CC BY
221
УДК 342.9
Малышев Евгений Александрович Malyshev Evgeny Aleksandrovich
кандидат юридических наук, доцент, старший преподаватель кафедры административно-право-выхдисциплин и информационного обеспечения органов внутреннихдел
Калининградский филиал Санкт-Петербургского университета МВД России (236006, Калининград, ул. Генерала Галицкого, 30)
candidate of sciences (law), associate professor, senior lecturer in administrative and legal disciplines and information support of the Interior
Kaliningrad branch St. Petersburg state university Russian Interior Ministry (30 Gen. Galitsky st., Kaliningrad, 236006)
E-mail: [email protected]
Социальная и правовая характеристика внешней трудовой миграции в Российской Федерации: постановка проблемы
Social and legal characteristics external labor migration in the Russian Federation: problem statement
В статье анализируются основные черты и дается правовая характеристика социоюридического феномена внешней трудовой миграции в Российской Федерации. Автором систематизированы и охарактеризованы отечественные позиции по поводу понимания внешней трудовой миграции и на их основе дана авторская трактовка понятия «внешняя трудовая миграция».
Ключевые слова: миграция, внешняя трудовая миграция, миграционный поток, субъект внешней трудовой миграции, государственноеуправление.
The article analyzes the main features and the legal description given sotsioyuridicheskogo phenomenon of foreign labor migration in the Russian Federation. Author systematized and characterized domestic position on the understanding of external labor migration and, based on author interpretation of the concept is given «external labor migration».
Keywords: migration, external labor migration, migration flow, subject of external labor migration, public governance.
Одним из наиболее заметных направлений глобализации является глобализация труда, технологий и капитала, порождающая целый комплекс проблем социокультурного характера [1, а 133]. Российская Федерация, провозгласив себя социальным государством, тем самым продекларировала заинтересованность в формировании законного свободного рынка труда [2, а 304].
Внешняя трудовая миграция стала объективной реальностью. Данный социоюридиче-ский феномен можно условно разделить на внешнюю трудовую миграцию из Российской Федерации и внешнюю трудовую миграцию в Российскую Федерацию. Рассматривая потоки внешней трудовой миграции, необходимо отметить их разнонаправленность и соответственно различные социально-экономические последствия. Так, трудовая деятельность российских граждан за границей определяет перспекти-
вы развития страны в связи с так называемой «утечкой умов». Отъезд из страны ученых, специалистов и квалифицированных рабочих является одним из деструктивных факторов в развитии и модернизации России.
По отдельным оценкам экспертов, около 1 млн российских граждан осуществляют трудовую деятельность в других странах, и это при том, что в последние годы при поддержке государства за рубеж выезжает в среднем около 40 тысяч человек [3, а 18]. Наоборот, приток иностранных работников по приоритетным профессионально квалификационным группам сглаживает структурный дефицит на рынке труда и способствует развитию экономики Российской Федерации.
Для установления численности потоков внешней трудовой миграции в нашей стране обратимся к статистическим данным Федеральной миграционной службы за 2014 год. Первое.
Сведения о трудовой деятельности российских граждан за границей (около 70 тысяч человек) основываются на данных юридических лиц, трудоустраивающих их за границей (лицензии имеют 507 организаций), а также данных о содействии трудоустройству граждан Российской Федерации за границей в рамках международных правительственных соглашений (например, Соглашение между ФМС России и Центральным посредническим ведомством Федерального агентства по труду ФРГ «О сотрудничестве в трудоустройстве студентов в период каникул» от 3 января 1994 года).
Второе. Данные об иностранных работниках формируются на основании: 1) выданных разрешений на работу для иностранных граждан с визовым порядком въезда (1 303 258 разрешений); 2) выданных патентов (2 386 641 патент); 4) разрешений на работу высококвалифицированным и квалифицированным специалистам (194 925 разрешений).
При этом заметим, что изучение внешней трудовой миграции носит междисциплинарный характер. Данной проблематикой занимались и занимаются представители различных наук: политологи, историки, юристы, социологи, экономисты, психологи, демографы и т. п. [4, а 170].
Миграция как социально-правовое явление складывается из нескольких различающихся по своим характеристикам миграционных потоков. Термин «миграционный поток» впервые был применен в Указе Президента РФ oт 9 августа 1994 года № 1668 «О Федеральной миграционной программе» [5] (далее — Федеральная миграционная программа), где раздел 1.3 давал характеристику миграционных потоков и отмечалось, что регулирование процессов миграции на территории Российской Федерации позволяет условно выделить пять основных миграционных потоков: 1) вынужденная миграция; 2) внешняя миграция; 3) внешняя трудовая миграция; 4) незаконная миграция; 5) внутренняя миграция.
