CC BY
138
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342
ББК 67 © П.О. Дутов, 2018
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВНЕШНЯЯ ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ: К ВОПРОСУ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ И ПРИЗНАКОВ
Павел Олегович Дутов,
соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12), заместитель начальника Управления по вопросам внешней трудовой миграции ГУВМ МВД России
E-mail: po.dutov@mail.ru
Научный руководитель: А.С. Прудников, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор
Аннотация. Проанализирована проблематика определения понятия «внешняя трудовая миграция» и ее признаков. Рассмотрены определения понятия внешней трудовой миграции в юридической и научной литературе, а также нормативных правовых актах Российской Федерации. На основе проведенного анализа сформулировано определение внешней трудовой миграции, наиболее полно отражающее данное понятие. Кроме того, раскрыты признаки, характеризующие внешнюю трудовую миграцию.
Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, трудовая деятельность, признаки внешней трудовой миграции, незаконная трудовая миграция, временная трудовая миграция, экономическая миграция
EXTERNAL LABOR MIGRATION: ABOUT DEFINITIONS OF CONCEPT AND ATTRIBUTES
Pavel O. Dutov,
Applicant of the Chair of Constitutional and Municipal Law Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12), Deputy Head of the Department for External Labor Migration of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Abstract. The article analyzes the problems of defining the concept of «external labor migration» and its attributes. The definitions of the concept of external labor migration in the legal and scientific literature, as well as in the regulatory legal acts of the Russian Federation were also considered. On the bases of this analysis the definition of external labor migration was formulated, that mostly corresponds to the concept. Moreover, the attributes were specified to characterize the external labor migration.
Keywords: external labor migration, labor activity, attributes of external labor migration, illegal labor migration, temporary labor migration, economic migration
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Дутов П.О. Внешняя трудовая миграция: к вопросу определения понятия и признаков. Вестник экономической безопасности. 2018;(3):34-9.
С начала 90-х годов прошлого века в законодательстве Российской Федерации активно используется понятие «внешняя трудовая миграция».
Одним из первых нормативных правовых актов, содержащих данное понятие, было Положение о Министерстве труда Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.1992 № 993 [7].
В настоящее время обозначенное понятие применяется как в нормативных правовых актах федерального, так и регионального уровней. На федеральном уровне оно используется в актах Президента Российской Федерации [8], Правительства Российской Федерации [9] Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [10] и федеральных органов исполнительной власти [11]. На региональном уровне активно применяется в ак-
тах высших исполнительных органов государственной власти субъектов [12; 13] и актах органов исполнительной власти субъектов [14; 15].
Вместе с тем, законодательное определение указанного понятия отсутствует, что негативно сказывается прежде всего на качественной составляющей правового регулирования общественных отношений, связанных с внешней трудовой миграцией, а также на эффективности правовых норм. Нельзя не согласиться с позицией В.Ю. Туранина, который отметил, что «законодательные определения способствуют правильному, а вернее, единственно возможному в условиях данного юридического контекста пониманию смысла соответствующего понятия, служат проводником его языковой объективации» [6].
Попытка дать определение «внешней трудовой миграции» была предпринята в Федеральной
миграционной программе, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 09.08.1994 № 1668 [16]. В Программе дана характеристика родовому понятию «миграция», под которым понимается совокупность территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства, а затем, используя критерии причины, типов и видов миграции, классифицируется на так называемые миграционные потоки. Внешняя трудовая миграция выступает в этой классификации как добровольная по причинам, внешняя по типу и возвратная по виду [1, с. 15—23].
Далее понятие «внешней трудовой миграции» было закреплено в Федеральной миграционной программе на 1998—2000 гг. [17]. Под ней понималось добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории России, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов России, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Пришедшая ей на смену Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации [18] уже не содержала понятийного аппарата и, как следствие, не раскрывала понятия «внешняя трудовая миграция», а подчеркивала, что в России развиваются процессы внешней трудовой миграции в виде привлечения и использования труда иностранных граждан, а также выезда российских граждан за границу с целью работы по найму.
В Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 г., утвержденной Президентом Российской Федерации в июне 2012 г. [19], используется понятие «трудовая миграция», под которой понимается временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг). Согласно Концепции «временная миграция» — это международная или внутренняя миграция, которая совершается на определенный период времени без перемены постоянного места жительства. Временная миграция осуществляется с целью работы (временная трудовая миграция), учебы (образовательная миграция) и тому подобного.
Исходя их анализа Концепции, под «внешней трудовой миграцией» следует понимать миграцию, которая совершается посредством пересечения го-
сударственной границы с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг) на определенный период времени без перемены постоянного места жительства.
