CC BY
7
Жеребцов Алексей Николаевич
Правовая природа «соглашения о лояльности» как меры профилактики незаконной миграции
Современный процесс развития российского миграционного законодательства требует формирования правового института «соглашения о лояльности», природа которого остается до настоящего времени не определенной. В статье предпринята попытка обоснования правовой природы данного соглашения как вида административного договора, определены пути его дальнейшего развития, направления нормативно-правового регулирования как эффективной меры профилактики незаконной территориальной мобильности населения.
Ключевые слова: профилактика, незаконная миграция, соглашение о лояльности, административный договор.
Legal nature of the "loyalty agreement" as a measure to prevent illegal migration
The current process of development of Russian migration legislation requires the formation of a legal institution of a "loyalty agreement", the nature of which remains undefined to date. In the presented work, an attempt is made to substantiate the legal nature of this agreement as a type of administrative contract, the ways of its further development of regulatory and legal regulation as an effective measure to prevent illegal migration of the population are determined.
Keywords: prevention, illegal migration, loyalty agreement, administrative agreement.
В западноевропейской правовой науке и практике, связанных с вопросами государственного управления миграционными процессами, акцентируется внимание на необходимости осуществления профилактики незаконной миграции населения, поиска путей и механизмов предупреждения данного негативного социального явления. Европейские ученые отмечают потребность в снижении принудительного воздействия на миграционные процессы, репрессивной роли государства в борьбе с незаконной горизонтальной мобильностью людей, активизации усилий государств по предупреждению незаконного территориального перемещения населения, в частности рассматривают возможность формирования системы предупреждения незаконного пересечения государственной границы [1, 2]. На необходимость формирования системы профилактики незаконной миграции указывается и в российской административно-правовой науке [3, 4, 5]. Очевидность и обоснованность данных точек зрения не вызывают сомнений. Угрозы для общества и государства, возникающие в любой социальной сфере, должны пресекаться всеми имеющимися правовыми средствами. При этом следует констатировать то обстоятельство, что в настоящее время практически нет научных разработок проблем системы профилактики незаконной миграции в Российскую Федерацию, прежде всего незаконной миграции иностранных граждан и лиц
без гражданства (далее - ИГ). Отсутствует, к сожалению, и законодательное регулирование данной деятельности.
На целесообразность формирования института профилактики незаконной миграции, а также нормативного определения системы профилактики незаконной миграции указывается и в п. 26 Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 [6], а также Перечне поручений Президента РФ по вопросам реализации Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 гг. [7]. В частности, в названном Перечне отмечается необходимость введения такого профилактического института, как «соглашение о лояльности». Соглашение о лояльности, по замыслу разработчиков проекта федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» (далее - проекта федерального закона), должно заключаться в создании механизма, в рамках которого при въезде на территорию страны ИГ берет на себя обязательство соблюдать российское законодательство, в том числе миграционное, нарушение которого будет влечь признание ИГ нежелательным на территории Российской Федерации и утрату им права на законное нахождение на территории Российской Федерации. Кроме этого, следует указать на морально-этический аспект данного
97
соглашения. ИГ должен нести перед принимающим государством и обществом моральную и нравственную ответственность. Данный аспект является, на наш взгляд, не менее важным для профилактики незаконной миграции, чем правовой.
Претворяя в жизнь положения актов стратегического планирования, указанные нами выше, Главное управление по вопросам миграции МВД России (далее - ГУВМ МВД России) подготовило проект федерального закона, в ст. 28 которого предусматривается необходимость заключения с ИГ соглашения о лояльности. Предполагается, что данное соглашение заключается с ИГ при въезде на территорию Российской Федерации, тем самым подтверждается, что ИГ является информированным лицом и выражает согласие на соблюдение:
а) правил (требований) въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, т.е. ключевых требований к миграционной мобильности населения, установленных в Российской Федерации миграционным законодательством;
б) правил пребывания (проживания) в Российской Федерации, т.е. миграционных правил пребывания мигрантов на территории Российской Федерации;
в) правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации, т.е. на реализацию положений российского миграционного законодательства в сфере внешней трудовой миграции;
г) установленных российским миграционным законодательством ограничений и запретов, отражающих отдельные элементы содержания миграционно-правовых режимов, определенных в рамках современного миграционного законодательства.
