CC BY
86
^ ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ _ л _
Актуальные проблемы конституционного права
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.Г. ЖЕСТЯННИКОВ,
заместитель начальника УФМС России по Вологодской области
E-mail: [email protected]; Е.В. МИХАЙЛОВА,
кандидат юридических наук, Московский университет МВД России
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
Аннотация. Анализируются меры государственно-правового регулирования процессов трудовой миграции на территории Российской Федерации; предложены механизмы регулирования трудовой миграции на региональном уровне с учетом региональных особенностей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и потребностей в трудовых ресурсах.
Ключевые слова: трудовая миграция, иностранная рабочая сила, квотирование, мигранты, миграционный прирост, регулирование миграционных процессов.
THE LEGAL CONTROL OF LABOUR MIGRATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
S.G. ZHESTYANNIKOV,
deputy director of Department of the Federal Migration Service for Vologda region;
E.V. MIKHAILOVA,
the candidate of jurisprudence,Moscow university of the Interior Ministry of the Russian Federation
Annotation. In the article are analyzed the legal control of labour migration in the Russian Federation. Taking into account the regional peculiarities of the socioeconomic development in the subjects of the Russian Federation and the labour resources needs are offered the controlling mechanisms of the migration on the state level.
Keywords: labour migration, foreign labour forces, quota system, migrants, migratory increase, control of migratory processes.
Миграция людей в любой стране мира оказывает существенное влияние на ее социально-экономическое развитие. В современной России, вследствие разнообразия социально-экономических, физико-географических, природно-климатических, исторических условий, процесс расселения людей по территории страны законодательно не урегулирован. В этой связи направленность государственной миграционной политики на снижение интенсивности оттока коренных жителей из стратегически важных российских районов приобретает приоритетный характер.
В частности, при реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации1 был осуществлен комплекс мер в виде специальных программ занятости в трудоизбыточных регионах, подъема проблемных районов. С 2006 г. в стране реализуется Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, основные цели которой, с одной стороны, — компенсация естественной убыли насе-
ления страны, с другой, — формирование миграционной привлекательности страны и ее отдельных регионов, преимущественно для соотечественников2.
Вместе с тем, в научном сообществе страны сложились две точки зрения на привлечение иностранных работников. С одной стороны, Д. Валентей, Н. Слепцов, А. Дмитриев делают акцент на негативных политических и социокультурных последствиях миграции, предполагая, что Россия должна сохранять сложившийся этноконфессиональный состав населения, с другой — А.Г. Вишневский, Ж.А. Зай-ончковская, В.И. Мукомель и другие доказывают неизбежность массовой миграции в силу демографической нагрузки на экономику. По их прогнозам, к 2025 г. Россия испытает сокращение жителей в
1 Указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.
2 Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
Актуальные проблемы конституционного права
трудоспособном возрасте на 16,2 млн чел. даже с учетом иммиграции3.
Эта выше прогноза Росстата — при неблагоприятном варианте к 2025 г. население страны сократится на 9 млн чел., к 2030 г. — на 13,8 млн чел.4. Несомненно, почти 20-летний период естественной убыли населения истощил внутренние трудовые ресурсы страны. Вологодская область в этой связи не является исключением. Например, с начала XXI в. население региона сократилось почти на 86 тыс. чел.5.
Согласно данным исследования текущего состояния и динамики трудового потенциала Вологодской области, полученным Институтом социально-экономического развития территорий РАН6, область отличается высоким уровнем смертности людей, значительной экономической нагрузкой на лиц трудоспособного возраста, низким уровнем миграционного прироста. Так, превышение естественной убыли населения над миграционным приростом — величина постоянная. Причем, после резкого снижения миграционного прироста в 2001 г., значения этого показателя остаются крайне низкими7 (рис. 1).
Сопоставление показателей смертности и рождаемости позволило спрогнозировать снижение численности трудоспособного населения области и, в целом, снижение количественно-качественных показателей трудового потенциала региона. Сделан вывод о невозможности экономического роста без масштабного пополнения трудовых ресурсов за счет иммиграции.
