внутренних дел в целом, обладает рядом особенностей, определяемых организационноправовой формой федерального министерства и исполнительного органа власти.
Главная особенность правового регулирования бюджетной деятельности МВД России состоит в том, что этим федеральным органом исполнительной власти руководит Президент РФ, о чем свидетельствует ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ (ред. 13.12.2008 г.) «О Правительстве Российской Федерации»13. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел и т.д. (ч. 1 ст. 32). Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, коим является МВД России (ч. 2 ст. 32).
В целях повышения эффективности деятельности МВД России по защите прав и свобод человека и гражданина Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 (ред. от 28 февраля 2009 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» утверждено Положение о МВД России14. Оно определяет задачи МВД России как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. В п. 8 Положения закреплены основные полномочия МВД России в сфере реализации бюджетных правоотношений, которые реализуются через внесение в Минфин РФ предложений по формированию федерального бюджета и через осуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание МВД России и реализацию возложенных на него функций. В п. 12 Положения определен круг полномочий в области реализации бюджетных правоотношений возложенных на министра внутренних дел РФ. Он вносит в Правительство РФ предложения о размере ассигнований на содержание сотрудников и военнослужащих системы МВД России в пределах средств, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом, предложения о фонде оплаты труда и предельной численности федеральных государственных служащих и работников системы МВД России. Министр внутренних дел РФ вносит в Правительство и предложения по представлению директора Федеральной миграционной службы России, о фонде оплаты труда и предельной численности сотрудников, федеральных государственных служащих, работников ФМС России и ее центрального аппарата в пределах средств, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом. В подпункте 22 п. 12 Положения определены полномочия министра внутренних дел по внесению предложений в Минфин России по формированию федерального бюджета. МВД РФ является главным администратором бюджетных средств, а также распорядителем и получателем бюджетных средств, включая валютные средства. Министр внутренних дел РФ определяет нормы и порядок расходования финансовых средств. На уровне органа внутренних дел аналогичными полномочиями обладает начальник этой структуры, являющийся распорядителем бюджетных средств. Это должностное лицо обеспечивает правильное и рациональное использование транспортных, оперативно-технических и других видов материальных средств, а также денежных ассигнований, организует административно-хозяйственную деятельность отдела. Он, в частности, определяет должностные оклады лицам рядового и начальствующего состава в пределах минимальных и максимальных размеров, установленных по соответствующим должностям, исходя из выделяемых ассигнований на денежное содержание. Для выполнения этих функций начальник ОВД обладает исключительным правом подписи хозяйственных договоров, соглашений и контрактов, кроме случаев официального делегирования полномочий одному из своих заместителей. Вышеуказанные полномочия с определенной корректировкой также предусматривает и примерный перечень основных функциональных обязанностей руководителя горрайлиноргана внутренних дел. Например, в этом документе указывается, что данное должностное лицо обязано:
- распоряжаться в установленном порядке ассигнованиями на денежное содержание личного состава, включая премии, особые расходы, компенсационные выплаты за продовольствие и вещевое довольствие, командировочные и коммунально-бытовые расходы, а также денежными средствами, поступившими из других источников;
- распределять в соответствии с реальной потребностью поступившие за счет бюджетных средств предприятий, учреждений, организаций и ведомств, автотранспорт, технику, вооружение, вещевое имущество и продовольствие.
Каждый из вышеуказанных руководителей при выполнении этих обязанностей опирается на помощь своих заместителей, которые обеспечивают проведение работы по административному и материально-техническому обеспечению милиции. Кроме того, ему обязаны оказывать содействие конкретные исполнители, работающие в специализированных службах органов внутренних дел, которые выполняют техническую работу, связанную с подготовкой смет на финансовые расходы,
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
заявок на материально-технические ресурсы, а при их получении готовят документацию на расходование этих ассигнований и распределение материально-технических средств, контролируют их использование по назначению.
Реализация бюджетный правоотношений в сфере деятельности органов внутренних дел возложена на Финансово-экономический департамент (ФЭД) МВД России. В соответствии с приказом МВД России от 18 ноября 2004 г. № 750, он как самостоятельное структурное подразделение Центрального аппарата МВД России обеспечивает финансово-правовое регулирование в сфере бюджетных правоотношений и финансовой деятельности органов внутренних дел, внутренних войск и ФМС России..