Нельзя не отметить, что в научных трудах их авторы по-разному определяют рассматриваемое понятие.
Так, по мнению одних, внешняя трудовая миграция представляет собой совокупность территориальных перемещений граждан, сопровождающихся временным изменением места жительства, осуществляемых на добровольной основе с целью занятия оплачиваемой деятельностью в иностранном государстве [1, с. 15—23].
Другие характеризуют данное понятие, как «осуществляемое в порядке, установленном нормами международного права и национального законодательства, добровольное, временное перемещение лиц в государство, гражданами которого они не являются, с целью осуществления на его территории трудовой деятельности» [2].
Ряд ученых ее рассматривают как миграцию, связанную с пересечением государственной границы с целью «продажи своего труда», то есть трудоустройства и работы на том или ином предприятии и получения за это соответствующего вознаграждения — заработной платы [3].
Также в научных работах внешнюю трудовую миграцию определяют, как добровольный, временный выезд на законном основании российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации за границу, а также въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг) [4].
Вместе с тем, представленные определения в недостаточной мере отражают понятие внешней трудовой миграции.
По нашему мнению под внешней трудовой миграцией следует понимать многогранное социально-правовое явление, связанное с въездом в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также выездом граждан Российской Федерации за пределы территории Российской Федерации в целях осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Очень важно отметить, что основным признаком внешней трудовой миграции, заложенным в ее наименовании, является пересечение государственной границы.
Внешняя трудовая миграция носит межгосударственный характер. И напротив, если речь идет о пересечении административных границ внутри государства, то необходимо говорить о внутригосударственной (внутренней) трудовой миграции. В данной связи государственная граница выступает условным разделителем миграционных потоков на внешние и внутренние.
Характеризуя связь внешней трудовой миграции с пересечением государственной границы, необходимо подчеркнуть, что она выступает как точка, в которой встречаются два ее противоположных потока. Это иностранные граждане, которые въезжают в Россию для осуществления трудовой деятельности, и граждане России, выезжающие за ее пределы в целях осуществления трудовой деятельности.
Следующим признаком рассматриваемого понятия является ее цель.
Нельзя не согласиться с мнением ученых, которые миграцию подразделяют по целям на два типа: экономическую, связанную с извлечением материальной выгоды человеком в ней участвующим и социальную, обусловленную удовлетворением не материальных, а в большей степени духовных и социальных потребностей [5].
Исходя из данного подхода, внешняя трудовая миграция преследует экономическую цель, связанную с возможностью применения лицом своих навыков, профессиональных качеств, компетенций, имеющихся образования и квалификации, на рынке труда государства, гражданином которого он не является, для извлечения из этого материальной выгоды в виде заработной платы (вознаграждения).
Следует остановиться на признаках внешней трудовой миграции, не заложенных в ее наименовании (временной параметр, причины, способы реализации, законность).
Часть ученых ее характеризуют как временную (возвратную) миграцию, осуществляемую на определенный срок.
Однако с этим нельзя согласится. По нашему мнению, с учетом временного параметра она подразделяется как на временную, так и на постоян-
ную, то есть осуществляемую со сменой постоянного места жительства.
На постоянный характер указывает тот факт, что часть иностранных граждан, въехавших в Россию для осуществления трудовой деятельности, со временем (без выезда с территории России) в целях снижения «издержек», связанных с временным пребыванием (например, уплаты ежемесячных авансовых платежей по НДФЛ за осуществление трудовой деятельности на основании патентов), приобретают статус временно или постоянно проживающих, продолжая работать и преследуя при этом экономические мотивы, а в дальнейшем приобретают гражданство Российской Федерации, становясь российскими гражданами, не отказываясь от прежнего гражданства.
Аналогичным способом и часть граждан Российской Федерации трудятся за пределами России на постоянной основе, приобретая различные статусы, в том числе гражданство иностранных государств, но при этом из российского гражданства не выходят.
Часть исследователей внешней трудовой миграции указывают на ее добровольный характер [1, с. 15—23; 3].
Помимо добровольной миграции выделяют вынужденную миграцию, обычно вызванную военными, политическими факторами, преследованиями на этнической и религиозной основе, которые вынуждают человека изменить вопреки своему желанию место жительства [5].
Вместе с тем, не только вышеуказанные факторы вынуждают человека изменить вопреки своему желанию место жительства. Отсутствие рабочих мест, избыток трудовых ресурсов, высокий уровень безработицы, низкий уровень заработной платы, распространение бедности являются факторами, способными побудить человека от безысходности, вопреки своему желанию искать работу в государстве, гражданином которого он не является.
