CC BY
224
12. Степенко В. Е. Административные право- tion: legal nature and standard legal grounds of re-нарушения в области защиты Государственной sponsibility // Migratory right. 2007. № 1. границы Российской Федерации: юридическая 13. Fialkovskaya I. D. The essence of a coercion природа и нормативно-правовые основания ответ- method in the theory of administrative law // Bulletin ственности // Миграционное право. 2007. № 1. of the Nizhny Novgorod university of N. I. Lobachev-
13. Фиалковская И. Д. Сущность метода прину- sky. 2014. № 2.
ждения в теории административного права // Вест- 14. Chernyshova T. I. The prevention of adminis-
ник Нижегородского университета им. Н. И. Лоба- trative offenses in the field of protection of frontier
чевского. 2014. № 2. of the Russian Federation // Administrative law and
14. Чернышова Т. И. Предупреждение админи- process. 2012. № 12. стративных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 12.
УДК 325 ББК 67.401
© 2015 г. Е. А. Малышев
ВНЕШНЯЯ ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ЭТАПЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье рассматриваются четыре этапы становления и развития законодательного регулирования внешней трудовой миграции в современной России. На основе анализа миграционного законодательства обосновывается необходимость его кодификации в сфере внешней трудовой миграции и принятия федерального закона «О внешней трудовой миграции».
Ключевые слова: миграция, внешняя трудовая миграция, законодательное регулирование, периодизация, систематизация, миграционное законодательство.
EXTERNAL LABOR MIGRATION IN MODERN RUSSIA: THE STAGES
OF THE LEGISLATIVE REGULATION
In the article deals with four stages in the development of legislative regulation of external labor migration in contemporary Russia. Based on the analysis of migration legislation substantiates the necessity of codification of legislation in the sphere of external labor migration and the adoption of the federal law ««On external labor migration».
Keywords: migration, external labor migration, legal regulation, periodization, systematization, migration legislation.
Внешняя трудовая миграция играет все возрастающую роль в общем потоке международных миграционных процессов. В Российской Федерации ситуация в сфере внешней трудовой миграции, усложнившаяся в начале 90-х годов XX века оставляет желать лучшего. Страна в настоящее время является активным импортером и экспортером рабочей силы. В этой связи неизбежно развитие и совершенствование законодательного регулирования указанной сферы общественных отношений.
Выделение этапов периодизации процесса правового регулирования миграционных отношений основано на наиболее значимых событиях, пре-
допределяющих направление развития правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений [1, с. 7].
После распада СССР миграция населения России заметно изменилась. Страна стала открытой, выезд за пределы бывшего СССР и возвращения в Россию ее граждан - свободными. Миграция населения между Россией и старым, или дальним, зарубежьем возросла в десятки раз [2, с. 87].
Первый этап - с 1991 по 2002 год характеризуется тем, что с принятием Закона РФ от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» в стране начинают активно развиваться процессы внешней трудовой
Юристг-Прлвов^дъ, 2015, № 5 (72)
миграции в виде выезда российских граждан за границу с целью работы по найму, привлечения и использования в России труда иностранных граждан. Правовое регулирование внешней трудовой миграции осуществлялось законами, принятыми как в период существования СССР, так и в Российской Федерации: Законом СССР от 24 июня 1981 года № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР», Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Принимаются следующие правовые акты управления: Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 года № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»и постановление Правительства РФ от 8 июня 1993 года № 539 «Об упорядочении деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей», определяющие меры по квотированию привлекаемой в страну иностранной рабочей силы и лицензированию деятельности организаций, трудоустраивающих российских граждан за рубежом.
Второй этап - с 2002 по 2006 год начинается с принятием Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», комплексно регулирующего правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации.
Кроме того, с 1 июля 2002 года был введен в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ), устанавливающий административную ответственность за нарушения в сфере внешней трудовой миграции - ст. 18.10 «Нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников либо осуществление иностранными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу» и ст.18.13 «Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей».
Третий этап - с 2006 по 2010 год, во-первых, характеризуется либерализацией административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в Российскую Федерацию. Его начало мы связываем с принятием Федерального закона от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федерального закона от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Россий-
ской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"», Федерального закона от 18 июля 2006 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции».
Во-вторых, происходит усиление административной ответственности и принятием Федерального закона от 5 ноября 2006 года № 189-ФЗ «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)».
В-третьих, «.. .в рамках административной реформы система государственного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по двум основным направлениям: контроль за частно-предпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб. С учетом этих задач совершенствуется законодательство о государственном контроле.» [3, с. 18]. В этой связи с целью ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность и обеспечения гарантий реализации прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым устанавливается порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере внешней трудовой миграции, органами внутренних дел и территориальными органами Федеральной миграционной службы.