Финансово-правовой статус МВД России - это комплекс бюджетных прав и обязанностей, который реализуется через полномочия в сфере бюджетного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
МВД России реализует полномочия в бюджетной, налоговой, а также в целом в сфере финансового обеспечения деятельности ОВД посредствам комплекса бюджетных прав и обязанностей, образующих финансово-правовой статус министерства.
Примером могут служить полномочия ОВД, закрепленные Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1996 г. № 1680 «Об участии ОВД в работе по обеспечению поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджет»15 в целях обеспечения своевременного и полного поступления налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней, а также выявления и пресечения нарушений налогового законодательства.
Существенной особенностью деятельности органов внутренних дел МВД России является реализация принципа смешанного финансирования.
В последние годы бюджет Министерства внутренних дел РФ увеличивается в среднем на 20% и выделяются значительные средства органам внутренних дел и войскам МВД России в течение финансового года (из года в год сохраняется прирост ассигнований).
Таблица 1
Динамика роста расходов федерального бюджета МВД России (по органам внутренних дел и внутренним войскам) в 2007 - 2009 гг., млрд. руб.
Показатели 2007 г. 2008 г. 2009 г.
План бюджетного финансирования 298,5 349,9 447,6
Факт бюджетного финансирования 303,7 391,3 -
Отклонение от плана бюджетного финансирования +5,2 +41,4 -
Процентное выполнение плана бюджетного финансирования 101,74 111,83 -
Только в 2008 г. бюджет МВД России превысил первоначально утвержденный бюджет 2007 года на 17,2%, кроме того, в ходе его исполнения дополнительно выделено 41,4 млрд. рублей.
По предварительным данным, уточненный объем бюджетных ассигнований МВД России на 2008 г. составил 391,3 млрд. руб. (111,8% от первоначально запланированного).
По факту бюджетное финансирование МВД России в 2008 г. превысило показатель 2007 г. на 86,7 млрд. руб., что составило 28,8%.
По плану бюджетное финансирование МВД России в 2008 г. превысило показатель 2007 г. на 51,4 млрд. руб., что составило 17,2%.
Бюджетные назначения МВД России последних лет имеют в основном социальную направленность: большая часть расходов приходится на выплаты личному составу органов внутренних дел и внутренних войск денежного довольствия, пособий и компенсаций, пенсий пенсионерам МВД России - это более 2/3 всего бюджета Министерства (см. табл. 2).
Таблица 2
Постатейные расходы федерального бюджета МВД России в 2008 - 2009 гг.
(по органам внутренних дел и внутренним войскам), млрд. руб.
Статьи расходов 2008 г. план 2008 г. факт 2009 г. план
Всего: 349,9 391,3 447,6
в т.ч.: Расчеты с личным составом и пенсионерами 245,1 283,2 315,1
Техническое оснащение, выполнение договорный обязательств, в т.ч. по закупкам имущества в рамках ГОЗ 65,6 66,1 79,2
Оперативно-служебные и специальные расходы (ОРД, экспертизы, командировки) 13,1 13,8 18,0
Капитальные вложения (в т. ч. ЕИТКС), федеральные целевые программы 26,1 28,2 35,3
Увеличение объемов бюджетного финансирования МВД России в 2008 г., по сравнению с фактическим финансированием 2007 г., на 28,8% или на 87,6 млрд. руб. позволило практически полностью рассчитаться с личным составом по текущему денежному довольствию (зарплата, премии и материальная помощь) и обеспечить проведение намеченных оперативно-служебных и прочих организационных мероприятий.
Качественное распределение бюджета МВД России, в т.ч. гибкое регулирование финансовых средств, обеспечило эффективное функционирование всех подразделений системы МВД России, выполнение оперативно-служебных задач органами внутренних дел и внутренними войсками.
В соответствии с утвержденными планами и внесенными в течение года изменениями финансируются образовательные организации (13,9 млрд. руб.), лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения (12,2 млрд. руб.), социальное и пенсионное обеспечение (62,0 млрд. руб.), строительство объектов общегражданского назначения (внепрограммные инвестиции) - 4,8 млрд. руб. (см. табл. 3).