Так, например, Азиатский банк развития подчеркивает, что по прогнозам трудоспособное население Таджикистана продолжит рост до 2030 г. При этом достаточного количества рабочих мест не создается. С 1991 по 2016 гг. численность населения трудоспособного возраста ежегодно увеличилась
на 3,0%, а занятость — только на 0,7%. За чертой бедности находятся 30% населения [20]. Безусловно эти факторы способствуют массовому выезду граждан Таджикистана в Россию в целях осуществления трудовой деятельности.
В этой связи внешнюю трудовую миграцию можно охарактеризовать не только как добровольную, но и как вынужденную.
В научной литературе внешнюю трудовую миграцию по способу реализации делят на организованную, осуществляемую с участием государственных или негосударственных структур, и неорганизованную, проводимую силами и на средства самих мигрантов [21].
Упомянутые способы реализации в полной мере относятся к внешней трудовой миграции как российских граждан, так и иностранных граждан.
Так, гражданин Российской Федерации может реализовать право на трудоустройство за границей посредством: самостоятельного поиска работы; трудоустройства в рамках международных договоров РФ (с Германией и Швейцарией) [22, с. 22—23; 23, с. 43—45; 24]; использования услуг российских фирм — экспортеров рабочей силы.
Аналогичным способом и иностранные граждане вправе самостоятельно найти себе подходящую работу, воспользоваться услугами организаций, оказывающих услуги по трудоустройству на территории России, или трудоустроиться в рамках международных договоров Российской Федерации.
Что касается последнего способа реализации права иностранного гражданина на работу в России, следует отметить, что помимо вышеуказанных соглашений, предусматривающих содействие в трудоустройстве граждан Германии и Швейцарии, в отношении граждан Узбекистана реализуется межправительственное соглашение об организованном наборе и привлечении граждан Узбекистана для осуществления трудовой деятельности [25].
При описании признаков внешней трудовой миграции нельзя не остановиться на такой важной ее составляющей как легальность.
В целом миграцию по признаку законности разделяют на легальную (законную), осуществляемую в порядке, предусмотренном законодательством, и нелегальную (незаконную), связанную с нарушением мигрантом правил въезда и пребывания (про-
живания) в государстве, гражданином которого он не является. Законодательство каждого государства может устанавливать различные требования по въезду, пребыванию (проживанию), получению разрешительных документов, дающих право на осуществление трудовой деятельности.
В Концепции государственной миграционной политики дается определение «незаконной миграции», под которой понимаются перемещения в Россию с нарушением законодательства, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан и (или) осуществления ими трудовой деятельности. Исходя из данного определения следует, что осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в нарушении российского законодательства также является незаконной миграцией.
Необходимость противодействия незаконной трудовой миграции обусловлена тем, что это явление связано с такими опасными проявлениями противоправной деятельности, как терроризм, незаконный оборот оружия и наркотиков, рабство и торговля людьми.
В заключении следует отметить, что под внешней трудовой миграцией следует понимать многогранное социально-правовое явление, связанное с въездом в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также выездом граждан Российской Федерации за пределы территории Российской Федерации в целях осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
По признакам, характеризующим внешнюю трудовую миграцию, она носит межгосударственный характер; преследует экономическую цель; в зависимости от временных параметров подразделяется на временную и постоянную; исходя из причин, к ней побуждающих, носит добровольный и вынужденный характер; по способу реализации делится на организованную и неорганизованную; по признаку законности она разделяется на легальную (законную) и нелегальную (незаконную).
Литература
1. Давлетгильдеев Т.Ш. К вопросу об определении понятия «внешняя трудовая миграция» в российском праве // Российский юридический журнал. 1997. № 4.
2. Игнатова Ю.Е. Трудовая миграция: к вопросу об уточнении понятия // Вестник ВолГУ Серия 9: Исследования молодых ученых. 2010. № 8-1. URL: https://cyberienmka.ru/artide/n/trudovaya-migratsiya-k-voprosu-ob-utochnenii-ponyatiya (дата обращения: 02.05.2018).
3. Ионцев И.А. Международная миграция: населения: теория и история изучения. М.: Диалог-МГУ, 1999. (Международная миграция населения: Россия и современный мир; Вып. 3).
4. Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография. М.: Юстицинформ, 2017.
5. Рязанцев С.В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия, регулирование. М.: Формула права, 2007.
6. Туранин В.Ю. Сущность и значение дефиниции в современном законодательном тексте // Современное право. 2006. № 5.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.12.1992 № 993 «Об утверждении Положения о Министерстве труда Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 28.12.1992, № 26, ст. 2312.