Следовательно, для осуществления целесообразного расселения населения страны требуется упорядочение (урегулирование) трудовой миграции в ее внутренней составляющей. В то же время, для ком-
пенсации естественной убыли населения области реальным источником становится привлечение квалифицированных иностранных работников с учетом потребностей всего региона и отдельных отраслей производства.
Опыт зарубежных стран свидетельствует о множестве способов контроля за доступом мигрантов на рынок труда, хотя они имеют право на свободу в выборе работы. Так, процедура выдачи разрешений на работу позволяет ограничивать доступ иностранцев к определенным профессиям. Это характерно для Кипра, Бельгии, Чехии и других стран. А в Болгарии и Швейцарии мигрантов направляют в определенные районы страны9.
В России механизм привлечения иностранных работников урегулирован федеральным законодательством и рядом подзаконных актов в рамках механизмов квотирования, привлечения высококвалифицированных специалистов. В целом федеральное законодательство, регулирующее сферу трудоустройства иностранных работников, динамично и соответствует социально-экономическим процессам, происходящим в стране. Последствия мирового финансово-экономического кризиса и курс на модерниза-
3 Лукьянова А.Ю. Социальный контекст миграционной политики России // Демографическое будущее России проблемы и пути решения. М., 2008. С. 67.
4 URL ://http ://www://gks .ru.
5 URL ://http ://www://gks .ru.
6 Шабунова А.А., Чекмарева А.А. Трудовой потенциал региона: учеб. пособие. Вологда, 2010. С. 36.
7 URL ://http ://www://gks .ru.
8 Составлено по данным Росстата. URL://http://www://gks.ru.
9 РомодановскийК. О. Организация иммиграционного контроля в Российской Федерации: учеб.-метод. пособие. М., 2008. С. 56.
3000 2500 2000 1500 1000 500 0
-500
2584
\574 1507
441
У5& __ф » -39 314*^ -194
339 339 330 3Г4^
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Рис. 1. Миграционный прирост населения Вологодской области в 1998—2010 гг.8 № 3 / 2012 -Вестник Московского университета МВД России-
Актуальные проблемы конституционного права
12 000 10000 8000 6000 4000 2000 0
9281 9547
» -
--------- 4316
4190 - 6477
4301 4304
2007 2008
■ Разрешение на работу иностранным гражданам
2009 2010
■ Уведомления о привлечении к трудовой деятельности
Рис. 2. Количество оформленных разрешений на работу и уведомлений о привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан в 2007—2010 гг.10
цию российской экономики требуют привлечения специалистов высокой квалификации. Наиболее кардинальные изменения миграционного законодательства России имели место 15 января 2007 г., когда была упорядочена процедура оформления на работу внешних трудовых мигрантов, ужесточена административная и уголовная ответственность за организацию незаконной миграции, нарушение правил осуществления трудовой деятельности и т.д.
В качестве позитивных результатов регулирования трудовой миграции выделим следующие.
Во-первых, после преобразования миграционного законодательства существенно увеличилось число легально работающих иностранных работников. До 2009 г. ежегодно возрастали и объемы привлечения иностранных работников в Вологодскую область. Снижение показателей произошло в связи с кризисными явлениями в экономике страны (рис. 2).
Вследствие последствий мирового финансово-экономического кризиса ситуация на рынке труда изменилась, выросло число безработных. Из-за потери работы на рынок труда вышли российские граждане,
имеющие определенную квалификацию, а иностранные работники замещают в основном низкоквалифицированные, невостребованные российскими гражданами, рабочие места. В результате количество иностранных граждан, привлекаемых к замещению рабочих мест, сократилось. На 1 января 2011 г. в Вологодской области законно осуществляли трудовую деятельность более 4 тыс. иностранных граждан, что в 1,5 раза меньше чем в 2008 г., и в 2 раза — 2006 г.11.