МВД России в 2008 г. принимало участие в ряде федеральных целевых программ, в рамках которых в соответствии с его компетенцией решаются такие социально значимые задачи, как борьба с наркоманией; социально-экономическое развитие Чеченской Республики; повышение безопасности дорожного движения; укрепление системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; создание условий в реабилитационных учреждениях для психологической и профессиональной реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы. Расходы федерального бюджета на осуществление этих задач составили около 5,0 млрд. рублей.
Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.»16 предусматривает увеличение расходов на содержание органов внутренних дел и войск МВД России в 2009 г. на 28% по сравнению с первоначальным бюджетом 2008 г.17 В качестве источников финансирования милиции в ст. 35 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (ред. от 26 декабря 2008 г.) «О милиции»18 указаны федеральный бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, иные поступления в соответствии с законодательством РФ.
Подразделения милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте финансируются за счет федерального бюджета.
Подразделения милиции в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах финансируются за счет средств федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.
В соответствии с п. 9 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. от 9 февраля 2009 г.) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 (принят ГД ФС РФ 5 августа 2004 г.) устанавливается, что до вступления в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, финансирование деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в соответствии с решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основании положений статьи 35 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», производится из соответствующих бюджетов. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в т.ч. дополнительные выплаты сотрудникам органов внутренних дел сверх установленного размера денежного довольствия, в пределах средств, предусмотренных законом о бюджете субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом о местном бюджете.
Указ Президента РФ от 28 февраля 2009 г. № 233 «О территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации»20 устанавливает, что территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации являются:
- на окружном уровне - главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам;
- на межрегиональном уровне - управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
- на региональном уровне - министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации;
- на районном уровне - управления, отделы внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в т.ч. по нескольким муниципальным образованиям.
Финансовое обеспечение территориальных органов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, а должности федеральной государственной гражданской службы вводятся
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
Таблица 3
Динамика расходов федерального бюджета МВД России (по органам внутренних дел и внутренним войскам)
Показатели 2008 г. (уточненный план) 2009 г. (утвержденный план)
млрд. руб. % млрд. руб. %
Федеральный бюджет МВД России, всего 391,3 100,0 447,6 100,0
в т.ч.:
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность: 298,4 76,3 346,5 77,4
- органы внутренних дел 243,5 62,3 280,7 62,7
- внутренние войска 54,9 14,0 65,8 14,7
Содержание учебных заведений МВД России 13,9 3,6 16,9 3,8
Содержание медицинских учреждений МВД России 12,2 3,1 13,4 3,0
Социальная политика (выплата пенсий, пособий, компенсаций) 62,0 15,8 61,6 13,8
Прочие расходы (жилищнокоммунальное хозяйство, международное сотрудничество и др.) 4,8 1,2 9,2 2,0
Министерством внутренних дел Российской Федерации в подразделениях территориальных органов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
Упоминание об источниках финансирования органов внутренних дел МВД России присутствует и в ряде правовых актов, устанавливающих статус ее составных частей, служб, подразделений, учреждений и их должностных лиц. Например, в разделе 5 Положения «О милиции общественной безопасности (местной милиции) Российской Федерации»21, утвержденного Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 (ред. от 2 декабря 1998 г.), указывается, что источником ее финансирования являются: средства республиканского бюджета Российской Федерации; средства республиканских бюджетов республик в составе Российской Федерации; средства краевых, областных бюджетов краев и областей; средства областного бюджета автономной области; средства окружных бюджетов автономных округов; средства городских бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга; средства местных бюджетов; средства, поступающие от предприятий, учреждений и организаций, объекты которых охраняются милицией по договорам.
В силу того, что данное Положение в разделе финансирования на сегодняшний день не реализуется, нормативной базой, регулирующей обеспечение милиции общественной безопасности, следует считать ст. 9 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», которая определяет следующие источники финансирования милиции общественной безопасности: средства федерального бюджета РФ в пределах ассигнований, выделенных Правительством РФ; республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, областные бюджеты автономной области, окружные бюджеты автономных округов, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации. Создание, реорганизация и ликвидация изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых осуществляются в порядке, установленном МВД Российской Федерации.
Численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых МВД Российской Федерации.
Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с МВД Российской Федерации.
Увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется указанными органами, принявшими решения. Размер
компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности.