В Федеральной миграционной программе отмечается, что внешняя трудовая миграция относится к внешней, добровольной возвратной, может быть незаконной. Для организации государственного управления потоками внешней трудовой миграции в России в Федеральной миграционной программе предусматривался комплекс следующих мер.
Во-первых, по формированию институциональной структуры внешней трудовой миграции. Так, например, Федеральная миграционная служба наделялась полномочиями: а) по осуществлению организационно-методическо-
го обеспечения лицензирования деятельности организаций, связанной с трудовой миграцией граждан Российской Федерации за границу; б) контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации; в) координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, государственных и общественных объединений по комплексному решению вопросов, связанных с профессиональной деятельностью российских граждан за границей, а также использованием иностранной рабочей силы в Российской Федерации и др.
Во-вторых, по созданию нормативно-правовой базы в области внешней трудовой миграции путем заключения с зарубежными странами соглашений, регулирующих комплекс вопросов внешней трудовой миграции, разработки примерного перечня требований к трудовым контрактам между российскими работодателями и иностранными работниками.
Исходя из вышеизложенного сделаем вывод о том, что внешняя трудовая миграция в Федеральной миграционной программе рассматривается как самостоятельный миграционный поток, охватывающий два разнонаправленных потока трудящихся-мигрантов: выезд российских граждан за границу с целью осуществления трудовой деятельности; привлечение и использование в Российской Федерации иностранной рабочей силы.
Федеральная миграционная программа на 1998—2000 годы [6] содержала определение внешней трудовой миграции. В ней указывалось, что внешняя трудовая миграция — добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности. При этом необходимо конкретизировать, что в Федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы рассматривался механизм реализации временного выезда граждан Российской Федерации для занятия оплачиваемой трудовой деятельностью за границу, а не людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.
В 2003 году Правительством Российской Федерации принимается Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (далее — Концепция от 2003 года), следующим образом характеризующая мигра-
ционную ситуацию в стране: «...развиваются процессы внешней трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан, выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. При этом среди иностранных работников, используемых в России, и российских граждан, работающих за рубежом, велика доля лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность, что приводит к нарушению их трудовых и социальных прав...» [7].
В Концепции от 2003 года поток внешней трудовой миграции характеризуется, во-первых, как привлечение и использование в Российской Федерации труда иностранных граждан и, во-вторых, выезд российских граждан за границу с целью работы по найму. Из этого следует, что конструкция внешней трудовой миграции, рассматриваемая в Концепции от 2003 года, состоит из двух разнонаправленных потоков: привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников; выезда российских граждан за границу с целью работы по найму.
Справедливости ради заметим, что в принятой в 2012 году Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года используется понятие «трудовая миграция» — временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг). Вместе стем, в ней отсутствует понятие «внешняя трудовая миграция».
В 2014 году Правительством РФ [8] утверждена подпрограмма под названием «Внешняя трудовая миграция». Ее цель — привлечение иностранных работников в соответствии с потребностями экономики, а основными мероприятиями являются: а) совершенствование миграционного законодательства в части привлечения и использования иностранных работников; б) использование дифференцированного подхода к привлечению и использованию иностранных работников; в) противодействие незаконной трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации и др. Однако все мероприятия подпрограммы «Внешняя трудовая миграция» направлены только на привлечение иностранных работников в Россию, в ней вообще не уделяется внимание проблемам трудоустройства российских граждан за границей.
Возникает вопрос: как при реализации подпрограммы «Внешняя трудовая миграция» будут выявлены комплексные проблемы занятости населения в России в целом и в сфере внешней трудовой миграции в частности? Ведь речь в ней идет не о внешней трудовой
миграции как едином социально-правовом феномене, а лишь о внешней трудовой миграции в Российскую Федерацию. Полагаем, что невозможно определить и выявить все существующие проблемы занятости населения в стране, не учитывая и не зная, да зачастую и не желая знать, какое же количество граждан Российской Федерации осуществляет трудовую деятельность за границей, каков их возраст и уровень образования и др.
На наш взгляд, трудность заключается в том, что в современной науке теоретическое обобщение проблем внешней трудовой миграции носит фрагментарный характер, что связано с отсутствием полных и достоверных данных о потоках внешней трудовой миграции.