Во-вторых, изменение миграционного законодательства позволило урегулировать количество привлекаемых иностранных работников в зависимости от социально-экономической ситуации. Появилось понятие «квота», ограничивающее количество и качество привлекаемых трудовых мигрантов. Квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Россию для осуществления трудовой деятель-
10 Составлено по данным ф. 1-РД ФМС России. URL://http://-www.fms.gov.ru/about/ofstat/index
11 По данным ФМС России. URL://http://www.fms.gov.ru/-about/ofstat/index.php.
12 По данным формы 1-РД ФМС России. URL://http://-www.fms.gov.ru/about/ofstat/index.php.
60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10000 0
53 000
9465
9873
7640
838
2204
2738
866
2007 2008
■ Квота на выдачу приглашений на въезд
2009 2010
Квота на выдачу разрешений на работу
Рис. 3. Количество выданных квот на привлечение иностранных работников организациями на территории Вологодской области в 2007—2010 гг.12
Актуальные проблемы конституционного права
ности и на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам формируется по заявкам работодателей с учетом ситуации на рынке труда и ежегодно утверждается Правительством РФ. Приказами Мин-здрсоцразвития России данные квоты распределяются по субъектам Российской Федерации (рис. 3, 4).
Иностранные работники не оказывают существенного влияния на рынок труда Вологодской области. На протяжении ряда лет их количество по отношению к экономически активному населению области не превышало 1,5%, т.е. не являлось дестабилизирующим фактором на рынке труда13. По данным Департамента занятости населения Вологодской области в 2010 г. количество экономически активного населения составило 666,2 тыс. чел. При этом законно осуществляли трудовую деятельность на территории области — 4316 иностранных граждан (менее 1% от всех работающих).
Вместе с тем, в сложившейся экономической ситуации иностранные работники создают дополнительную напряженность, конкурируя с российскими гражданами за рабочие места. Исходя из этого, потребность в привлечении иностранных работников определяется Межведомственной комиссией правительства Вологодской области с учетом предложений органов местного самоуправления и подлежит безусловной корректировке в течение календарного года.
Важным результатом выступает упрощение процедуры трудоустройства для некоторых категорий специалистов: установлены дополнительные категории иностранных граждан, имеющих право осуществлять трудовую деятельность на террито-
рии России вне квоты как квалифицированные; высококвалифицированные специалисты или держатели патентов. иностранные граждане, имеющие патент, могут работать по найму у физических лиц на основании трудового договора или гражданско-правового договора. Главное требование, чтобы работа не была связана с получением прибыли. За 2010 г. в Вологодской области патенты получили 483 иностранных гражданина15. Эта новация обеспечила возможность для привлечения высококвалифицированных специалистов в регион.
Ежегодно перечень специальностей и должностей, занимаемых квалифицированными и высококвалифицированными специалистами утверждается Минздравсоцразвития России16. Основное условие для привлечения в Россию высококвалифицированного специалиста — уровень заработной платы (не менее 2 млн руб. в год). При этом уровень компетентности и квалификации такого специалиста работодатель оценивает самостоятельно. Например, в 2009 г. было оформлено разрешений на работу квалифицированным специалистам — 15, в 2010 г. — 34.
Создание благоприятных условий для привлечения высококвалифицированных специалистов и на
13 URL://http://www.depzan.info.
14 По данным ФМС России. URL://http://www.fms.gov.ru/-about/ofstat/index.php.
15 Там же.
16 Приказ Минздравсоцразвития РФ от 22 декабря 2009 г. № 1010н «Об утверждении перечня профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан — квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которых квоты не распространяются на 2010 год» // Рос. газета, 2010. 13 янв.
Процент использования квот на привлечение иностранной рабочей силы организациями на территории Волгоградской области
120
100 80 60 40 20 0
100
^^^^ 54,7
-148,5
22 ^ Г
17,5 * 10,6"*-- - 4,1_ -»6,7
2007
2008
2009
2010
■ % использования квот на выдачу приглашении на въезд
■ % использования квот на выдачу разрешений на работу
Рис. 4. Количество использованных квот на привлечение иностранных работников организациями на территории Вологодской области в 2007—2010 гг. (%)14
Актуальные проблемы конституционного права
работу по патентам, безусловно, оказывает положительное влияние на качественную составляющую трудового потенциала региона и накопления человеческого капитала. Однако, следует признать, что число привлекаемых специалистов и держателей патентов в нашей области незначительно.
