CC BY
240
УДК 342.9
Е.А. Малышев*
Организационно-правовые основы регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации
В статье исследованы организационно-правовые основы регулирования внешней трудовой миграции, осуществляемые органами исполнительной власти. Сформулированы понятия «внешняя трудовая миграция» и «трудящийся-мигрант». Рассмотрена процедура выезда российских граждан за границу и въезда иностранных граждан в нашу страну с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Ключевые слова: организационно-правовое регулирование, внешняя трудовая миграция, трудящийся-мигрант, государственная миграционная политика, квотирование.
Е. Malishev*. Organizational and legal basis for regulating foreign labor migration in the Russian Federation. In this paper the organizational and legal framework for regulating foreign labor migration conducted by the executive. Formulated the concept of «external labor migration» and «migrant-worker». A procedure for Russian citizens’ travel abroad and entry of foreign nationals in our country for the implementation of paid employment.
Keywords: organizational and legal regulations, external migration, migrant worker, state migration policy, quotas.
Миграция в целом и внешняя трудовая миграция, в частности, в последние два десятилетия XX и начале XI вв., стали для многих отраслей науки популярным объектом исследований. Это обусловлено в первую очередь тем, что Российская Федерация в настоящее время является страной, открытой для мировых миграционных потоков [6, с. 321].
В российской научной литературе термин «миграция» (от лат. migratio — перемещение, переселение) в качестве собирательного понятия употребляется и в единственном — «миграция», и во множественном числе — «миграции» [13, с. 160].
Современная миграция — это сложное и многогранное социально-правовое явление. Федеральная миграционная программа, утвержденная Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668, дает следующее определение: «Под “миграцией” следует понимать совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства».
Регулирование процессов миграции на территории Российской Федерации, включая въезд и выезд, позволяет выделить пять основных миграционных потоков. В программе указывается, что совокупность территориальных перемещений, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы, составляет миграционный поток.
В этом же документе содержится следующая классификация миграции по трем основаниям.
Здесь же подчеркивается, что внешняя трудовая миграция относится к внешней, добровольной и возвратной, может быть незаконной.
Отметим, что внешняя трудовая миграция в сложной структуре миграции является самостоятельным миграционным потоком. В Федеральной миграционной программе на 1998-2000 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от
* Малышев, Евгений Александрович, докторант кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: e_malishev31 @rambler.ru.
* Malyshev, Eugeny, doctoral student of the administrative law university of St. Petersburg the Russian Interior Ministry, candidate of legal sciences, assistant professor. Address: Russia, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1. E-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 2 декабря 2011 года.
© Малышев Е.А., 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Конституционное право, административное право
10 ноября 1997 г. № 1414, внешняя трудовая миграция определяется как добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Внешнюю трудовую миграцию можно условно разделить на трудовую эмиграцию и трудовую иммиграцию. «Трудовая эмиграция» — добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности. «Трудовая иммиграция» — добровольное перемещение на законном основании иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Субъектами внешней трудовой миграции являются трудящиеся-мигранты. Федеральная миграционная программа определяет их как лиц, которые занимались, занимаются, или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются.
Государство при регулировании внешней трудовой миграции придерживается трех принципов. Во-первых, защита безопасности своих граждан. Для этого предусматривается особый порядок выезда из страны и въезда в РФ, который регулируются нормами административного права. Во-вторых, приоритетное право российских граждан и лиц, постоянно проживающих в РФ, на занятие вакантных рабочих мест, и защита граждан РФ от безработицы. Именно с этим связан особый порядок привлечения иностранной рабочей силы в РФ. В-третьих, защита законных прав и интересов трудящихся-мигрантов на территории РФ [4, с. 17].
Таким образом, внешняя трудовая миграция как миграционный поток — это обособленное социальноправовое явление в миграционном процессе, она а) обусловлена социально-экономическими причинами и ей присущ добровольный характер; б) относится к внешней миграции; в) носит срочный и возвратный характер. Законодатель относит ее к добровольной и возвратной, но она также может быть и незаконной.
В Российской Федерации к субъектам внешней трудовой миграции относятся лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются.
