ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА В СФЕРЕ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ
ENSURING SECURITY AND LAW AND ORDER IN THE FIELD OF MIGRATION IN THE RUSSIAN FEDERATION:
MODERN APPROACHES
УДК 342.9
И.Ф. АМЕЛЬЧАКОВ,
кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) belui@mvd.ru
IGOR F. AMELCHAKOV,
Candidate of Law, Associate Professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
О.В. КАТАЕВА,
кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) kataeva_70@mail.ru
OLGA V. KATAEVA,
Candidate of Law, Associate Professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Аннотация: предметом исследования статьи является анализ подходов к проблеме обеспечения безопасности и правопорядка в сфере миграции в современной России. Изменения, произошедшие на постсоветском пространстве, повлекли переход статуса Российской Федерации из закрытого государства в страну - активного реципиента международной миграции. Важную роль среди факторов, привлекающих мигрантов, сыграли особенности территориального расположения, поступательный рост производства, подъем отечественной экономики. Вместе с тем параллельно с притоком мигрантов в страну наблюдается и динамика роста криминальных проявлений с их стороны, и сегодня задача противодействия этому негативному явлению в Российской Федерации стоит в ряду наиболее актуальных.
В качестве гипотезы исследования выдвинуто положение об имеющейся взаимосвязи незаконной миграции с преступностью иностранных граждан и необходимости решения этой проблемы путем совершенствования административно-правовых механизмов установления миграционного правопорядка в стране.
Методология исследования включает в себя анализ имеющихся терминологических проблем в рассматриваемой области общественных отношений, критический анализ современного порядка миграционного учета иностранных граждан в Российской Федерации, а также сравнительно-правовой метод, использованный с целью выявления дальнейших тенденций развития законодательства в области обеспечения безопасности и правопорядка в миграционной сфере.
Ключевые слова: безопасность, правопорядок, миграционная сфера, миграционный учет, незаконная миграция, преступность иностранных граждан.
Для цитирования: Амельчаков И.Ф., Катаева О.В. Обеспечение безопасности и правопорядка в сфере миграции в Российской Федерации: современные подходы // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2022. № 2. С. 66-75.
Abstract: the subject of this scientific paper is the analysis of approaches to the problem of providing security and law enforcement in the field of migration in modern Russia. The changes that have taken place in the postSoviet space have led to the transition of the status of the Russian Federation from a closed state to a country that is an active recipient of international migration. The factors attracting migrants and playing an important role
are the following: the particularities of the geography of the territory, a progressive growth of production and an increase in domestic economy. At the same time with the growth of migrants into the country, one can see the dynamics of the increase in criminal actions from their side, and the task of combating this negative phenomenon in the Russian Federation is among the most urgent nowadays.
As a hypothesis of the study, we assumed that there was link between illegal migration and the crime of foreign citizens, and as well as the need the solution of this problem by improving the administrative and legal mechanisms for providing law enforcement in migration in the country.
The research methodology includes an analysis of the problems in current terminology in the area of public relations, a critical analysis of the current procedure for migration registration of foreign citizens in the Russian Federation, as well as a comparative legal method used to identify further trends in the development of legislation in the field of providing security and law enforcement in migration.
Keywords: security, law enforcement, migration field, migration registration, illegal migration, crime of foreign citizens.
For citation: Amelchakov I.F., Kataeva O.V. Ensuring security and law and order in the field of migration in the Russian Federation: modern approaches // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 2. P. 66-75.
Необходимо отметить, что преступность мигрантов во всем мире превратилась в острую социальную проблему. Факты совершения преступлений представителями иностранных государств вызывают широкий резонанс у коренного населения, становятся темой обсуждения новостных программ и дискуссий интернет-сообществ.
Для Российской Федерации вопрос криминализации миграционной сферы стоит в ряду наиболее актуальных. Значительное внимание проблеме нелегальной миграции было уделено на расширенном заседании коллегии МВД России, проходившем 17 февраля 2022 года, где Президент Российской Федерации В.В. Путин указал на необходимость жесткой борьбы с этим негативным явлением1.
По официальным данным МВД России, за восемь месяцев 2021 года мигрантами совершено 24,7 тыс. преступлений, что на 5,9% больше, чем за такой же период 2020 года. Почти 80% (77,8) из этих преступлений совершили граждане стран СНГ2. В целом в России география, динамика и структура преступности мигрантов неоднородны. Так, ее уровень в мегаполисах, таких как Москва, Московская область и Санкт-Петербург, значительно выше, чем в общем по стране, следовательно, и рассматриваемая проблема стоит более остро [1].
Результаты изучения уголовных дел по преступлениям, совершенным мигрантами, свидетель-
1 Владимир Путин назвал приоритетные задачи МВД [Электронный ресурс]. - URL: https://rg.ru/2022/02/17/vladimir-putin-nazval-prioritetnye-zadachi-mvd.html (дата обращения: 19.02.2022).