В научной литературе в составе трудящихся-мигрантов выделяют три потока: 1) трудовая иммиграция, или въезд иностранной рабочей силы; 2) трудовая эмиграция — выезд на заработки или в коммерческих целях жителей данной страны; 3) внутренняя трудовая миграция [9, с. 8]. А трудовая миграция представляет собой перемещения занятого населения, связанные с переменой места работы как внутри страны, так и между странами. Различают внутреннюю трудовую миграцию — перемещение рабочей силы в пределах одного государства и международную (внешнюю трудовую миграцию) — с пересечением государственной границы [10, с. 14].
С.Д. Степаков сформулировал определение трудовой миграции как выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он (она) не является, с целью осуществления трудовой деятельности [11, с. 19—20]. Автор, рассматривая трудовую миграцию, выделяет только выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства. В предлагаемом определении минусом является то, что автор не указывает на возможность въезда иностранного работника с территории одного государства на территорию другого государства.
И.И. Тюнина предлагает следующую типологию трудовой миграции в зависимости от пересечения трудящимися-мигрантами границ государства:
1. Внутренняя трудовая миграция — добровольное перемещение на законном основании людей в пределах территории РФ с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
2. Внешняя трудовая миграция — добровольное перемещение на законном основании
людей, постоянно проживающих на территории РФ, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов РФ, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности [12, c. 26].
Не возражая против разделения трудовой миграции на внутреннюю трудовую миграцию и внешнюю трудовую миграцию, отметим, что автор использует определение понятия внешней трудовой миграции аналогично понятию, применяемому в Федеральной миграционной программе, которое не является достаточно четким, так как не понятно, кто выезжает за границу с целью осуществления оплачиваемой трудовой деятельности.
В этой связи требуется уточнить, что выезжающими за границу с целью осуществления оплачиваемой трудовой деятельности являются граждане Российской Федерации, а не люди, постоянно проживающие на территории России, к которым также относятся иностранные граждане, проживающие в нашей стране по виду на жительство.
Обратимся к научным работам, авторы которых применяют различные трактовки понятия «внешняя трудовая миграция».
C.B. Таскаева, например, определяет внешнюю трудовую миграцию как миграцию (перемещение) трудоспособного населения между государствами с целью продажи своей рабочей силы, предполагающую смену постоянного места жительства или временное пребывание на территории иностранного государства [13, c. 14—15]. В порядке критики отметим, что миграция (перемещение) населения между государствами, предполагающая смену постоянного места жительства, является эмиграцией или иммиграцией. Таким образом, указанное определение не вполне точно характеризует внешнюю трудовую миграцию.
Ю.В. Жильцова считает, что внешняя трудовая миграция — это временное изменение места жительства с целью занятия оплачиваемой деятельностью в иностранном государстве [14, c. 31]. Е.А. Западнюк подчеркивает, что внешняя трудовая миграция — это временное изменение места жительства с целью занятия оплачиваемой деятельностью в иностранном государстве. При этом оплачиваемая деятельность включает в себя работу как по трудовому договору, так и по гражданско-правовым договорам [15, c. 42]. Вместе с тем, полагаем, что для более полного понимания исследуемого вопроса суждения указанных авторов недостаточно
точны: данные ими определения внешней трудовой миграции не характеризуют субъектный состав трудящихся-мигрантов, не учитывают, являются они гражданами Российской Федерации или иностранными гражданами.
В целом обобщение и анализ определений трудовой миграции и внешней трудовой миграции позволяют нам сделать вывод о том, что категория «трудовая миграция» более широкая по смыслу и значению, она включает в себя внешнюю трудовую миграцию и внутреннюю трудовую миграцию. При этом главными отличительными признаками внешней трудовой миграции от внутренней трудовой миграции будут: а) пересечение трудовыми мигрантами государственной границы; б) миграционный контроль за пересечением трудовыми мигрантами государственной границы, за их пребыванием в стране въезда в связи с трудоустройством и выполнением работ (оказанием услуг), а также за возвращением трудовых мигрантов в страну постоянного проживания.
Внешняя трудовая миграция в структуре миграции является самостоятельным миграционным потоком, а наиболее значимыми признаками, присущими внешней трудовой миграции, являются следующие:
— сочетает реализацию лицом таких основных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, как право на свободный труд и право свободного выбора места пребывания (жительства);
— по причинам возникновения является добровольной;
— по типу является внешней и всегда связана с пересечением трудящимся-мигрантом государственной границы;
— по виду является возвратной;
— носит срочный (временный) характер, так как время пребывания трудящегося-мигранта в стране трудоустройства ограничено сроком трудового договора либо сроком гражданско-правового договора независимо от способа его прибытия в страну въезда, а время действия трудового договора либо гражданско-правового договора может быть ограничено законодательством;
— осуществляется в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг) в стране, которая не является страной гражданской принадлежности трудящегося-мигранта;
— в ее основе находятся экономические мотивы и причины.
