CC BY
10Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 24 (63). № 1. 2011 г. С. 136-142.
ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.41
ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПЛАНУВАННЯ У СФЕР1 ЛАНДШАФТНОГО ВИКОРИСТАННЯ ЗЕМЕЛЬ
СлъкЫ С. В.
Тавршський нщюнальний уншерсишеш Iм. В. I. Вернадського, м. Симферополь, Украша.
В статп розглянут питання правового забезпечення планування у сферi ландшафтного викорис-тання та охорони земель.
Ключов1 слова: земельна дшянка, ландшафт, ландшафтне використання, ландшафтне планування
Актуальшсть теми обумовлена тим, що планування використання та охорони земель як основи ландшафту е одшею з головних функцш державного регулювання земельних вщносин, що обумовлено еколопчною значшстю земл1 як основного на-цюнального багатства, що вщповщно до ст.14 Конституци Укра1ни знаходиться шд особливою охороною держави.
Юридична природа планування у сфер! ландшафтного використання земельних вщносин визначаеться нормами Конституци Укра!ни, ст. 6 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», Закону «Про державш цшьов! програ-ми»[1], Закону «Про основш засади (стратегда) державно! еколопчно! иол1тики Укра!ни на перюд до 2020 року»[2], ст. ст. 177-180 Земельного Кодексу Украши, Постанови Верховно! Ради Укра!ни «Про Основш напрями державно! полггики Укра!ни у галуз! охорони довкшля, використання природних ресуршв та забезпечення еколопчно! безпеки»[3], «Про затвердження Нацюнального плану дш з охорони навколишнього природного середовища Укра!ни на 2011-2015 роки»[4] тощо.
Вщповщно до ст. 6 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» з метою проведення ефективно! 1 цшеспрямовано! д!яльност Укра!ни по ор-гашзаци I координаци заход1в щодо охорони навколишнього природного середовища, забезпечення еколопчно! безпеки, рацюнального використання { вщтворення природних ресуршв на перспективу розробляються { приймаються державш цшьов!, м!ждержавш, репональш, мюцев! та шш! територ!альш програми. Проте, стд за-значити що законодавчо регламентована лише Загальнодержавна програма форму-вання нацюнально! еколопчно! мереж! на 2000-2015 роки щодо земель природних ландшафт1в еколопчно! мереж! Укра!ни [5]. Але, враховуючи, що в!дпов!дно до ст.2 вказаного закону стан, близький до притаманного природного, мають ландшафти на площ! майже 12,7 в!дсотка територ!! кра!ни, то майже б!льш 80 вщсотка територ!! Укра!ни не п!дпадають тд д!ю вказано! програми.
Питання планування територ!! у сфер! використання земель були об'ектом дос-лщження представниками правово! доктрини земельного права: Андрейцева В. I. [6,
с. 62-68], Сромленка В. М. [7, с. 27-29], Марусенка Р. I. [8, с. 37-46], Мiрошничен-ка А. М., Мунтяна В. Л., Носша В. В., Ршенка А. I., Каракаша I. I. [9, с. 187], Кули-нича П. Ф. [10, с. 52], Шульги М. В. [11, с. 13-14], Гетьмана А. П. [12, с. 18], Погребного О. О., Федорченка М. С.[13] та ш.
Означеним питанням присвячували увагу в науковш лггературь Наприклад, Бобра Т. В. та Личак О. I. дослщили концепцiю застосування ландшафтного пiдходу до територiального планування - фiзично об'ектом територiального планування ви-ступае ландшафт; ландшафту надаеться передусiм функцiонального значення - як територи, певнi дiлянки яко1 мають виконувати вiдповiднi функцiï. Територiальне планування полягае в обгрунтуванш такого впорядкування ландшафту, за якого створюеться конф^уращя його територiальних елементiв, що забезпечуе максимально ефективне виконання заданих функцш [14, с/ 127]. Вщповщно до останнiх роз-рiзняють рiзнi «функцiональнi типи» територiальних проектувань: мiстобудiвне, землевпорядкувальне, гiдромелiоративне, природоохоронних територiй тощо. Хоча методи планування сильно залежать вiд його функцiонального типу, вс вони мають дуже близькi загальнонауковi пiдходи до того, як в них використовуються i розум> еться поняття ландшафту: природного, культурного, мюького, аграрного (сшьсько-господарського) ландшафту тощо.