2 МВД отмечает рост числа совершенных мигрантами
преступлений [Электронный ресурс]. - URL: https://news. rambler.ru/crime/47279123/?utm_content=news_media&utm_ medium=read_more&utm_source=copylink (дата обращения: 09.02.2022).
ствуют о том, что они носят преимущественно корыстно-насильственный характер с соответствующими квалифицирующими признаками [2]. Наиболее распространенные преступления, традиционно совершаемые иностранными гражданами, - это кражи, грабежи, мошенничество, разбойные нападения и др. В современных условиях пандемии, вызванной распространением новой коронавирус-ной инфекции, по причине общего снижения уровня жизни, отсутствия стабильного заработка можно прогнозировать новые всплески совершения мигрантами такого рода преступлений.
При этом преступность иностранных граждан, являясь специфической и сложной социальной проблемой, изучена недостаточно. Это становится причиной не всегда корректных трактовок официальной статистики преступлений, которые могут негативно сказываться на уровне социальной напряженности в обществе, влекут рост ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости, поэтому исследование преступности мигрантов как социального явления важно с точки зрения необходимости его научного осмысления в целях выработки эффективных механизмов противодействия этому источнику угроз национальной безопасности.
Для того, чтобы избежать заблуждений в исследуемой области, необходимо прежде всего четко разграничить такие понятия, часто смешиваемые в научном лексиконе, как преступления в сфере миграции, преступления, совершаемые мигрантами, и этническая преступность.
К преступлениям, совершаемым в сфере миграции, относятся деяния, предусмотренные ст. 322-322.3 Уголовного кодекса Российской Федерации3. Это достаточно новый, активно разви-
3 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3 (ред. от 30.12.2021) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; далее - УК РФ.
вающийся правовой институт. Так, ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции» введена в национальное уголовное законодательство Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ4, ст. 322.2 УК РФ «Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации» и ст. 322.3 УК РФ «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в Российской Федерации» введены в Уголовный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ5.
Таким образом, в российском законодательстве практически в последние десятилетия сформировался уголовно-правовой институт ответственности за преступления, связанные с миграцией, в связи с чем некоторыми учеными, с учетом его специфики, предлагается выделить единую группу преступных посягательств - миграционные преступления [3]. В современных условиях с учетом сложности ситуации, складывающейся в миграционной сфере, можно прогнозировать динамичное поступательное развитие института уголовно наказуемых деяний в сфере миграции, что, возможно, позволит в дальнейшем объединить нормы УК РФ, относящиеся к вышеуказанному институту, в отдельный раздел особенной части данного кодифицированного нормативного правового акта. Однако в настоящее время с учетом немногочисленности такого рода норм эта инициатива была бы преждевременной.
Характерно то, что с объективной стороны все эти преступления совершаются в форме активных действий, а субъективная их сторона характеризуется наличием прямого умысла [4].
В отличие от иной, более широкой группы рассматриваемых нами противоправных деяний -преступлений, совершенных иностранными гражданами, - данные общественно опасные деяния объединены единым объектом посягательства на установленный порядок соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства временного или постоянного проживания, временно-
4 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
го пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Кроме того, особенностями такого рода правонарушений, отличающими их от преступлений, совершаемых иностранными гражданами, является то, что помимо специального субъекта - иностранных граждан и лиц без гражданства - субъектами таких преступлений могут являться российские граждане и должностные лица.
Наиболее суровое наказание законодателем установлено за совершение преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции», с такими квалифицирующими признаками, как совершение группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а также в целях совершения преступления на территории Российской Федерации либо лицом с использованием своего служебного положения. Такие деяния наказываются лишением свободы на срок до семи лет со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового и с ограничением свободы на срок до двух лет либо без такового. Лишение свободы на срок до шести лет установлено за совершение преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации», с такими квалифицирующими признаками, как совершение группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения. За иные преступления рассматриваемой группы также предусмотрены достаточно жесткие уголовные санкции. Однако нельзя согласиться с высказываниями о том, что «существующая ныне уголовная ответственность в данной сфере представляется избыточной и излишне суровой» [5, с. 204]. Думается, что она является адекватным ответом на формирующуюся в обществе атмосферу неприемлемости к явлению незаконной миграции, требованию повышения уровня ответственности за коррупционные проявления, способствующие ее культивированию, а также представляется результатом совершенствования правоприменительной практики.
Сегодня для всех очевидно, что в результате незаконной миграции бюджет страны систематически недополучает налоги, по причине вовлечения мигрантов в теневую экономику происходит отток денежных средств из государства, а на судебные издержки и содержание мигрантов, совершивших преступления, в исправительных учреждениях тратятся колоссальные средства национального бюджета.
В целях эффективного решения этих проблем отечественными учеными сегодня разрабатываются инновационные подходы к уголовной ответственности иностранных граждан. Так, предлагается введение нового вида уголовного наказания - принудительного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации, применяемого в качестве как основного, так и дополнительного наказания к лицам, совершившим умышленные преступления, за которые в качестве наказания предусмотрено лишение свободы [6].