С учетом представленных рассуждений, а также в связи с необходимостью решения методологической проблемы поиска нового направ-
ления в определении понятия внешней трудовой миграции считаем, что внешняя трудовая миграция — добровольный, временный выезд на законном основании российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации за границу, а также въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).
Примечания
1. Зорькин В.Д. Правовой путь России. М., 2014. Вып. 8.
2. Шитова Н.Б. Юридическая ответственность как средство воздействия на миграционно-правовые отношения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № 1.
3. Ионцев В.А. Трудовая миграция. Вопросы управления и защиты прав трудящихся-мигрантов в России: сборникстатей / гл. ред. В.А. Ионцев. М., 2005.
4. Богатырева М.Р. Регулирование внешней трудовой миграции как баланс интересов всех участников процесса // Инновации и инвестиции. 2013. № 7.
5. Собрание законодательства РФ. 1994. № 18, ст. 2065.
6. О Федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы: постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 47, ст. 5406.
7. О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // Собрание законодательства РФ. 2003. № 10, ст. 923.
8. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 298 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18, ч. I, ст. 2147.
9. Миграция населения. М., 2001. Вып. 2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу «Миграция в России».
10. Миграция населения: теория, политика: учебное пособие / под редакцией О.Д. Воробьевой, A.B. Топилина. М., 2012.
11. Степаков С.Д. Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации и странах Европейского Союза: сравнительно-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
12. Тюнина И.И. Конституционно-правовой статус трудящихся-мигрантов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.
13. Таскаева C.B. Государственное регулирование внешней трудовой миграции в субъекте Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Чита, 2007.
14. Жильцова Ю.В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.
15. Западнюк Е.А. Трудовая миграция населения и ее влияние на формирование современного рынка труда: дис. ... канд. экон. наук. М., 2007.
Notes
1. Zor'kin V.D. Legal way to Russia. Moscow, 2014. Vol. 8.
2. Shitova N.B. Legal liability as a means of influencing the migration legal relations // Legal science and practice: Journal Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2011. № 1.
3. Iontsev V.A. Labour migration. Management and protection of the rights of migrant workers in Russia: collection of articles / ch. ed. V.A. Iontsev. Moscow, 2005.
4. Bogatyreva M.R. Regulation of external labor migration as the balance of interests of all stakeholders // Innovation and investment. 2013. № 7.
5. Collection of legislative acts of the RF. 1994. № 18, art. 2065.
6. On the Federal migration programme for 1998— 2000: the RF Government resolution of 10 November 1997 № 1414 // Collection of legislative acts of the RF. 1997. № 47, art. 5406.
7. On the Concept of regulation of migration processes in the Russian Federation: order of the Government of the Russian Federation on March 1, 2003 № 256-p // Collection of legislative acts of the RF. 2003. № 10, art. 923.
8. On approval of the state program of the Russian Federation «Promoting Employment»: the RF Government Resolution of 15 April 2014 № 298 // Collection of legislative acts of the RF. 2014. № 18, part I, art. 2147.
9. Migration of the population. Moscow, 2001. Vol. 2: Labor Migration in Russia. Supplement to the «Migration in Russia».
10. Population migration: theory, politics: textbook / under O.D. Vorobyova, A.V. Topilin. Moscow, 2012.
11. Stepakov S.D. Administrative-legal regulation of labor migration in the Russian Federation and the European Union: a comparative legal analysis: dissertation... candidate of legal sciences. Moscow, 2010.
12. Tyunina I.I. Constitutional and legal status of migrant workers in the Russian Federation: dissertation... candidate of legal sciences. Voronezh, 2007.
13. Taskaeva S.V. State regulation of foreign labor migration in the Russian Federation: author's abstract. candidate of legal sciences. Chita, 2007.
14. Zhil'tsova U.V. Legal regulation of labor relations of migrant workers: dissertation... candidate of legal sciences. Yekaterinburg, 2002.
15. Zapadnyuk E.A. Labor migration and its impact on the formation of the modern labor market: dissertation... candidate of legal sciences. Moscow, 2007.