Также ИГ уведомляется о последствиях несоблюдения установленных российским миграционным законодательством ограничений и запретов и берет на себя обязательство оплатить расходы, связанные с его возможной высылкой за пределы Российской Федерации, принудительным исполнением решения о нежелательности пребывания (проживания), если им будут нарушены условия соглашения о лояльности.
При этом форма соглашения о лояльности утверждается МВД России по согласованию с ФСБ России и МИД России. Очевидно, форма публичного договора должна иметь унифицированный характер и поэтому обоснованно должна регламентироваться на подзаконном уровне федеральным органом исполнительной
власти, уполномоченным в сфере миграции населения, по согласованию с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Обязанность заключения соглашения о лояльности возлагается в соответствии со ст. 28 проекта федерального закона на следующие категории въезжающих в страну ИГ: а) на основании визы; б) в порядке, не требующем получения визы; в) в порядке, не требующем получения визы для долгосрочного пребывания.
Заключение соглашения о лояльности свидетельствует, что ИГ выражает добровольное согласие на отказ от совершения действий, причиняющих ущерб интересам Российской Федерации и ее граждан, в том числе:
1) действий, запрещенных в соответствии со ст. 9 и 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в редакции от 8 декабря 2020 г.) «О противодействии экстремистской деятельности» [8] и ст. 3.1 Федерального закона от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ (в редакции от 30 декабря 2020 г.) «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» [9];
2) от участия в несанкционированных собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании.
Представленный подход к правовому регулированию соглашения о лояльности, заключаемого с ИГ, является первой попыткой формирования данного института в рамках российской правовой системы. В связи с этим возникает вопрос о сущности и природе данного соглашения.
Соглашение о лояльности по своей сути есть не что иное, как административный договор (публичный договор), где обязательным субъектом является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции и действующий от имени Российской Федерации (ГУВМ МВД России). Характерными признаками соглашения о лояльности выступают:
во-первых, обязательность заключения, определяемая законодательно, для целей реализации субъективного права ИГ на въезд в Российскую Федерацию и пребывание (прожи-вание)в ней;
во-вторых, формирование взаимных прав и обязанностей сторон соглашения и их фиксация в миграционном законодательстве;
в-третьих, то, что оно выступает индивидуальным договорным регулятором отношений между ИГ и федеральным органом исполни-
98
тельной власти, уполномоченным в сфере миграции [10, с. 23-27];
в-четвертых, то, что несоблюдение условий соглашения влечет возникновение правовых последствий в виде применения административной ответственности или иных мер административного принуждения.
Административно-правовая природа соглашения о лояльности, по нашему мнению, заключается в том, что оно порождает взаимные субъективные права и юридические обязанности сторон соглашения. В административно-правовой науке справедливо отмечается, что административный договор возник как продукт демократического развития публичного управления, создается как необходимая форма управленческого взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества и гражданами, включая ИГ, которых государство относит к числу равноправных партнеров, субъектов, а не объектов публичного управления. В конечном счете публично-правовой договор (включая соглашение о лояльности) представляет собой публичное соглашение сторон, направленное на возникновение, изменение или прекращение правоотношения в области публичного права [11, с. 216], или, иначе, миграционного права как подотрасли административного права. Соглашение о лояльности должно заключаться на основе и во исполнение норм миграционного законодательства:
данное соглашение является условием принятия административного акта, предоставляющего ИГ право законно находиться на территории Российской Федерации;
соглашение о лояльности предполагает наделение ИГ определенным объемом публично-правовых обязанностей или правомочий.