Необходимо отметить, что активно применяемое в настоящее время административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в процессе правоприменительной практики показывает свою эффективность. При этом из всех мер административного наказания, перечень которых установлен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях6, вышеуказанная санкция является одной из наиболее суровых, ограничивает конституционное право граждан на свободу передвижения. Помимо этого правовые последствия данного вида административного наказания в виде закрытия въезда на территорию Российской Федерации действуют на протяжении пяти лет, а в случае повторности правонарушения - десяти лет, что превышает общий срок действия административного наказания, установленный ст. 4.6 КоАП РФ.
Безусловно, данная мера административного наказания и ее правовые последствия надежно гарантируют защиту национальной безопасности от опасных субъектов, что послужило тенденцией увеличения составов правонарушений КоАП РФ, санкции которых предусматривают наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. Поэтому думается, что введение аналогичной меры наказания в сферу уголовной ответственности также было бы оправданно. Вместе с тем необходимо отметить, что в проекте федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»7 идет речь о такой мере административного наказания, как высылка, а не
6 См.: ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 30.12.2021) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс»; далее - КоАП РФ.
7 Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания)
в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граж-
данства: проект федерального закона [Электронный ресурс]
// Федеральный портал проектов нормативных правовых ак-
тов. - URL: https://regulation.gov.ru (дата обращения: 09.02.2022).
административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, что, вероятно, является результатом реализации предложений отечественных исследователей по унификации терминологии в области реализации таких мер государственного принуждения, как административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, депортация и реадмиссия [7; 8; 9]. Поддерживая предложение отечественных исследователей о введении вышеуказанной меры наказания в отечественное уголовное законодательство, думаем, что предлагаемый новый вид уголовного наказания с точки зрения совершенствования понятийного аппарата правильнее было именовать именно высылкой.
Далее необходимо четко разграничить такие понятия, как этническая преступность и преступность иностранных граждан.
Надо отметить, что определения этнической преступности в отечественном праве сегодня не существует, поэтому исследователи данного феномена относят противоправные деяния к этническим преступлениям исходя из национального состава их субъектов [1]. Что же касается понятия этноса (этнической общности), то Е.И. Хегай определяет данный феномен как исторически возникший вид устойчивой социальной группировки людей, который может быть представлен как племя, народность, нация [10].
Дефиниция, предложенная С.В. Лурье, характеризует этнос в виде социальной общности с присущими специфическими культурными моделями, функционирование которой связано с особыми закономерностями. При этом им подчеркивается определяющая роль культурно-сознательного мотива, поскольку именно он позволяет разграничить понятия «этнос» и «раса», так как последнее ориентировано на физическо-физиологический аспект индивида [11].
Значимость этноса состоит в том, что он способствует формированию в определенной общности мировоззрения, определения культурных ценностей, традиций, мотивации и особенностей поведения.
Российская Федерация, являясь многонациональным и многоконфессиональным государством, имеет богатый опыт взаимного сосуществования различных народностей и этнических групп разных религиозных принадлежностей8. Внутренняя политика страны уделяет колоссальное значение вопросам укрепления единства многонационального народа, формированию стабильной
8 Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. № 640 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
системы нравственных установок, которые позволят противостоять таким подрывающим национальную безопасность факторам, как проявления экстремизма, национализма и ксенофобии. В этих целях разработана и принята Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2015 г. № 996-р «Об утверждении Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года»9. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»10 при Президенте Российской Федерации образован совещательный и консультативный орган - Совет по межнациональным отношениям. Кроме того, утверждена Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации11, в которой подчеркивается актуальность проблемы поддержания межнационального согласия и преодоления «распространенности негативных стереотипов в отношении некоторых народов».
В целях научно обоснованного разрешения данного вопроса в отечественных исследованиях сегодня все чаще поднимается проблема этнической преступности, а также необходимости дать этому понятию точное толкование. Одной из таких работ стало защищенное в 2018 году диссертационное исследование К.В. Кузнецова «Криминологическая характеристика и предупреждение организованной этнической преступности», где автором организованная этническая преступность определена как «динамичное социально-правовое явление, представляющее совокупность уголовно наказуемых деяний, совершаемых на определенной территории в конкретный исторический момент времени представителями одного или нескольких этносов» [12, с. 9].
Однако проблема наличия этнической преступности продолжает оставаться дискуссионной и вызывает полемику в обществе. Так, широкое обсуждение вызвал законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации» в части дополнения его запретом на упоминание национальности лица, совершившего
9 Об утверждении Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 мая 2015 г. № 996-р [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10 Об обеспечении межнационального согласия: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 602 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11 О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
преступление12. Данный запрет касается распространения в средствах массовой информации и в информационно-телекоммуникационных сетях сведений не только о национальной принадлежности правонарушителей, но и об их вероисповедании и принадлежности к народам Российской Федерации.