В правовш доктринi земельного права саме з просторовим (територiальним) плануванням пов'язують перспективи принципового перегляду системи законодав-чих норм щодо цiльового призначення земельних д^нок та розподiлу земель на категори. Так, вперше ще в 1973 рощ Мунтян В. Л. звернув увагу на проблеми фор-мування та охорони ландшафту, зокрема законодавчим регулюванням охорони ландшафпв на основi загальнодержавного планування, шляхом «перегляду всього ддачого законодавства в цш галузi i прийняття Закону про територiальне планування в Украшськш РСР» [15, с. 43].
Вважаемо, що слiд повшстю пiдтримати Носiка В. В. в тому, що саме правовий режим землi мае визначатися «на основi планування територш з урахуванням вимог чинного законодавства Украши щодо формування нацiональноï екологiчноï мере-жЪ> [16, с. 178]. Але висловлеш автором положення потребують певного розширен-ня.
Так, проведений нами аналiз законодавства щодо планування у сферi ландшафтного використання земель з врахуванням нормативно-правових вимог щодо формування екологiчноï мереж дае пiдставу для наступних узагальнень:
Проектування екомереж передбачае: нанесення на планово-картографiчнi ма-терiали територiй та об'ектiв, включених до перелтв екомережi; визначення ландшафт, що мають особливу природоохоронну, еколопчну, наукову, естетичну, рек-реацiйну, юторико-культурну цiннiсть, встановлення передбачених законом обме-жень на ïx планування, забудову та шше використання; обгрунтування необхщност включення територiй та об'ектiв до перелтв екомереж^ резервування територiй для цих потреб, надання природоохоронного статусу, введення обмежень (обтяжень) для вщновлюваних, буферних та сполучних територiй для забезпечення формування екомережi як единоï просторовоï системи; розроблення рекомендацш щодо визначення режиму територш та об'екпв природно-заповiдного фонду та шших тери-
торш, що шдлягають особливiй охоронi, вiдновлюваних, буферних та сполучних територш, якi пропонуеться створити, а також щодо необхiдностi вилучення i вику-пу земельних дшянок; узгодження регiональних i мiсцевих схем формування еко-мережi iз Зведеною схемою формування екомережi Украши, поеднання И iз Всеев-ропейською схемою формування екомережi та iз затвердженою проектною докуме-нтацiею з урахуванням державних, громадських i приватних штереив, визначення перспективних напрямiв забезпечення збереження та невиснажливого використання цiнних ландшафпв та iнших природних комплексiв, об'екпв i територiй тощо.
Зведена схема формування екомережi Украши, регiональнi та мiсцевi схеми формування екомережi, програми у сферi формування, збереження та використання екомереж е основою для розроблення ушх видiв проектно! документаци при здшс-неннi землеустрою, розробщ мiстобудiвноl документаци, а також здшсненш госпо-дарсько! та шшо1 дiяльностi.
Зведена схема формування екомережi Украши е складовою частиною Генера-льно! схеми планування територи Украши i затверджуеться Верховною Радою Украши.
Як показало дослщження певного досвiду планування нащональних екомереж в т.ч. у 1спани, Швейцари, Нiмеччинi, Нiдерландах, Бельги, Дани, Чехи, Словацько! Республiки, Великш Британи, ЧехИ, Польщi, Угорщинi, Роси, та iнших державах -Укра1на е единою державою на пострадянському просторi, майже единою i й в €в-ропi, яка мае таку законодавчу базу для створення екомережi [17]. Проте законодав-ство Украши щодо формування еколопчно1 мереж в Украш практично не реалiзу-еться.
Вiдповiдно до законодавства Укра1ни, планування територш здшснюеться на загальнодержавному, регюнальному та мiсцевому рiвнi i передбачае збереження, створення та вщновлення ландшаф^в тощо. Так, згiдно зi ст. 2 Закону «Про регу-лювання мiстобудiвноl дiяльностi» iнструментом державного регулювання планування територш е мiстобудiвна документащя, яка подiляеться на документащю державного, регiонального та мiсцевого рiвнiв. Планування територiй на державному рiвнi здiйснюеться шляхом розроблення вщповщно до закону Генерально1 схеми планування територи Укра1ни, складовою частиною яко! е Зведена схема формування екомережi Укра1ни, схем планування окремих частин територи Украши. Так, вщповщно до Закону «Про Генеральну схему планування територи Украши» до пе-редумов використання територи Украши належать територи з природним станом ландшаф^в. Для створення повноцшного життевого середовища та сприятливих умов розвитку економши, забезпечення ефективного використання потенцiалу територш iз збереженням !х природное' та юторично1 самобутностi на пiдставi результа-тiв оцiнки природних i антропогенних чинникiв (вид та щшьнють забудови, еколо-гiчний стан тощо) за видами переважного використання статтею 3 Закону Украши «Про Генеральну схему планування територи Украши» визначеш територи важливi для збереження ландшафтного рiзноманiття - зони нащонально1 еколопчно1 мереж1.