Так, на ГУВМ МВД России возлагается обязанность информировать мигранта о правилах въезда, выезда, пребывания (проживания), привлечения к трудовой деятельности в России, а также тех юридических последствиях, которые наступят при нарушении установленных требований. ИГ, являющийся мигрантом, обязан соблюдать требования российского миграционного законодательства, а также не может участвовать в функционировании организаций, причастных к экстремистской деятельности или терроризму, признанных нежелательными на территории Российской Федерации, в несанкционированных собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании. Кроме того, на ИГ возлагается обязанность
оплатить возможные расходы при его высылке за пределы Российской Федерации, исполнении решения о нежелательном пребывании на территории страны. Одновременно ГУВМ МВД России наделяется правом требовать от мигранта соблюдения указанных выше обязанностей, а также правомочием дать возможность ИГ въехать в Российскую Федерацию. Здесь следует отметить значимое положение, в соответствии с которым мигрант не может отказаться от заключения соглашения о лояльности. И это является еще одним подтверждением публично-правовой и обязательной природы соглашения о лояльности.
Таким образом, признавая соглашение о лояльности в качестве административного договора, мы признаем наличие принципиально важного с прагматической точки зрения вопроса о целевом предназначении данного публичного договора. В связи с этим, высказывая гипотезу профилактического предназначения данного соглашения, оценивая его как правовое средство профилактического воздействия на незаконную миграцию, следует обосновать данный научный подход.
Как предусматривается в ст. 113 проекта федерального закона, меры административного воздействия профилактического характера применяются в целях предупреждения правонарушений в сфере миграции населения. Легальное определение профилактики правонарушений в настоящее время дается в ст. 2 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» [12, 3]. В рамках данного определения профилактики правонарушений соглашение о лояльности, по нашему мнению, является мерой правового характера, направленной на оказание воспитательного воздействия на ИГ в целях предотвращения административной противоправности или антиобщественного поведения в сфере территориального перемещения иммигрантов. В рамках представленной законодательством системы профилактики правонарушений в сфере незаконной миграции населения соглашение о лояльности выступает как определенная мера такой профилактики. Между тем данная мера выступает не только правовой мерой, являясь видом административного договора, но и информационной мерой профилактики незаконной миграции, т.е. носит комплексный характер. При этом авторы проекта федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в
99
Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», характеризуя в гл. 23 систему мер административного воздействия профилактического характера на незаконную миграцию населения, не отражают в качестве таковой соглашение о лояльности, что представляется нам необоснованным.
Необходимо отметить, что предложенная концепция административно-правового института соглашения о лояльности, которое понимается нами как административный договор и комплексная (правовая и информационная) мера профилактики незаконной миграции, является, по нашему мнению, значимым направлением формирования системы мер административного воздействия на незаконную миграцию профилактического характера. Однако данный административно-правовой институт нуждается в некоторых изменениях. Нами предлагаются следующие направления его дальнейшего совершенствования:
1. Представляется уместным предусмотреть правовые последствия отказа иностранного гражданина (лица без гражданства) от заключения соглашения о лояльности. Считаем очевидным, что отказ от заключения соглашения о лояльности повлечет отказ в принятии административного акта, предоставляющего право на въезд и пребывание ИГ на территории Российской Федерации. Данные последствия должны быть отражены в проекте федерального закона.
2. Нормативно-правовое закрепление института соглашения о лояльности уместно осуществить в рамках гл. 23 проекта федерального закона, сформировав тем самым единую систему мер профилактики незаконной миграции. Представляется, что правовой институт соглашения о лояльности является институтом
1. Cannata G. (2019). Migration: planning the future // Глобальные и региональные аспекты миграционных процессов: сб. ст. / отв. ред. А.А. Громыко. М., 2019.
2. Hans Dietrich von Loeffelholz. Managing Highly-Skilled Labor Migration in Germany: Law and Practice // Labor Migration and Migrant Integration Policy in Germany and Russia / ed. by Marya S. Rozanova. St. Peterburg, 2016.
3. Жеребцов А.Н., Помогалова Ю.В., Смо-ляров М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (постатейный). Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс». 2016.
профилактики незаконной миграции, в связи с чем должен содержаться в той части проекта федерального закона, где содержится норма о профилактике незаконной миграции.