В пояснительной записке к документу говорится о том, что обнародование такого рода информации оскорбляет национальные и религиозные чувства добропорядочных граждан, не имеющих отношения к противоправной деятельности, и может сформировать негативные установки в отношении определенных этнических и конфессиональных групп. Как видится, эта инициатива последовательно отражает идею Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации13 в части поддержания межнационального согласия народов страны. Вместе с тем предмет настоящего исследования составляет проблема обеспечения безопасности и правопорядка в сфере миграции в России, поэтому необходимо подчеркнуть, что преступность иностранных граждан не должна отождествляться с этнической преступностью.
Исследование понятий «этническая преступность» и «преступность иностранных граждан» дает основание утверждать, что первое, по своей сути, является более широким, поскольку правонарушитель может не являться иностранным гражданином, и при этом представлять какую-либо из многочисленных этнических групп, проживающих на территории России. Принципиальное же отличие понятия «преступность иностранных граждан» от понятия «этническая преступность» состоит именно в отсутствии у правонарушителя гражданства Российской Федерации.
При этом совершение преступлений иностранными гражданами, являющимися специальными субъектами, образует их криминологическую особенность, что дает основание говорить о наличии отдельной группы правонарушений, нуждающейся в тщательном исследовании и принятии мер, направленных на противодействие данному негативному явлению, в соответствии с задачами, задекларированными в Концепции миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы14.
12 В Госдуму внесен проект, запрещающий упоминание национальности преступников [Электронный ресурс]. - URL: https://ria.ru/20211122/proekt-1760109445.html (дата обращения: 09.02.2022)
13 О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14 О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы: Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Тревожным является тот факт, что сегодня имеет тенденцию к увеличению число выявленных фактов незаконной миграции, которая, в свою очередь, порождает преступность иностранных граждан [13]. По мнению отечественных исследователей, незаконное пребывание мигрантов в стране потенциально влечет совершение ими правонарушений, поскольку именно нелегалы проявляют склонность к противоправной деятельности [14].
Научно доказано влияние незаконной миграции на рост национальных конфликтов и расширение теневой экономики, а также ее взаимосвязь с проявлениями терроризма, коррупции и организованной транснациональной преступности, занимающейся торговлей людьми [15].
Говоря о детерминантах незаконной миграции, отечественные исследователи называют определяющее влияние экономических, политических, экологических, военных и иных факторов, которые могут проявляться во взаимосвязи и перетекать друг в друга, что усложняет деятельность государства по противодействию данному негативному явлению. Именно в этом видится причина неэффективности ужесточения миграционного законодательства, которое не решило задачу пресечения незаконной миграции в стране и установления миграционного правопорядка. Однако следует признать, что масштабное реформирование отечественного миграционного законодательства в части перехода на патентную систему во многом способствовало снижению числа незаконных трудовых мигрантов [16].
Вместе с тем ситуация с незаконной миграцией продолжает оставаться сложной, и существенное влияние на остроту этой проблемы оказало отсутствие на протяжении длительного времени достоверных оценок ее масштабов по причине латентности характера. По мнению некоторых экспертов, количество мигрантов, незаконно пребывающих в Российской Федерации в последние годы, составляло от пяти до семи миллионов [17]. Другие аналитики приводят мнение о примерной численности нелегальных мигрантов в стране от пяти до десяти миллионов человек [18]. Отсутствие определенных данных о численности нелегальных мигрантов в стране не позволяло полноценно осуществлять функцию научного прогнозирования миграционных процессов, а также сформировать на государственном уровне четкую политику противодействия незаконной миграции.
В свое время на получение объективной статистики о пребывающих в стране мигрантах, выведение «из тени» нелегалов было направлено принятие Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без граждан-
ства в Российской Федерации»15, который вместо разрешительного порядка регистрации мигрантов ввел ее уведомительный характер в соответствии с общепризнанными международно-правовыми стандартами.
По общему правилу, уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания должно быть представлено в орган миграционного учета принимающей стороной либо непосредственно иностранным гражданином не позднее семи рабочих дней со дня его прибытия в место пребывания как для постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан, так и для имеющих статус временно проживающих или временно пребывающих на территории страны. Исключение составляют случаи нахождения иностранного гражданина в гостинице, в специальном учреждении для социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и др., когда уведомление о его прибытии в место пребывания предоставляется в орган миграционного учета в течение одного рабочего дня, следующего за днем его прибытия.
Необходимо отметить, что в начальной редакции рассматриваемого нормативного правового акта срок постановки на миграционный учет составлял три рабочих дня, однако впоследствии он был продлен, что, по нашему мнению, не способствует установлению миграционного правопорядка в стране, поскольку правоохранительные органы на протяжении недели нахождения иммигранта в стране не имеют сведений об этом лице, соответственно, не проводят с ним необходимую профилактическую работу.