Сегодня в РФ наработан достаточно большой массив законодательных и иных нормативноправовых актов, регулирующих сферу внешней трудовой миграции, который состоит как минимум из 20 федеральных законов и 17 указов Президента РФ, в той или иной мере регулирующих вопросы внешней трудовой миграции; более 45 постановлений и распоряжений Правительства РФ, конкретизирующих процедуры реализации положений федеральных законов и указов Президента РФ; более 65 инструкций и приказов соответствующих министерств и ведомств, содержащих технические разъяснения или устанавливающих формы документов. Вместе с тем необходима продуманная, с учетом долгосрочной перспективы, миграционная стратегия. Нужна Концепция государственной миграционной политики РФ, в отсутствие которой миграционное законодательство формируется за счет устранения пробелов, выявленных в ходе правоприменительной практики, путем внесения точечных изменений, иногда, существенным образом корректирующих нормативный акт [3, с. 211—212].
Миграционные отношения как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий предполагает наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений. Органы власти не только осуществляют нормативно-правовое регулирование этих отношений, но и реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с контролем и надзором над процессами перемещения людей, над предоставлением им различных государственных услуг [11, с. 41]. К числу федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит регулирование процессов внешней трудовой миграции, относятся: Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная миграционная служба РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба по труду и занятости РФ, Федеральное агентство по рыболовству.
Указом Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» на МВД России были возложены функции государственного контроля за миграционной обстановкой на территории страны, в его составе была создана Федеральная миграционная служба РФ. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на ее основе и основе паспортно-визовой службы органов внутренних дел в целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики была создана Федеральная миграционная служба РФ как федеральный орган исполнительной власти, выполняющий комплекс правоприменительных функций в сфере миграции.
Взаимодействие органов ФМС России с органами внутренних дел обусловлено соподчиненностью ФМС России Министерству внутренних дел РФ, выработкой последним государственной политики в сфере миграции, осуществлением МВД России координации и контроля деятельности ФМС России.
Законодательством Российской Федерации осуществление всех контрольных функций в сфере миграции и координации иных государственных органов в указанной сфере возложены на ФМС России [7, с. 113—114]. Деятельность ФМС России регулируется «Положением о Федеральной
миграционной службе», утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
Сегодня для российских граждан возможны различные варианты трудоустройства за рубежом:
1) трудоустройство при содействии ФМС России, осуществляемое в рамках международных соглашений;
2) трудоустройство при содействии частных агентств занятости; 3) самостоятельный поиск работы.
Посредническая деятельность, связанная с трудоустройством российских граждан за границей, осуществляется на территории Российской Федерации только российскими юридическими лицами. Набор российских граждан на работу за границей проводят как государственные органы, так и частные организации. Первые представлены непосредственно органами ФМС России и осуществляют свою деятельность, как правило, в рамках двусторонних договоров на бесплатной основе. Негосударственные организации оказывают услуги по трудоустройству российских граждан за границей на возмездной основе, но только на основании специальной лицензии, выдаваемой Федеральной миграционной службой на 5 лет. Такой порядок установлен в целях защиты прав и интересов российских граждан за пределами нашего государства [5, с. 162—163].
По официальным данным ФМС России, количество организаций, имеющих лицензию на трудоустройство российских граждан за границей, с января по сентябрь 2010 г. составило — 1006, а в 2011 г. — 926, в т.ч. по найму и трудоустройству моряков в 2010 г. — 510, а в 2011 г. — 486 [8].
В целях исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за границей, приказом ФМС России от 17 октября 2007 г. № 269 утвержден Административный регламент Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации.
Исполнение этой функции осуществляется ФМС России и ее территориальными органами в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (в ред. от 30 ноября 2011 г.) «О занятости населения в Российской Федерации»; Федеральным законом Российской Федерации от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (в ред. от 19 октября 2011 г, с изм. от 21 ноября 2011 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 18 июля 2011 г., с изм. от 21 ноября 2011 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
При исполнении государственной функции осуществляется взаимодействие Федеральной миграционной службы РФ с налоговыми органами РФ; судебными органами РФ; органами внутренних дел РФ; Федеральной службой безопасности РФ; органами государственной статистики РФ; органами по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Необходимо отметить, что в Российской Федерации отсутствует государственная система учета российских граждан, выезжающих за рубеж с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности, что не позволяет государственным органам иметь полную картину о масштабах, выехавших за границу трудовых мигрантов.