3. К числу субъектов, к которым может быть применено заключение соглашения о лояльности, следует, по нашему мнению, отнести и вынужденных мигрантов, а не только указанных нами выше ИГ, так как предоставление убежища ИГ, по нашему мнению, должно повлечь и установление определенной системы общих обязанностей, которые возлагаются на ИГ соглашением о лояльности. Это означает, что к числу ИГ, с которыми в обязательном порядке должно быть заключено соглашение о лояльности, следует отнести всех ИГ, которые въезжают на территорию Российской Федерации с целью постоянного или продолжительного нахождения. Такими ИГ могут быть как внешние, внешние трудовые, так и вынужденные мигранты.
4. Представляются недостаточными те меры административного принуждения, применяемые к мигрантам за нарушение требований соглашения о лояльности, которые закреплены в ч. 3 ст. 113 проекта федерального закона. Считаем возможным предусмотреть введение запрета на въезд такого мигранта в Российскую Федерацию в будущем.
Предложенная нами модель понятия, содержания и природы соглашения о лояльности, а также направлений совершенствования института соглашения о лояльности позволит повысить профилактическое значение данного вида административного договора и административно-правового договора как одной из мер административного воздействия профилактического характера в отношении субъектов незаконной территориальной мобильности мигрантов.
1. Cannata G. (2019). Migration: planning the future // Global and regional aspects of migration processes: coll. of papers/resp. ed. A.A. Gromyko. Moscow, 2019.
2. Hans Dietrich von Loeffelholz. Managing Highly-Skilled Labor Migration in Germany: Law and Practice // Labor Migration and Migrant Integration Policy in Germany and Russia / ed. by Marya S. Rozanova. St. Peterburg, 2016.
3. Zherebtsov, A.N., Pomogolova, Yu.V., Smolyarov, M.V. Commentary to the Federal Law d.d. June 23, 2016 No. 182-FL "On the Basics of the System of Crime Prevention in the Russian Federation" (article by article). Access from the legal reference system "ConsultantPlus". 2016.
100
4. Кокорев А.Н. Особенности совместной деятельности участкового уполномоченного полиции и сотрудников подразделений по вопросам миграции при осуществлении оперативно-профилактических мероприятий // Миграционное право. 2019. № 4.
5. Кочеров Ю.Н., Ефимов А.А., Трусов А.И. К вопросу о противодействии незаконной миграции // Рос. юстиция. 2021. № 2.
6. Собр. законодательства РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.
7. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/ orders/62960 (дата обращения: 09.03.2020).
8. Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
9. Собр. законодательства РФ. 2012. № 53, ч. 1. Ст. 7597.
10. Ершов В. В. Регулирование правоотношений. М., 2020.
11. Мицкевич Л.А. Очерки теории административного права: современное наполнение. М., 2015.
12. Собр. законодательства РФ. 2016. № 26, ч. I. Ст. 3851.
4. Kokorev, A.N. Features of the joint activity of the district commissioner of the police and employees of the units on migration issues in the implementation of operational and preventive measures // Migration law. 2019. No. 4.
5. Kocherov, Yu.N., Efimov, A.A., Trusov, A.I. To the question of counteraction to illegal migration // Russian justice. 2021. No. 2.
6. Coll. legislation of the Russian Federation. 2018. No. 45. Art. 6917.
7. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/ orders/62960 (date of access: 09.03.2020).
8. Coll. legislation of the Russian Federation. 2002. No. 30. Art. 3031.
9. Coll. legislation of the Russian Federation. 2012. No. 53, pt. 1. Art. 7597.
10. Ershov, V. V. Regulation of legal relations. Moscow, 2020.
11. Mickiewicz, L.A. Essays on the theory of administrative law: modern content. Moscow,
2015.
12. Coll. legislation of the Russian Federation.
2016. No. 26, pt. I. Art. 3851.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; e-mail: admgan@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.N. Zherebtsov, Doctor of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: admgan@mail.ru
101