В-четвертых, становление Федеральной миграционной службы как самостоятельного федерального органа исполнительной власти завершилось в 2008 году, когда были решены организационные, материально-технические и иные вопросы, связанные с образованием Федеральной миграционной службы и формированием ее территориальных органов, определен порядок взаимодействия с Министерством внутренних дел Российской Федерации, а также полномочия директора ФМС России в сфере миграции [4, с. 2].
Четвертый этап - с 2010 года по настоящее время - связан с началом формирования селективной (избирательной) миграционной политики Российской Федерации, направленной на привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в
соответствии с потребностями отечественной экономики - желательных трудящихся-мигрантов, и принятием Федерального закона от 19 мая 2010 года № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
При этом большинство трудящихся-мигрантов прибывают в Россию их стран Содружества Независимых Государств. В этой связи Федеральным законом от 24 ноября 2014 года № 3 57-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» уточнен порядок привлечения трудящихся-мигрантов, прибывших в Россию в порядке, не требующем получения визы, предусматривающий их трудоустройство, у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по патенту с 1 января 2015 года.
Требуют своего решения и проблемы трудоустройства российских граждан за границей. Заметим при этом, что в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99 «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия на деятельность, связанную с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей, действует бессрочно. Постановлением Правительства РФ от 8 октября 2012 года № 1022 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» установлен новый порядок предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги в данной сфере общественных отношений.
Однако, несмотря на достигнутый уровень административно-правового регулирования внешней трудовой миграции, проблемой, угрожающей национальной, экономической и общественной безопасности России, остается незаконная миграция. Полагаем, что данная ситуация требует перелома. В этой связи были приняты Федеральные законы от 23 июля 201 Згода № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение» и от 23 июля 2013 года № 224-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленные на пресечение незаконной миграции, усиление административной ответственности за нарушения в сфере миграции, а также укрепление правопорядка и национальной безопасности России.
Кроме того, в 2012 году изменилось организационно-правовое построение системы федеральных органов исполнительной власти, ФМС России [5] стала подчиняться не МВД России, а Правительству Российской Федерации, ей были переданы полномочия по выработке и реализации государственной политики в сфере миграции.
Анализ миграционного законодательства позволяет нам сделать вывод о том, что больше всего изменений внесено в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». «.. .Постоянное "раздувание" содержания этого Федерального закона во многом приводит к разрушению его системных свойств, а также системных подходов к развитию миграционного законодательства в целом. По предмету правового регулирования данный закон должен носить статусный характер, что следует из его названия. На деле же статусные нормы в нем нередко перемежаются с нормами процедурного характера, например нормами, касающимися порядка привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, порядка получения разрешения на занятие трудовой деятельностью и иных документов в России.», - отмечает Л. В. Анд-риченко [6, с. 8-9]. Помимо этого, предмет регулирования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не позволяет обеспечить (в необходимом объеме) правовой статус иностранных работников [7, с. 117].
Предпосылкой систематизации миграционного законодательства, как правило, являются проблемы его применения, связанные с громоздкостью, противоречивостью, наличием большого количества пробелов и др. В этом смысле систематизация имеет целью сделать использование нормативного правового массива более удобным [8, с. 91]. Поэтому целесообразным представляется предложение о систематизации законодательства в рассматриваемой сфере, которое должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней, чему и будет способствовать принятие отдельного федерального закона, имеющего своим предметом исключительно правовое регулирование в сфере внешней трудовой миграции (по типу Федерального закона от 19 февраля 1993 года № 4528-1 (в ред. 02.07.2013) «О беженцах»).
В связи с этим работа над систематизацией миграционного законодательства даст возможность планировать законодательную деятельность, направленную на удовлетворение инновационного развития российской государственности, осуществлять комплексный подход к законода-
Юристъ-Правов^дъ, 2015, № 5 (72)
тельному регулированию общественных отношений в такой важной сфере деятельности, как миграционное регулирование [9, с. 54]. Модернизация современной правовой миграционной политики заключается в применении государственно-правовых средств, позволяющих достичь идеального государственно-правового порядка [10, с. 96].
Не вызывает сомнения тот факт, что на решение данных проблем должна быть направлена реализация Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Концепция на период до 2025 года). К сожалению, Концепция на период до 2025 года не содержит классификации миграционных потоков, что значительно обедняет указанный документ, так как без этого стратегия государства по реализации основных направлений деятельности в любой сфере, в том числе и в сфере миграции, будет затруднена. К тому же в Концепции на период до 2025 года не определены основные направления государственного регулирования трудоустройства российских граждан за границей, как будто этого явления в нашей стране и не существует, что приводит к отсутствию четких целей, принципов, задач и основных направлений государственной политики в сфере внешней трудовой миграции. Мы убеждены, что позиция государства по данной проблеме должна быть системной, а не «однобокой».