Федеральная служба государственной статистики РФ в Центральной базе статистических данных при осуществлении учета количества выехавших граждан РФ за границу не выделяет такую цель поездки, как оплачиваемая трудовая деятельность [10].
Хотя за последние годы был принят ряд правовых мер, призванных оптимизировать миграционные процессы, остается еще много нерешенных проблем. Потоки иностранной рабочей силы характеризуются отраслевыми и региональными диспропорциями. Как правило, трудящиеся-мигранты едут не туда, где остро требуются рабочие руки, а туда, где как им кажется, они смогут легче и быстрее зарабатывать [3, с. 211]. Актуальными остаются проблемы, связанные с соблюдением правил привлечения и использования иностранной рабочей силы, что обусловлено масштабами нелегальной иммиграции в нашу страну и незаконной занятости иностранных граждан на российском рынке труда, превышающими их легальную составляющую [2, с. 5].
На основании этого был сделан вывод, о том, что современная система управления миграционными процессами еще не достаточно эффективна. Одной из основных причин является отсутствие в стране Концепции государственной миграционной политики, которая должна быть нацелена на совершенствование существующих и развитие качественно новых направлений управления миграционными процессами в РФ.
Привлечение на территорию России иностранной рабочей силы осуществляется в соответствии с национальным законодательством. К таким нормативно-правовым актам относятся:
— Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В данном законе представлены основные понятия о трудовой деятельности иностранных граждан; о порядке приглашения на въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;
— Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». В данном законе определен порядок и основания ограничения въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан, в том числе в целях осуществления трудовой деятельности;
— Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». В данном законе определены обязанности
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012
Конституционное право, административное право
иностранных граждан при осуществлении миграционного учета, порядок, основания постановки на миграционный учет и снятия с него;
— Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации»;
— Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 487 «Об утверждении формы ходатайства работодателя, заказчика работ (услуг) о привлечении высококвалифицированного иностранного специалиста и формы патента, выдаваемого иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы».
— Приказ ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России, Госкомрыболовства от 11 января 2008 г. № 1/4/1/2 (в ред. от 30 сентября 2010 г.) «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства», и др.
Для привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы административным законодательством установлены определенные правила, обязательные как для работодателей, так и для иностранцев, желающих работать в РФ. В числе таких правил: 1) установление определенной квоты на число иностранцев, въезжающих в РФ на работу; 2) обязательность оформления работодателем ряда документов, дающих ему право на законных основаниях привлекать иностранных работников и использовать их труд в РФ; 3) получение иностранцем разрешения на работу в РФ.
Вместе с тем указанный порядок не распространяется на девять категорий иностранных граждан, перечисленных в п. 4 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Особый режим установлен для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 г. в Сочи, а также в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г. во Владивостоке. Особенности осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории инновационного центра «Сколково» устанавливаются Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”».
С 1 января 2012 г. Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 186-ФЗ «О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» трудящимся-мигрантам из Республики Беларусь и Республики Казахстан предоставляются некоторые преференции. В частности, таким трудящимся-мигрантам: 1) не требуется получать разрешение на трудовую деятельность; 2) они привлекаются работодателем без учета ограничений по защите национального рынка труда, данные лица и члены их семей освобождаются от регистрации по месту пребывания в течение 30 суток с даты въезда в государство трудоустройства; 3) срок временного пребывания определяется периодом, в течение которого действует трудовой договор.
Для поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и содействия в приоритетном порядке трудоустройству российских граждан Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в т.ч. по приоритетным профессионально квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации.
Потребность в привлечении в РФ иностранных работников на 2011 г. была определена в количестве 1745584 человек (постановление Правительства РФ от 12 ноября 2010 г. № 895 «Об определении потребности в привлечении в РФ иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2011 год»), что на 10,2 % меньше, чем в 2010 г., когда данная потребность была определена в количестве 1944356 человек (постановление Правительства РФ от 28 ноября 2009 г. № 961 «Об определении на 2010 год потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников»).
Снижение потребности в привлечении иностранных работников обусловлено в т.ч. изменениями законодательства РФ в части порядка привлечения работодателями высококвалифицированных специалистов и осуществления трудовой деятельности, не связанной с предпринимательской деятельностью, иностранными гражданами, прибывающими в РФ в порядке, не требующем получения визы у физических лиц.