В соответствии с действующим законодательством финансирование милиции осуществляется из нескольких источников - федерального, региональных и местных бюджетов.
За счет региональных и местных бюджетов содержатся патрульно-постовая служба, участковые уполномоченные милиции, дорожно-патрульная служба ГИБДД, подразделения по делам несовершеннолетних, медицинские вытрезвители и другие подразделения милиции общественной безопасности. В настоящее время за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов содержится 39% от общей численности МВД России (517,5 тыс. единиц личного состава подразделений милиции).
Так же, как и в федеральном бюджете, в бюджетах территорий отмечается позитивная тенденция планомерного последовательного наращивания бюджетных расходов на содержание милиции. В 2008 г. в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах расходы на органы внутренних дел увеличены по сравнению с предыдущим годом более чем на 20% и составляют 161,9 млрд. рублей. При этом структура расходов также имеет социальную направленность. Из общего объема выделенных ассигнований на выплату денежного довольствия, заработной платы, пособий и компенсаций личному составу приходится 112,0 млрд. руб. (73,1%), что фактически соответствует уровню аналогичных расходов по федеральному бюджету.
Одним из существенных факторов, положительно влияющих на уровень социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел на местах, является выделение из федерального бюджета, начиная с 2007 г., целевых трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на цели равного с МВД России повышения денежного довольствия, заработной платы и отдельных социальных выплат личному составу местной милиции, объем которых в 2008 г. составил 27,2 млрд. руб. В федеральном бюджете на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. вышеназванные трансферты бюджетам регионов также предусмотрены.
Выделение регионам целевых трансфертов позволяет обеспечить выплату денежного довольствия и заработной платы личному составу местной милиции, с учетом принятых на федеральном уровне решений об индексации окладов денежного содержания сотрудникам органов внутренних дел и повышении размеров оплаты труда гражданскому персоналу. Кроме того, в 62 регионах органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований реализуется предусмотренное законодательством Российской Федерации право осуществлять дополнительные выплаты сверх установленного размера денежного довольствия и заработной платы для различных категорий сотрудников и гражданского персонала органов внутренних дел. На эти цели регионами в текущем году выделяется 13,6 млрд. рублей. Основной объем доплат приходится на выплаты участковым уполномоченным милиции, сотрудникам ППС, ДПС, спецподразделений милиции (ОМОН, ОМСН).
В 76 субъектах Российской Федерации, помимо текущего финансирования, подразделениям органов внутренних дел выделяются ассигнования в рамках региональных целевых программ правоохранительной направленности, в т.ч. по линии профилактики правонарушений, борьбы с преступностью, предупреждения беспризорности и др. В 49 регионах разворачивается комплексная автоматизированная информационно-аналитическая система «Безопасный город».
Помимо милиции общественной безопасности составной частью милиции являются оперативные подразделения основных отраслевых оперативных служб в виде уголовного розыска, органов по борьбе с преступлениями в сфере экономики, с незаконным оборотом наркотиков, организованной преступностью. На источники их финансирования указывает ст. 19 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»22 (ред. от 26 декабря 2008 г.). Обеспечение оперативнорозыскной деятельности, в т.ч. социальной и правовой защиты граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, относится к расходным обязательствам Российской Федерации и осуществляется в порядке, устанавливаемом руководителями государственных органов, оперативные подразделения которых уполномочены осуществлять эту деятельность.
Контроль за расходованием финансовых средств, выделенных на оперативно-розыскную деятельность, осуществляется руководителями государственных органов, в состав которых входят оперативные подразделения, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, а также специально уполномоченными на то представителями Министерства финансов Российской Федерации.
В ст. 8 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» указано, что криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета, ссылки на другие источники финансирования отсутствуют.
Средства, поступающие из различного рода бюджетов и иных источников, служат основой оплаты труда сотрудников милиции, находящихся на службе согласно штатному расписанию подразделений и учреждений милиции. Как правило, основные службы, подразделения и учреждения милиции отличаются стабильностью в течение длительного периода времени. Поэтому известны размеры затрат на их содержание, которые должны быть включены в расходы соответствующих бюджетов. За период 2005-2008 гг. денежное довольствие сотрудников и военнослужащих возросло в 2,2 раза (см. табл. 4)
К концу 2007 г. денежное довольствие сотрудников и военнослужащих МВД России повысилось на 32%, в 2008 г. (в рамках двухэтапного повышения) - еще на 18,8%.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
Таблица 4
Динамика роста денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в 2005 - 2011 гг., иыс. руб.