Таким образом, длительность срока постановки на миграционный учет снижает эффективность данного института, вместе с тем имеются и иные проблемы. Изначально порядок миграционного учета виделся единым для всех категорий иностранных граждан. Далее, по прошествии времени, в него стали вводиться послабления для различных категорий мигрантов, таких как высококвалифицированные специалисты, получившие разрешение на работу, и члены их семей, которые не подлежат постановке на миграционный учет в течение 90 дней со дня их въезда в Российскую Федерацию и в дальнейшем освобождаются от обязанности по постановке на миграционный учет по месту пребывания в течение 30 дней. Договор о Евразийском экономическом союзе16 предусма-
15 О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
16 Договор о Евразийском экономическом союзе: подпи-
сан в г. Астане 29.05.2014 [Электронный ресурс]. Доступ из
СПС «КонсультантПлюс».
тривает освобождение от обязанности регистрации (постановки на учет) трудовых мигрантов из Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Армения и Кыргызской Республики на территории России, а также членов их семей в течение 30 суток с даты въезда. Кроме того, некоторые иные категории иностранных граждан не подлежат миграционному учету по месту пребывания17. Таким образом, не все пребывающие в стране иммигранты сегодня охвачены миграционным учетом, соответственно, задача формирования объективной статистики о миграционных процессах на территории государства пока окончательно не решена.
В целях совершенствования рассматриваемой сферы государственного управления миграционными процессами разработчиками проекта федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»18 в его содержание включен раздел IV «Миграционный учет иностранных граждан в Российской Федерации». Авторами законодательной инициативы сформулированы цели и содержание миграционного учета, права и обязанности иностранных граждан при осуществлении миграционного учета, сроки постановки на миграционный учет, основания снятия иностранных граждан с учета по месту пребывания и пр. При этом концептуальных отличий от действующего порядка миграционного учета иностранных граждан в стране в законопроекте фактически не предложено.
Вместе с тем срок подачи в орган миграционного учета уведомления о прибытии в место пребывания для иностранных граждан, прибывших в страну, разработчиками анализируемой законодательной инициативы, по общему правилу, предлагается установить в течение 30 дней со дня въезда в Российскую Федерацию, что, на наш взгляд, чрезмерно длительно даже в сравнении с современным семидневным сроком.
Исключения предусмотрены для иностранных граждан, которые находятся в учреждениях гостиничного типа или организациях социального обслуживания, осуществляют трудовую деятельность вахтовым методом, и некоторых иных ка-
17 О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ. Ст. 20. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
18 Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проект федерального закона [Электронный ресурс] // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - URL: https://regulation.gov.rU/projects#sear ch=%D0%BC%D0%B8%D0%B3%D1%80%D0%B0%D1%86% D0%B8%D1%8F&departments=7&kinds=8&npa=113698 (дата обращения: 09.02.2022).
тегорий. В этом случае уведомление о прибытии иностранного гражданина подается в течение одного рабочего дня со дня прибытия в место пребывания.
Также в рассматриваемом законопроекте оговаривается наличие категорий иностранных граждан, которые не подлежат постановке на учет по месту пребывания, однако данная норма имеет отсылочный характер, подразумевающий принятие подзаконного акта, находящегося в компетенции Правительства Российской Федерации.
Таким образом, предложенная законодательная инициатива в части модернизации миграционного учета имеет более либеральный характер в сравнении с современным его порядком, что, на наш взгляд, не будет способствовать заявленной цели - формированию полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан в Российской Федерации, поэтому требует переосмысления с точки зрения как сроков осуществления миграционного учета, так и круга подлежащих такому учету лиц.
Однако, возвращаясь к проблеме незаконной миграции, необходимо отметить, что в отечественной Стратегии национальной безопасности, утвержденной Президентом Российской Федерации, в качестве одной из важнейших задач достижения целей обеспечения государственной и общественной безопасности обозначено противодействие незаконной миграции и усиление контроля за миграционными потоками19.
Повышение эффективности обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в части защиты страны от незаконной миграции на сегодняшний день рассматривается в качестве одной из важнейших задач МВД России, которое, в соответствии с возложенными полномочиями, осуществляет выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере миграции. В этих целях ведомство реализует меры по предупреждению и пресечению незаконной миграции и осуществляет иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства20. В целях противодействия незаконной миграции используются правовые средства, предусмотренные российским законодательством, которое на сегодняшний день
19 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
20 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2022 ' 2
состоит из значительного числа разрозненных нормативных правовых документов. В последние годы с учетом возрастающей степени угрозы национальной безопасности государства отечественными учеными-административистами все чаще поднимался вопрос о необходимости принятия консолидированного нормативного правового акта по вопросам противодействия незаконной миграции. Принятие такого документа позволило бы устранить имеющиеся пробелы и противоречия в законодательстве и объединить усилия всех субъектов реализации государственной миграционной политики по противодействию этому негативному явлению [19; 20; 21].
Данная инициатива нашла свое отражение в разделе VII «Обеспечение безопасности и правопорядка в сфере миграции» проекта федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»21, где его разработчиками предложен ряд инноваций в сфере государственного контроля за соблюдением иностранными гражданами режима пребывания на территории Российской Федерации.