22 апреля 2011 г. на региональном совещании с руководителями территориальных органов ФМС России, расположенных в Центральном и Северо-Западном федеральных округах, было отмечено, что значительным этапом в процессе совершенствования отечественного миграционного законодательства стало принятие Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации», позволяющего дополнительно
привлечь в страну высококвалифицированных иностранных специалистов, которые получили ряд преференций при трудоустройстве, а также вывести из «тени» нелегальных трудовых мигрантов, которые смогли получить право на работу в частном секторе. Как результат, происходит легализация, пополняется бюджет, сами мигранты становятся более защищенными в правовом отношении [9].
Необходимо отметить, что современный механизм квотирования разрешений на работу требует совершенствования. В настоящее время существует длительная процедура согласования объема квот между предприятиями, службами занятости и миграционными службами субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти. Пока заявки по квотам проходят по данной цепочке, экономическая ситуация в стране меняется. На одних предприятиях отпадает надобность в иностранных работниках, на других, напротив, появляется. Ранее, до 2006 г., квота не распространялась на граждан СНГ (с которыми у России действует безвизовый режим), но в связи с проявившейся напряженностью на российском рынке труда в ноябре 2006 г. были приняты постановления Правительства РФ, которыми введены трудовые квоты для граждан СНГ. Одновременно срок действия многократных виз сокращен со 180 дней до 90 — по стандарту европейских стран [12, с. 29].
По результатам проведенного анализа можно сформулировать следующие меры по совершенствованию процедуры формирования миграционных квот: установить, что решение об увеличении размера установленных квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу может приниматься трижды в течение года (до 15 мая, до 15 августа и до 15 ноября года, на который установлены квоты) [1, с. 13]; следует конкретизировать в законодательстве требование к иностранным работникам, наряду с количественными квотами необходимо более широко использовать качественные показатели иностранных работников, такие как образование, специальность, готовность ехать в приоритетные для РФ регионы.
Подводя итоги, отметим, что сегодня процедура регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации является многоэтапной и весьма сложной. При этом необходимо подчеркнуть, что в российском законодательстве содержится ряд пробелов:
1) отсутствует Концепция государственной миграционной политики РФ, защищающая российский рынок труда от нелегальной трудовой миграции;
2) отсутствует государственная система учета граждан РФ, выезжающих за рубеж с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности;
3) отсутствуют четкие принципы, на основе которых Правительство РФ формирует квоты на привлечение и использование иностранных работников.
Список литературы
1. Анализ подходов к проблеме оценки потребностей в трудящихся мигрантах и планирование миграции рабочей силы: Российская Федерация и международный опыт / Субрегиональное бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии, Международное бюро труда. — Москва: МВТ, 2009. - 162 с.
2. Волох, В. А. Трудовая миграция: политико-правовые и социально-экономические аспекты привлечения и использования иностранной рабочей силы : монография. — М.: Спутник+, 2010. — 252 с.
3. Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса.
— М.: Совет Федерации, 2010. — 508 с.
4. Жильцова, Ю. В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов : дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2002. — 156 с.
5. Иванчак, А. И. Правовое регулирование труда российских работников-эмигрантов : монография. — СПб.: ВВМ, 2009. — 256 с.
6. Ионцев, В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. — М.: Диалог-МГУ, 1999. — 370 с.
7. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» / Ю. Е. Аврутин, С. П. Булавин, Ю. П. Соловей, В. В. Черников. — Москва: Проспект, 2011. — 352 с.
8. Официальный сайт ФМС России / / http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/38043 (дата обращения: 20.11.2011).
9.Официальный сайт ФМС России // http:// www.fms.gov.ru/press/news/ news_detail.php?ID=43682 (дата обращения: 22.11.2011).
10. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ / / http: / / www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi (дата обращения: 20.11.2011).
11. Хабриева, Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. — М.: Юридическая фирма «Контракт», 2008. — 336 с.
12. Шумилов, О. В. Международное трудовое и миграционное право СНГ : учеб. пособие, монография, — М.: Книжный мир, 2007. — 96 с.
13. Юдина, Т. Н. Миграция: словарь основных терминов : учеб. пособие. — М.: Издательство РГСУ; Академический проект, 2007. — 472 с.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