8. Указ Президента Российской Федерации от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ, 23.01.2017, № 4, ст. 637.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.2009 № 450 «О Правительственной комиссии по миграционной политике» // СЗ РФ, 01.06.2009, № 22, ст. 2726.
10. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23.12.2016 № 631-СФ «О мерах Правительства Российской Федерации по противодействию нелегальной миграции» // СЗ РФ, 02.01.2017, № 1 (ч. I), ст. 109.
11. Приказ Росстата от 31.03.2017 № 220 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством внутренних дел Российской Федерации статистического наблюдения за внешней трудовой миграцией».
12. Указ Губернатора Смоленской области от 18.04.2014 № 34 «Об организации работы по опре-
делению потребности в привлечении иностранных работников» // Смоленская газета, № 15, 30.04.2014.
13. Указ Губернатора Иркутской области от 16.05.2014 № 140-уг «О межведомственной комиссии по вопросам миграции» // Издание «Областная», № 69, 27.06.2014.
14. Постановление Правительства Еврейской автономной области от 24.09.2013 № 461-пп «Об утверждении Концепции управления миграционными потоками в Еврейской автономной области до 2025 года» // Собрание законодательства Еврейской автономной области, 02.07.2014, № 6, ст. 5599.
15. Постановление Правительства Новосибирской области от 08.06.2015 № 216-п «О государственной программе Новосибирской области «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов, проживающих на территории Новосибирской области, на 2015—2020 годы» // Советская Сибирь, № 46, 20.06.2015, № 50, 04.07.2015.
16. Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // СЗ РФ, 1994, № 18, ст. 2065.
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.11.1997 № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы» // СЗ РФ, 24.11.1997, № 47, ст. 5406.
18. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ, 10.03.2003, № 10, ст. 923.
19. Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года // URL: http://www. kremlin.ru/events/president/news/15635.
20. Asian Development Outlook 2018: How technology affects jobs / URL: https://www.adb.org/ sites/default/files/publication/411666/ado2018.pdf (дата обращения: 15.05.2018).
21. Правовое регулирование трудовой миграции: учеб.пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [С.А. Акимова и др.]; под ред. А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015.
22. Соглашение между Правительством РФ и Правительством ФРГ о занятости лиц, работающих по найму с целью повышения их профессиональных и языковых знаний (Соглашение о занятости гостевых работников) от 17.05.1993 // Дипломатический вестник. 1993. № 11-12.
23. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Швейцарской Конфедерации об обмене стажерами от 02.09.1993 // Дипломатической вестник. 1993. № 17-18.
24. Соглашение между Минфедерации России и Центральным учреждением по трудоустройству (Бонн) Федерального ведомства по труду ФРГ о сотрудничестве в трудоустройстве студентов в период каникул от 19.04.2001 // иЯ!: Ы^://гувм.мвд.рф/
upload/site1/document_file/5qftQLK7Q3.pdf (дата обращения: 15.05.2018).
25. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан об организованном наборе и привлечении граждан Республики Узбекистан для осуществления временной трудовой деятельности на территории РФ от 05.04.2017 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
ПРАКТИКУМ
Четвертое издание
Гражданский процесс. Практикум: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / [Л.В. Туманова и др.]; под ред. Л.В. Тумановой, Н.Д. Эриашви-ли. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. 175 с.
Практикум содержит материалы, необходимые для самостоятельной работы курсантов, слушателей и студентов при изучении дисциплины «Гражданское процессуальное право», в том числе по таким основным темам, как предмет, метод, принципы и субъекты гражданского права, гражданские процессуальные отношения, подведомственность и подсудность дел, сущность, особенности и этапы гражданского судопроизводства.
Для курсантов (слушателей, студентов), адъюнктов (аспирантов) и преподавателей юридических факультетов высших учебных заведений.
Научные издания для юристов
Э.Б. Магомедов
Криминологические особенности преступности мигрантов-иностранцев в республиках северо-кавказского федерального округа и ее предупреждение
Криминологические особенности преступности мигрантов-иностранцев в республиках Северо-Кавказского федерального округа и ее предупреждение: монография / Э.Б. Магомедов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 191 с.
В работе анализируется миграционная ситуация, сложившаяся в Российской Федерации после распада СССР, обусловленная усилением внешней миграцией из стран, бывших ранее союзными республиками, в аспекте ее криминальных особенностей, и прежде всего негативных сторон, в том числе преступности иностранцев в региональном разрезе.
Особое внимание уделяется совершенствованию законодательства по предотвращению незаконной миграции и преступности иностранцев и практики его реализации в рамках Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Книга адресована студентам, аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также всем интересующимся проблемами миграции.