Показатели 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Рядовой состав (милиционер ППС) 5,2 7,3 7,9 10,4 12,3 13,2 14,1
Офицерский состав (старший оперуполномоченный РОВД) 7,9 10,8 12,0 15,6 18,5 19,8 21,1
Аналогично повышается денежное довольствие сотрудникам милиции, содержащимся за счет территориальных бюджетов. Начиная с 2007 г. в законы о федеральном бюджете включается статья, предусматривающая межбюджетные трансферты (целевые субвенции) бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равного повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции, содержащимся за счет средств территориальных бюджетов в установленных размерах.
По состоянию на декабрь 2008 г. параметры денежного довольствия основных категорий военнослужащих и сотрудников (среднемесячные суммы, получаемые на руки с учетом дополнительных выплат) составили:
- офицерского состава (капитан, старший оперуполномоченный РОВД с выслугой 10 лет) -16,9 тыс. руб.;
- рядового состава (сержант, милиционер ППС с выслугой 5 лет) - 11,3 тыс. руб.
Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011
гг.» предусмотрена индексация денежного довольствия с 1 августа 2009 г. - на 8,5%, с 1 января 2010 г. - на 7% и с 1 января 2011 г. - на 6,8%. Таким образом, в предстоящий трехлетний период тенденция роста оплаты труда сотрудников и военнослужащих сохранится.
В 2005 г. решением Президента Российской Федерации сотрудникам и военнослужащим установлено ежемесячное денежное поощрение в размере должностного оклада, что позволило увеличить их денежное довольствие в среднем на 22%.
В 2006 г. денежное довольствие сотрудников и военнослужащих было проиндексировано на 15%.
В 2007 г. проведена поэтапная индексация денежного довольствия на 10 и 15% и в состав денежного содержания введена ежемесячная продовольственная компенсация. В итоге годовое увеличение денежного довольствия составило в среднем 32%.
На правительственном уровне по инициативе МВД России решен вопрос об увеличении с 1 января 2009 г. размера ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилого помещения сотрудниками органов внутренних дел.
В настоящее время МВД России осуществляются мероприятия по введению системы дополнительного материального стимулирования сотрудников органов внутренних дел.
- Предусматривается с 1 января 2009 г. установить значительные (до 40 тыс. руб.) ежемесячные дополнительные выплаты руководителям органов (подразделений) внутренних дел -начальникам (заместителям начальников) от горрайоргана милиции до ГУ МВД России по федеральному округу. В эту категорию для получения дополнительных выплат не входят руководители подразделений, обеспечивающих деятельность органов внутренних дел, а также образовательных и научных учреждений МВД России.
- Одновременно разрешается руководителям органов (подразделений) внутренних дел устанавливать аналогичные дополнительные ежемесячные стимулирующие выплаты сотрудникам органов внутренних дел подчиненных подразделений, содержащихся за счет средств федерального бюджета. Максимальный размер такой выплаты - от 8 до 32 тыс. руб. в месяц (в расчете на 2009 г.).
- По итогам календарного года будут выявляться лучшие подразделения, руководители которых получат единовременные поощрительные выплаты за достижение наиболее значимых результатов в оперативно-служебной деятельности в прошедшем году.
Средства, необходимые для обеспечения указанных мероприятий (8,9 млрд. руб. в расчете на 2009 г.), предусмотрены Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг.».
С 1 декабря 2008 г., в соответствии с решением Правительства РФ, МВД России осуществляет перевод гражданского персонала, оплачиваемого по Единой тарифной сетке (ETC), на Новые системы оплаты труда (НСОТ). В результате этого мероприятия одновременно с введением более гибкой (по сравнению с ETC) системы оплаты труда, существенно расширяющей права руководителей по управлению персоналом, с 1 декабря 2008 г. произошло повышение заработной платы гражданского персонала в среднем на 30%.
Ассигнования, необходимые на эти цели, перечисляются в подразделения системы МВД России.