Водночас слiд додати, що через вщсутнють системного пiдходу до виконання Загальнодержавно1 програми формування нащонально1 еколопчно1 мереж Укра1ни
на 2000-2015 роки, що склалися у процес реформування економ1чних вщносин у землекористуванш, поставлен! нею завдання не виконуються.
У розвиток Генерально! схеми планування територп Укра!ни на регюнальному р!вш здшснюеться розроблення схем планування територп Автономно! Республши Крим, областей ! район!в. Планування територш на м!сцевому р!вн! здшснюеться шляхом розроблення та затвердження генеральних план!в населених пункт!в, план!в зонування територ!й (як! встановлюють вимоги до ландшафтно! орган!зац!! територ!!) ! детальних план!в територ!!.
Водночас в правовш доктрин! земельного права обгрунтовано серед форм планування використання земель виокремлюють природно-с!льськогосподарське райо-нування земель [18, с. 338]. Водночас слщ додати наступне. Зпдно з! ст. 26 Закону «Про охорону земель», природно-сшьськогосподарське районування земель е основою для подшу земель за цшьовим призначенням з урахуванням природних умов, агроб!олог!чних вимог с!льськогосподарських культур, розвитку господарсько! д!я-льност! та прюритету вимог еколог!чно! безпеки, встановлення вимог щодо рацю-нального використання земель вщповщно до району (зони), визначення територш, що потребують особливого захисту вщ антропогенного впливу, встановлення в межах окремих зон необхщних вид!в еколог!чних обмежень у використанш земель з урахуванням !хшх геоморфолог!чних, природно-кл!матичних, грунтових, протиеро-зшних та !нших особливостей територ!й.
Частиною 3 ст. 39 Закону «Про землеустрш» встановлено, що «порядок здшс-нення природно-с!льськогосподарського районування земель визначае Кабшет М> н!стр!в Укра!ни». Так, за п. 5 Постанови Кабшету Мшютр!в Укра!ни «Про затвердження Порядку здшснення природно-с!льськогосподарського, еколого-економ!чного, протиероз!йного та !нших вид!в районування (зонування) земель» природно-сшьськогосподарське районування здшснюеться за такими критер!ями -стутнь тепло- та вологозабезпеченосп територ!!, пдротерм!чний коеф!ц!ент, сума активних температур вище плюс 10° С, склад ! характеристика грушгв (питома вага еродованих, пдроморфних, засолених, п!дтоплених грунт!в тощо) та стутнь дрено-ваност! територ!!.
В правовш доктрин! земельного та аграрного права слушно зазначають, що «продуктившсть грунпв зумовлена не лише !хшми природними властивостями, а й агрокл!матичними показниками, морфолог!чними характеристиками рельефу та ш-шими параметрами компонент природи» [19, с. 41] - тобто компонентами ландшафту.
Водночас, вщповщно до ст. 5 ратифшовано! Укра!ною Свропейсько! ландшафтно! конвенцп, Укра!на зобов'язана: встановлювати та впроваджувати ландшафтну пол!тику, спрямовану на охорону, регулювання ! планування ландшафту шляхом прийняття конкретних заход!в; включати ландшафт до власно! рег!онально! ! мюь-ко! планово! пол!тики та до !! культурно!, еколог!чно!, с!льськогосподарсько!, соща-льно! та економ!чно! пол!тики, а також до будь-яко! !ншо! пол!тики, що може безпо-середньо або опосередковано впливати на ландшафт.
За таких умов слщ виходити з уявлення про ландшафтне планування з враху-ванням м!жнародних !нтерес!в щодо стратег!! сталого розвитку, особлива увага яко!
придшяегься комплексному регулюванню природокористування, регiональному плануванню сталого розвитку сшьських, мiських, прикордонних, прибрежних реп-ошв, через: «Керiвнi принципи планування сталого розвитку населених пунктiв ЕСК ООН» (1996 р.), «Свропейську хартда облаштування територи» (1985 р.), «€в-ропейську хартiю регiонального/просторового планування» (1983 р.), Концепщю сталого розвитку прийнято (1992 р., Рю-де-Жанейро), «Керiвнi принципи сталого просторового розвитку Свропейського континенту» Ради Свропи (2000 р.) [20].