Так, в целях обеспечения миграционного правопорядка предлагается установление административного надзора за законностью пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан, осуществляемого органами внутренних дел (полицией), а именно применение к мигрантам, не имеющим или утратившим законные основания для пребывания (проживания) на территории Российской Федерации, соответствующих юридических мер воздействия.
Административный надзор включает в себя правовое информирование в сфере миграции, проведение мониторинга соблюдения установленных правил в сфере миграции, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в данной области, а также принятие мер профилактики правонарушений и мер принуждения к лицам, их совершившим, установление в отношении иностранных граждан режима контролируемого пребывания, проведение дактилоскопической регистрации и идентификации иностранных граждан, ведение реестра недобросовестных приглашающих лиц и ведение реестра недобросовестных работодателей.
Особого внимания заслуживает рассмотрение предложенных разработчиками рассматриваемого законопроекта мер профилактического ха-
21 Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проект федерального закона [Электронный ресурс] // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - URL: https://regulation.gov.ru (дата обращения: 09.02.2022).
рактера. В числе таких мер - информирование иностранных граждан о юридически значимых событиях. Так, иностранные граждане через личный кабинет на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) информируются об истечении разрешенного срока пребывания в Российской Федерации, о необходимости внесения обязательных платежей, прохождения медицинского освидетельствования, своевременной оплаты административных штрафов, а также о вынесении решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, об имеющихся ограничениях на въезд в страну или выезд из нее и установлении режима контролируемого пребывания. При отсутствии у иностранного гражданина личного кабинета на Едином портале государственных и муниципальных услуг такая информация доводится ему уполномоченными должностными лицами.
Еще одна инновационная мера профилактического характера, предложенная авторами законодательной инициативы, - подписание иностранным гражданином соглашения о лояльности, осуществляемое для информирования иностранного гражданина о правилах режима пребывания в Российской Федерации, а также об имеющихся ограничениях и запретах. Важным правовым последствием подписания соглашения о лояльности является то, что если иностранным гражданином будут нарушены его условия, он будет обязан оплатить расходы, связанные с его высылкой.
Кроме того, в целях обеспечения миграционного правопорядка в отношении иностранных граждан может быть установлен режим контролируемого пребывания на территории Российской Федерации, предполагающий установление ряда обязанностей и запретов в отношении контролируемого лица. К таковым относятся запрет на перемену места пребывания в Российской Федерации, за исключением наступления непреодолимых обстоятельств, явка по требованию уполномоченного должностного лица, информирование об отсутствии возможности такой явки, об обстоятельствах, препятствующих своевременному исполнению решения о высылке в добровольной форме, о смене места пребывания в случае наступления обстоятельств непреодолимой силы, при отсутствии возможности явки уведомлять его о своем местонахождении, в том числе с использованием фотографического изображения, содержащего отметку о геолокации.
В случае неисполнения контролируемым лицом своих обязанностей для того, чтобы установить его местонахождение, уполномоченными должностными лицами могут осуществляться проверки с использованием информационных систем, выезды в возможные места пребывания иностранного
гражданина, проверки с использованием мобильных устройств и иных технических средств.
Положительно оценивая предложенные разработчиками законопроекта инновации, считаем, что рассмотренные меры, направленные на противодействие незаконной миграции в Российской Федерации, дадут положительный эффект в случае проведения четкой государственной политики, направленной на своевременное устранение причин и условий, способствующих ей, в числе которых - сохраняющаяся прозрачность государственной границы, отсутствие должным образом сформированных информационных ресурсов в сфере миграции, факты коррупции в государственных органах, участвующих в регулировании миграционных процессов, низкий уровень правовой культуры самих мигрантов и др.
Обобщая сказанное, необходимо еще раз подчеркнуть важность положений, способствующих, на наш взгляд, противодействию преступности иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Во-первых, во избежание заблуждений при трактовке официальной статистики необходимо разграничение понятий «преступления в сфере миграции», «преступления, совершаемые мигрантами» и «этническая преступность».
Во-вторых, видится целесообразным введение в уголовное законодательство Российской Федерации нового вида наказания - высылки, назначаемой за совершение преступлений иностранными гражданами.
В-третьих, следует акцентировать внимание на проблеме незаконной миграции как детерминанте преступности иностранных граждан. Необходимо модернизировать институт миграционного учета
иностранных граждан в Российской Федерации, сократив сроки постановки на миграционный учет иностранных граждан, а также минимизировав категории иностранных граждан, не подлежащих миграционному учету.
В-четвертых, отмечая, что идея отечественных ученых о принятии консолидированного нормативного правового акта по вопросам противодействия незаконной миграции воплотилась разработчиками проекта федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граж-данства»22 в разделе VII «Обеспечение безопасности и правопорядка в сфере миграции», где предложены инновационные методы противодействия нарушениям в области режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, необходимо подчеркнуть, что эта проблема требует дальнейшей научной проработки как в теоретических, так и в практически-прикладных исследованиях. Эта задача связана с дальнейшей разработкой и принятием последовательных административных мер, направленных на то, чтобы пребывание иностранных граждан в нашей стране было легальным и взаимовыгодным как для общества и государства, так и для самих мигрантов, что, в свою очередь, позволит эффективно обеспечить безопасность и правопорядок в миграционной сфере.