Вместе с тем в настоящее время наблюдается тенденция к реформированию органов внутренних дел. Характерным примером в этом плане является передача уголовно-исполнительной системы в состав Министерства юстиции, постановка вопросов об организации муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России, вероятное реформирование
внутренних войск по типу корпуса карабинеров в Италии, французских подразделений жандармерии, объединение подразделений криминальной милиции в единый управленческий блок и т.д.
Подобные преобразования вызывали и вызывают изменения в структурном построении и штатной численности милиции. Исходя из этого, к функциям МВД РФ отнесены полномочия по осуществлению финансового обеспечения подразделений центрального аппарата МВД и подчиненных ему подразделений. Одновременно МВД РФ в пределах выделенных ему средств создает органы и учреждения в своей системе, решает вопросы по созданию, реорганизации и ликвидации подразделений органов внутренних дел, разрабатывает нормативы штатной численности и расходы на их содержание с учетом той категории бюджета, которая служит источником финансирования. Эта работа проводится совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Средства, выделяемые милиции из различных источников, используются для ресурсного обеспечения тех правовых функций, которые она реализует, - административно-правовой, оперативнорозыскной и уголовно-процессуальной. Речь идет о финансировании правовых действий, осуществляемых в ходе производства по делам об административных правонарушениях, следственных действий в ходе дознания, оперативно-розыскных мероприятий в процессе оперативно-розыскной деятельности. Здесь следует также упомянуть и об оплате судебных издержек при разбирательстве по жалобам физических и юридических лиц, компенсаций за имущественный ущерб и иной вред, причиненный милицией.
Средства, выделяемые милиции, используются для решения организационно-технических проблем, возникающих в ее деятельности - это капитальное строительство зданий, сооружений, их эксплуатация, оборудование и ремонт, оплата аренды недвижимого и движимого имущества, приобретение боевой и специальной техники, средств связи и специальных средств, вооружения, боеприпасов к нему, шифровальной и иной техники, требующейся для ведения делопроизводства, оплата проведения научных исследований, опытно-конструкторских, проектно-технических и изыскательских работ, финансирование издательской деятельности и т.п.
Таким образом, реализация положений, предусмотренных ст. 35-36 Закона РФ «О милиции», обеспечивается компетентными должностными лицами органов внутренних дел, в сферу полномочий которых входит и разрешение проблем ее бюджетного обеспечения. Финансирование органов внутренних дел МВД России является смешанным, поскольку в качестве источников могут выступать и государство, и отдельные организации, и физические лица, согласно российскому законодательству обладающие возможностями предоставлять финансовые средства службам, подразделениям и учреждениям милиции в интересах их эффективного функционирования.
Список литературы
1. Алексеев, С. С. Общая теория права. - М., 1981.
2. Бабаев, В. К. Понятие права. Общая теория права : Курс лекций / Под обшей ред. В.К Бабаева. - Н. Новгород, 1993.
3. Богданов, Б. Е. Правовое регулирование охраны социалистической собственности в СССР. - М., 1986.
4. Веремеенко, И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. - М., 1981.
5. Витченко, A. M. Механизм правового регулирования социалистических общественных отношений, его понятие и структура. Вопросы теории государства и права. - Саратов, 1967.
6. Горобец, В. Д. Механизм государственно-правового регулирования. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1994.
7. Караханов, В. Е. Внутрисистемное управление в МВД-УВД. - М., 1982.
8. Киричук, И. Б. Организация и деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1991.
9. Лазарев, В. В., Попов, Л. Л., Разин, Л. М. Правовые основы обеспечения общественного порядка. - М., 1987.
10. Миронов, О., Киселев, О., Солтаганов, С. Основы экономической деятельности подразделений вневедомственной охраны МВД России. - Воронеж, 1998.
11. Разин, Л. М. Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере общественного порядка. - М., 1985.
12. Перова, С. Н. Финансово-экономическое обеспечение МВД России // Экономический вестник МВД России. - 2009. - № 3.
13. Чинчиков, А. А., Желанова, С. А. Теория и история государства и права : учебное пособие. - М., 1994.
Literature
1. Alekseev, S. S. General theory of Law. - Moscow, 1981
2. Babaev, V. K. Conception of Law. General theory of Law. Course of lectures / Ed. V.K. Babaev. - N. Novgorod, 1993.
3. Bogdanov, B. E. Legal regulation of socialist property protection in the USSR. -Moscow, 1986.
4. Veremeenko, V. I. Mechanism of administrative and legal regulation in the sphere of protection of social order. - Moscow, 1981.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (44) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России М 4 (44) 2009
5. Vitchenko, A. M. Mechanism of legal regulation of socialist social relations, its conception and structure. Questions of theory of State and Law. - Saratov, 1967.