Не вдаючись до докладно! оцшки позитивних i негативних сторiн теорп сталого розвитку, слiд зазначити, що серед основних завдань правового регулювання планування у сферi ландшафтного використання земель вбачаеться, насемперед, подаль-ша гармонiзацiя нацiонального законодавства Укра!ни за вказаним напрямом з по-ложеннями Керiвних принципiв сталого просторового розвитку Свропейського континенту. Саме у такий спошб планування мае стати найбшьш дieвим iнструментом реалiзацil моделi ландшафтного використання та охорони земель в Укра!ш.
В цшому можна констатувати, що правове забезпечення планування в сферi ландшафтного використання земель «опосередковано» регламентуеться нормами ддачого земельного, екологiчного, аграрного та мiстобудiвного законодавства Укра-!ни. Аналiзуючи акти чинного нащонального законодавства, можна зробити висно-вок, що iснують тдстави для видiлення планування в сферi ландшафтного використання земель як комплексного правового шституту, який вмщуе земельно-правовь еколого-правовi та мiстобудiвельно-правовi норми, якими регулюються вiдносини щодо ландшафтного використання та охорони земель на засадах мiстобудiвного. землевпорядного планування, зонування та районування земель як основи ландшафту з урахуванням вимог чинного законодавства Укра!ни щодо формування нащо-нально! еколопчно! мереж i Свропейсько! ландшафтно! конвенци. Тобто в основу планування у сферi ландшафтного використання земель повинно бути покладено врахування ландшафтно! ознаки землi (природного, культурного, ландшафту насе-леного пункту, аграрного ландшафту тощо).
Таким чином, правовий режим землi як основу ландшафту мае визначатися на основi ландшафтного планування, що полягае у створенш та втшенш перспектив-них програм (схем) ландшафтного використання та охорони земель як основи ландшафту з урахуванням еколопчних, економiчних, юторичних, географiчних, де-мографiчних та шших особливостей конкретних територiй, а також в прийнятп та реалiзацil на !х основi вiдповiдних рiшень шляхом запровадження системи регулювання користуванням ландшафтiв i передбачае: пiдтримку просторово! цiлiсностi та збереження середовищ юнування видiв рослин i тварин, особливо занесених до Чер-воно! та Зелено! книг Укра!ни; збереження ландшафтних об'екпв природно!, культурно!, юторично! та археологiчно! спадщини; застосування запобiжних заходiв щодо невиснажливого використання природних ресурсiв i здiйснення господарсько! та шших видiв дiяльностi на засадах сталого розвитку iз застосуванням найкращих iснуючих технологiй екологiчного спрямування; врахування вимог щодо охорони ландшаф^в при плануванш територiй на регiональному та мюцевому рiвнях; формування екомереж^ оголошення та створення територiй та об'екпв природно-заповiдного фонду; врахування вимог щодо охорони ландшаф^в при проведет
державно! еколопчно! та землевпорядно! експертиз; екологiзацiï господарсько1' дiя-льностi i стимулювання виробництва екологiчно чистоï продукцiï; виконання ком-пенсацiйних заходiв за завдану шкоду; забезпечення учасп громадськостi у прийн-яттi рiшень та доступу ïï до iнформацiï.
При цьому закршлет у земельному законодавствi форми планування у сферi ландшафтного використання земель залежать вщ того, якi землi е об'ектом ландшафтного використання. Стосовно земель агроландшафпв формою планування у сферi ландшафтного використання земель е районування земель, стосовно земель як ос-нови ландшафтiв населених пунктiв - зонування земель (зоншг з врахуванням ландшафтно1' органiзацiï територи). Водночас для забезпечення цiлiсностi, планування територи будь яких ландшафта, як форми планування у ландшафтному вико-ристанш i охорони земель, мае здшснюватися з урахуванням вимог чинного законо-давства щодо формування нацiональноï екологiчноï мереж i Свропейсько1' ландша-фтно1' конвенцiï.
Список л^ератури
1. Вщомосп Верховноï Ради Украши. - 2004. - № 25. - Ст. 352.
2. Офщшний вюник Украïни. - 2011. - № 3. - Ст. 158.
3. Вщомосп Верховна Ради Украши. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.
4. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=244289535&cat_id=244274160
5. Вщомосп Верховноï Ради Украши. - 2000. - № 47. - Ст. 405.
6. Андрейцев В. И. Реализация принципа территориальности в формировании и становлении государственности: правовые проблемы / В. И. Андрейцев // Вгсник Кжвського нацюнального утверси-тету 1мет Тараса Шевченка. Юридичт науки. - 2005. - Вип. 66. - С. 62-68.