22 Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проект федерального закона [Электронный ресурс] // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - URL: https://regulation.gov.ru (дата обращения: 09.02.2022).
Литература
1. Епхиев О.М., Моисеев А.В. Этническая преступность в современной России: состояние, структура, динамика и особенности ее проявления // Российский следователь. - 2017. - № 4. - С. 48-51.
2. Волчецкая Т.С., Рябенькая Н.Л. Особенности криминалистической характеристики корыстно-насильственных преступлений, совершаемых мигрантами // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - 2018. - № 2-2. - С. 3-9.
3. Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ: монография / отв. ред. И.С. Власов, Н.А. Голованова. -Москва: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2012. - 496 с.
4. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: постатейный: в 2 т. / под ред. А.В. Бриллиантова. - 2-е изд. -Москва: Проспект, 2016. Т. 2. - 704 с.
5. Матвеева А.А. Миграционная преступность: реалии и мифы // Актуальные проблемы теории и практики противодействия преступности в современной России: сборник материалов III Международной научно-практической конференции / под общей ред. Ю.С. Жарикова и науч. ред. Ю.М. Антоняна. - Москва: Изд-во СГУ, 2016. С. 202-208.
6. Антипов А.Н., Первозванский В.Б., Строгович Ю.Н. О некоторых мерах по противодействию преступности иностранных граждан // Международное уголовное право и международная юстиция. - 2018. - № 5. - С. 6-9.
7. Сандугей А.Н. Депортация: наказание или процедура // Административное право и процесс. - 2005. - № 1. - С. 32-35.
8. Смашникова Т.Б. Административно-правовое противодействие незаконной миграции в Российской Федерации и Республике Беларусь: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2012. - 26 с.
9. Амельчаков И.Ф., Катаева О.В. Высылка иностранного гражданина как ограничение его права на свободу передвижения и как способ обеспечения национальной безопасности // Право. - 2019. - № 1. - С. 138-160.
10. Хегай Е.И. О понятии этнической преступной группировки // Сибирские криминалистические чтения: сборник научных трудов. - Иркутск, 2002. Вып. 15. С. 80-97.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ
2022 ' 2
11. Лурье С.В. Историческая этнология: учебное пособие для вузов. - Москва: Академический Проект: Гаудеамус, 2004. - 624 с.
12. Кузнецов К.В. Криминологическая характеристика и предупреждение организованной этнической преступности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Москва, 2018. - 33 с.
13. Каменева А.Н. Актуальные проблемы квалификации и направления противодействия преступлениям, совершаемым в сфере миграции // Миграционное право. - 2021. - № 1. - С. 25-27.
14. Мамонтова Э.А. Незаконная миграция в России и вопросы обеспечения национальной безопасности // Миграционное право. - 2018. - № 4. - С. 25-27.
15. Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: монография. - Москва: ИЗиСП: Норма: ИНФРА-М, 2019. - 392 с.
16. Григорьева К.С., Мукомель В.И. Задачи и реализация реформ миграционного законодательства: пресечение незаконной миграции, укрепление правопорядка (окончание) // Миграционное право. - 2018. - № 3. - С. 9-13.
17. Андрюшенков В.А. Установление уголовной ответственности за организацию незаконной миграции // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. - 2018. - № 3 (27). - С. 79-84.
18. ЖубринР.В. Незаконная миграция как общественно опасное явление // Миграционное право. - 2017. - № 1. - С. 28-31.
19. Козлов В.Ф., Лукьянов А.С. Консолидация национального законодательства в сфере противодействия незаконной миграции // Российская юстиция. - 2015. - № 3. - С. 22-25.
20. Гирько С.И., СандугейА.Н. О реализации Концепции общественной безопасности в Российской Федерации в области противодействия угрозам в миграционной сфере // Современный юрист. - 2014. - № 4. - С. 8-20.
21. Капинус О.С. Научно-методологические подходы к деятельности органов государственной власти по противодействию незаконной миграции на территории Российской Федерации // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. - 2015. - Т. 9. - № 4. - С. 704-711.
References
1. Epkhiev O.M., Moiseev A.V. Etnicheskaya prestupnost' v sovremennoi Rossii: sostoyanie, struktura, dinamika i osobennosti ee proyavleniya // Rossiiskii sledovatel'. - 2017. - № 4. - S. 48-51.
2. Volchetskaya T.S., Ryaben'kaya N.L. Osobennosti kriminalisticheskoi kharakteristiki korystno-nasil'stvennykh prestuplenii, sovershaemykh migrantami // Izvestiya Tul'skogo gosudarstvennogo universiteta. Ekonomicheskie i yuridicheskie nauki. - 2018. -№ 2-2. - S. 3-9.