Подводя итоги рассмотрения этапов законодательного регулирования внешней трудовой миграции в современной России, можно утверждать следующее.
Развитие административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации позволяет выделить в современном периоде (с 1991 года - по настоящее время) четыре этапа.
На первом этапе происходит слом советского механизма административно-правового регулирования в сфере внешней трудовой миграции, практически исключающий право советских граждан на самостоятельный поиск работы и трудоустройство за границей, а также условия и порядок
Литература
1. Жеребцов А. Н. Правовое регулирование миграционных отношений и генезис консервативной правовой миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007.
2. Переведенцев В. И. Постсоветская миграция населения России // ЕВРАЗИЯ, народы, культуры, религии. 2002-2003. № 1-2.
3. Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.
привлечения иностранной рабочей силы в СССР. В законодательстве закрепляется право граждан Российской Федерации на самостоятельный поиск работы и трудоустройство за границей, а также условия и порядок привлечения иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию.
Второй этап отмечен принятием Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», комплексно регулирующего правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации, и КоАП РФ, устанавливающего административную ответственность за нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ст. 18.10) и за незаконную деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей (ст. 18.13).
Третий этап характеризуется либерализацией административного законодательства в сфере регулирования внешней трудовой миграции в Российскую Федерацию и усилением административной ответственности за правонарушения в указанной сфере, установлением контроля за трудовой деятельностью иностранных работников.
Четвертый этап необходимо связать с началом формирования селективной (избирательной) миграционной политики страны, направленной на разработку дифференцированных механизмов привлечения и использования иностранных работников, востребованных российской экономикой, и содействием в их адаптации в Российской Федерации, модернизацией правовых основ лицензирования деятельности юридических лиц, связанной с оказанием государственных услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей.
Дальнейшее развитие законодательства в сфере внешней трудовой миграции должно идти по пути его систематизации и кодификации, разработки и принятия отдельного федерального закона «О внешней трудовой миграции». Комплекс норм права данного закона позволит обеспечить регламентацию правового статуса трудящихся-мигрантов в Российской Федерации.
Bibliography
1. Zerebchyov A. N. Legal regulation of migration relations and genesis of conservative legal migration policy of the Russian Federation. Krasnodar, 2007.
2. Perevedentsev V. I. Post-Soviet migration Russia // Eurasia, people, culture, religion. 2002-2003. № 1-2.
3. Nozdrachyov A. F. Control: Legal novel and unsolved problems // Journal of Russian law. 2012. № 6.
4. Васильев В. Ф., Дугенец А. С., Яковлев В. А. Правовое положение ФМС России в условиях реформирования МВД России // Миграционное право. 2011. № 1.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 года № 711 (в ред. от 24.02.2015) «О вопросах Федеральной миграционной службы» (вместе с Положением о Федеральной миграционной службе) // Собрание законодательства. 2012. № 30. Ст. 4276.
6. Андриченко Л. В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. № 12.
7. Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
8. Брик А. Д. К теоретико-методологическому определению категории системы миграционного права России // Юристъ-Правоведъ. 2009. № 1.
9. Казарян К. В. Актуальные проблемы кодификации миграционного законодательства в контексте современного государственно-правового идеала // Философия права. 2014. № 6.
10. Казарян К. В. Современная миграционная политика как отражение государственно-правового идеала Российского государства // Философия права. 2014. № 5.
4. Vasiliev V. F., Dugenets A. S., Yakovlev V. A. The legal status of the Federal Migration Service of Russia in the conditions of reforming the Ministry of Interior of Russia // Immigration Law. 2011. № 1.
5. The RF Government Resolution of 13 July 2012 № 711 (ed. by 24.02.2015) On the issues of the Federal Migration Service (with the «Regulations of the Federal Migration Service») // Collection of legislative acts of the RF. 2012. № 30. Art. 4276.
6. Andrichenko L. V. Problems systematization of migration law // Journal of Russian law. 2014. № 12.
7. Habrieva T. Y. Russian Immigration Law: Theory and Practice. Moscow, 2008.
8. Brick A. D. By the theoretical and methodological definition of the category of migration law // Russian Jurist-Pravoved. 2009. № 1.
9. Kazarian K. V. Actual problems of codification of immigration legislation in the context of modern state-legal ideal // Philosophy of Law. 2014. № 6.
10. Kazarian K. V. Modern migration policy as a reflection of the state-legal ideal of the Russian state // Philosophy of Law. 2014. № 5.