7. Ермоленко В. М. Проблемт питання цшьового призначення земель / В. М. Ермоленко / [Мате-р1али м1жнародщл науково-практичноï конференцп «Актуальт проблеми правового забезпечення еко-логiчноï безпеки, використання та охорони природних ресурсгв»] (9-10 жовтня 2009 р.) / [за заг. редак-щею проф. А. П. Гетьмана та проф. М. В. Шульги] - Х. : Нацюнальна юридична академiя ш. Ярослава Мудрого. 2009. - С. 27-29.
8. Марусенко Р. I. Деяю аспекти реал1заци принципу використання земель за цшьовим призна-ченням / Р. I. Марусенко. // Земельне право: теорш i практика. - 2007. - № 1. - С. 37-46.
9. Каракаш И. И. Экологические требования законодательства к осуществлению градостроительства / И. И. Каракаш // Правовое регулирование аграрно-земельных и природоресурсово-экологических отношений : [сборник избранных статей, докладов и рецензий]. - Одеса : Фенжс, 2007. - С. 187.
10. Кулинич П. Ф. Оцшка стану земельного законодавства Украши та перспективи його розвитку / П. Ф. Кулинич - К. : Аналггично-дорадчий центр Блакитшл стр1чки ПРООН, 2007. - С. 52.
11. Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях / М. В. Шульга. - Х. : Консум, 1998. - С. 13-14.
12. Гетьман А. П. Вступ до теори еколого-процесуального права Украши : [навч. поабник] / А. П. Гетьман. - Х. : Основа, 1998. - С. 18.
13. Планування територш на мгсцевому р1вш: Громада, Влада i Б1знес / [За ред. Федорченка М. С. i Янова О. В.]. - К. : ГО 1РЦ «Реформування земельних в1дносин в Украш», 2008. - 320 с.
14. Bobra T. V., Lychak A. I. Landscape fundamentals of territorial spatial planning / T. V. Bobra, A. I. Lychak. - Simferopol : Tavriya-Plus. 2003. - 127 р.
15. Мунтян В. Л. Правов1 проблеми рацюнального природокористування / В. Л. Мунтян. - К. : Видавництво Кишського ушверситету, 1973 . - С. 43.
16. Носж В. В. Право власносп на землю Украгнського народу: [Монограф1я] / В. В. Носж. - К. : Юргнком 1нтер, 2006. - С. 178
17. NATIONAL ecological Network of Hungary - Proposal for environmental and nature friendly regional planning. / Ed. Ferenc Nemeth. - IUCN, Gland, Switzerland and Budapest, Hungary. - 1995. - 88 p.
18. Мудрак О. В., Нагорнюк О. М. Науково-методичт засади формування й розвитку еколопчно! мережi Свропи i Подшля в контекст! збалансованого розвитку / О. В. Мудрак, О. М. Нагорнюк // Нау-KOBi доповщ Национального утверситету бiоресурсiв i природокористування Украгни. Електронне наукове фахове видання. - 2008. - № 4(12) [Електронний ресурс]. : Режим доступу:
http://www.nbuv.gov.ua/e-Journals/nd/2008-4/08movobd.pdf
18. М1ротниченко А. М. Земельне право Украгни: [тдручник] / А. М. М1ротниченко. - К. : Але-рта; КНТ; ЦУЛ, 2009. - С. 338.
19. Земш сiпьськогосподарського призначення: права громадян Украгни : [Науково-навчальний поабник] / [За ред. докт. юрид. наук, проф. Н. I. Титово!]. - Львiв: ПА1С, 2005. - С. 41.
20. Кершш принципи сталого просторового розвитку Свропейського континенту. - К., 2007. - 40 с. [Електронний ресурс]. — Режим доступу:
http://www.aokornus.at.ua/BOOKS/sustainable.pdf.
Елькин С. В. Правовое обеспечение планирования в сфере ландшафтного использования земель / С. В. Елькин// Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия : Юридические науки. - 2010. - Т. 24 (63). № 1. 2011. - С. 136-142.
В статье рассмотрены вопросы правового обеспечения планирования в сфере ландшафтного использования и охраны земель.
Ключевые слова: земельный участок, ландшафт, ландшафтное использование, ландшафтное планирование
Elkin S. Legal support of planning on the area of landscape land use / S. Elkin // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2011. - Vol. 24 (63). № 1. 2011. - Р. 136-142.
The questions of legal support of planning in the area of landscape land use are considered in the article.
Keywords: lot land, landscape, land use, landscape planning
Поступила в редакцию 10.04.2011 г.