3. Migratsiya i prestupnost': sravnitel'no-pravovoi analiz: monografiya / otv. red. I.S. Vlasov, N.A. Golovanova. - Moskva: IZiSP, KONTRAKT, 2012. - 496 s.
4. Kommentarii k Ugolovnomu kodeksu Rossiiskoi Federatsii: postateinyi: v 2 t. / pod red. A.V. Brilliantova. - 2-e izd. - Moskva: Prospekt, 2016. T. 2. - 704 s.
5. Matveeva A.A. Migratsionnaya prestupnost': realii i mify // Aktual'nye problemy teorii i praktiki protivodeistviya prestupnosti v sovremennoi Rossii: sbornik materialov III Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii / pod obshchei red. Yu.S. Zharikova i nauch. red. Yu.M. Antonyana. - Moskva: Izd-vo SGU, 2016. S. 202-208.
6. Antipov A.N., Pervozvanskii V.B., Strogovich Yu.N. O nekotorykh merakh po protivodeistviyu prestupnosti inostrannykh grazhdan // Mezhdunarodnoe ugolovnoe pravo i mezhdunarodnaya yustitsiya. - 2018. - № 5. - S. 6-9.
7. SandugeiA.N. Deportatsiya: nakazanie ili protsedura // Administrativnoe pravo i protsess. - 2005. - № 1. - S. 32-35.
8. Smashnikova T.B. Administrativno-pravovoe protivodeistvie nezakonnoi migratsii v Rossiiskoi Federatsii i Respublike Belarus': sravnitel'no-pravovoi analiz: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - Chelyabinsk, 2012. - 26 s.
9. Amel'chakov I.F., Kataeva O.V. Vysylka inostrannogo grazhdanina kak ogranichenie ego prava na svobodu peredvizheniya i kak sposob obespecheniya natsional'noi bezopasnosti // Pravo. - 2019. - № 1. - S. 138-160.
10. Khegai E.I. O ponyatii etnicheskoi prestupnoi gruppirovki // Sibirskie kriminalisticheskie chteniya: sbornik nauchnykh trudov. -Irkutsk, 2002. Vyp. 15. S. 80-97.
11. Lur'e S.V. Istoricheskaya etnologiya: uchebnoe posobie dlya vuzov. - Moskva: Akademicheskii Proekt: Gaudeamus, 2004. - 624 s.
12. Kuznetsov K.V. Kriminologicheskaya kharakteristika i preduprezhdenie organizovannoi etnicheskoi prestupnosti: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - Moskva, 2018. - 33 s.
13. Kameneva A.N. Aktual'nye problemy kvalifikatsii i napravleniya protivodeistviya prestupleniyam, sovershaemym v sfere migratsii // Migratsionnoe pravo. - 2021. - № 1. - S. 25-27.
14. Mamontova E.A. Nezakonnaya migratsiya v Rossii i voprosy obespecheniya natsional'noi bezopasnosti // Migratsionnoe pravo. - 2018. - № 4. - S. 25-27.
15. Andrichenko L.V., Plyugina I.V. Migratsionnoe zakonodatel'stvo Rossiiskoi Federatsii: tendentsii razvitiya i praktika primeneniya: monografiya. - Moskva: IZiSP: Norma: INFRA-M, 2019. - 392 s.
16. Grigor'eva K.S., Mukomel' V.I. Zadachi i realizatsiya reform migratsionnogo zakonodatel'stva: presechenie nezakonnoi migratsii, ukreplenie pravoporyadka (okonchanie) // Migratsionnoe pravo. - 2018. - № 3. - S. 9-13.
17. Andryushenkov V.A. Ustanovlenie ugolovnoi otvetstvennosti za organizatsiyu nezakonnoi migratsii // Vestnik Sibirskogo instituta biznesa i informatsionnykh tekhnologii. - 2018. - № 3 (27). - S. 79-84.
18. Zhubrin R.V. Nezakonnaya migratsiya kak obshchestvenno opasnoe yavlenie // Migratsionnoe pravo. - 2017. - № 1. - S. 28-31.
19. Kozlov V.F., Luk'yanov A.S. Konsolidatsiya natsional'nogo zakonodatel'stva v sfere protivodeistviya nezakonnoi migratsii // Rossiiskaya yustitsiya. - 2015. - № 3. - S. 22-25.
20. Gir'ko S.I., Sandugei A.N. O realizatsii Kontseptsii obshchestvennoi bezopasnosti v Rossiiskoi Federatsii v oblasti protivodeistviya ugrozam v migratsionnoi sfere // Sovremennyi yurist. - 2014. - № 4. - S. 8-20.
21. Kapinus O.S. Nauchno-metodologicheskie podkhody k deyatel'nosti organov gosudarstvennoi vlasti po protivodeistviyu nezakonnoi migratsii na territorii Rossiiskoi Federatsii // Kriminologicheskii zhurnal Baikal'skogo gosudarstvennogo universiteta ekonomiki i prava. - 2015. - T. 9. - № 4. - S. 704-711.
(статья сдана в редакцию 25.02.2022)