6. Gorobec, V. D. Mechanism of State and Law regulation. General theory of State and Law / Ed. V.V. Lazarev. - Moscow, 1994.
7. Karakhanov, V. E. Intra-system administration in MIA-AIA. - Moscow, 1982.
8. Kirichuk, I. B. Organization and activities of bodies of internal affairs as subject of legal
regulation. Thesis of law candidate. - Moscow, 1991.
9. Lazarev, V. V., Popov, L. L., Razin, L. M. Legal fundamentals of securing social order. -
Moscow, 1987.
10. Mironov, O., Kiselev, O., Soltaganov, S., Fundamentals of economic activities of bodies of non-departmental guard of MIA of Russia. - Voronezh, 1998.
11. Razin, L. M. Mechanism of administrative and legal regulation of social relations in the sphere of social order. - Moscow, 1985.
12. Perova, S. N. Financial and economic provision of MIA of Russia. Economic bulletin of MIA of Russia. - 2009. - № 3.
13. Chinchikov, A. A., Zhelanova, S. A. Theory and History of State and Law. - Moscow, 1994.
1 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. С. 289.
2 Бабаев В.К. Понятие права. Общая теория права: Курс лекций / Под общей ред. В.К. Бабаева. Н.Новгород, 1993. С. 136.
3 Киричук И.Б. Организация и деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 17.
4 Горобец В.Д. Механизм государственно-правового регулирования. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 319.
5 Чинчиков А.А., Желанова С.А. Теория и история государства и права: Учеб. пособие. М., 1994. С. 190.
6 Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1981. С. 51.
7 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. С. 295-296.
8 См.: Витченко A.M. Механизм правового регулирования социалистических общественных отношений, его понятие и структура. Вопросы теории государства и права. Саратов, 1967. С. 82; Витченко A.M. Механизм правового регулирования социалистических общественных отношений, его понятие и структура. Вопросы теории государства и права. Саратов, 1967. С. 18.
9 Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1981. С. 51
10 Богданов Б.Е. Правовое регулирование охраны социалистической собственности в СССР. М., 1986. С 6.
11 См.: Лазарев В.В., Попов Л.Л., Разин Л.М. Правовые основы обеспечения общественного порядка. М., 1987; Разин Л.М. Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере общественного порядка. М., 1985. С. 8.
12 Караханов В.Е. Внутрисистемное управление в МВД-УВД. М., 1982. С.11.
13 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
14 СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
15 СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5768.
16 СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5499.
17 Перова С.Н. Финансово-экономическое обеспечение МВД России // Экономический вестник МВД России. 2009. № 3.
18 Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991. № 16. Ст. 503.
19 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
20 СЗ РФ. 2009. № 9. Ст. 1088.
21 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562.
22 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
УДК 342.72/.73 C.C. Рыжаков*
Деятельность органов внутренних дел по осуществлению правового статуса человека и гражданина
B данной статье представлена деятельность органов внутренних дел по реализации конституционно-правовых норм, определяющих правовой статус человека и гражданина, так как основой конституционного статуса являются основные права и свободы, закрепленные Конституцией РФ и установленные ею обязанности граждан. Рассмотрены ряд вопросов реализации правового статуса различными субъектами, признаваемыми и гарантируемыми государством.
Ключевые слова: государство, конституционно-правовые нормы, органы внутренних дел, преступность, правовой статус, свобода, право, человек, гражданин.
S.S. Ryzhakov*. Activity of law-enforcement bodies on realization of a legal status of the person and the citizen
* Рыжаков, Сергей Семенович. Заместитель начальника кафедры уголовного процесса и криминалистики Санкт-Петербургского военного института внутренних войск MBД России, кандидат юридических наук, полковник. 198206 Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. тел. (812) 744-70-92, доп. 2272.
* Ryzhakov, Sergey Semenovich. The Deputy chief of chair of criminal trial and criminalistics of the St.-Petersburg military institute of internal troops of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the candidate of jurisprudence, the colonel.
48