Среди качественных показателей трудовой миграции выделим здоровье прибывающих в Россию иностранных работников. При получении разрешения на работу иностранные граждане в обязательном порядке проходят медицинское обследование.
Анализ качественного состава трудовых мигрантов показал, что доминантную роль в миграционном движении Вологодской области играют выходцы из стран с безвизовым порядком въезда (в основном, страны СНГ). Их численность составляет 91,7% всех трудовых мигрантов. Иностранные работники осуществляют, как правило, тяжелый, низкоквалифицированный труд по рабочим профессиям.
Безусловно, используя региональные рычаги воздействия можно увеличить либо уменьшить объемы мигрирующих в область, а также регулировать их качественную составляющую. Этому могут способствовать программы социально-экономического развития субъекта, различные формы социальной поддержки мигрантов, формирование привлекательного имиджа области для мигрантов. Кроме того, можно рассмотреть некоторые варианты региональных механизмов регулирования трудовой миграции.
Подчеркнем, что привлечение иностранцев в регионе удовлетворяет спрос, в основном, на неквалифицированных работников, заполнение вакансий на предприятиях, не востребованных местными жителями из-за низкой заработной платы, тяжелых условий труда. В то же время, для формирования качественной составляющей трудового потенциала региона необходимо обеспечить область квалифицированными работниками.
Полагаем, необходимо разработать региональную миграционную стратегию в виде отдельного концептуального документа. В этой связи потребуется усовершенствовать существующий механизм обеспечения области недостающими трудовыми ресурсами. Например, предлагается разработать проекты для заключения соглашений органов государственной власти области непосредственно с государствами — поставщиками трудовых мигрантов (включая вопросы общего объема привлекаемых в регион лиц,
определение их профессиональной готовности, переподготовки и повышения квалификации и др.).
Кроме того, перспективным представляется способ привлечения иностранных работников с помощью частных агентств занятости17. Фиксируя правовой статус частных агентств занятости как важного участника регулирования трудовой миграции, модельный закон определяет основы партнерского взаимодействия государственных органов, регулирующих миграционные процессы и негосударственного сектора сферы услуг18. Эту задачу может решать и бюджетное учреждение. В этом случае при привлечении иностранных работников следует учитывать особенности социально-экономического развития региона, создание единого банка трудовых вакансий для мигрантов с указанием соответствующих отраслей производства, в которых экономика региона испытывает потребности.
В целях формирования миграционной привлекательности региона необходимо обеспечить стимулирование деятельности предприятий, привлекающих иностранных работников, в части создания достойных условий работы и проживания для мигрантов. На региональном уровне таким стимулом могут стать льготы по налогообложению и сборам.
Внутриобластным регулирующим механизмом может стать обучение прибывших и работающих на предприятии трудовых мигрантов по востребованным экономикой области специальностям.
Таким образом, для достижения эффективности государственно-правового регулирования трудовой миграции в РФ все большее значение приобретают региональные механизмы, применение которых основано на учете реальных потребностей конкретного региона.
Литература
1. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
2. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
17 Например, 28 октября 2010 г. на сессии Межпарламентской ассамблеи СНГ принят модельный закон «О деятельности частных агентствах занятости». URL://http://www.iacis.-ru/html/?id=22&pag=801&nid
18 Болдырев С.И. СНГ вводит ЧАЗы в правовое поле. Наконец-то... // Миграция XXI век. 2010. № 3. С. 17.
Актуальные проблемы конституционного права
3. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
4. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
5. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
6. Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
7. Указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.
8. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 1 (2 ч.). Ст. 247.
9. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2009 г. № 962 «Об утверждении на 2010 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» // СЗ РФ. 2009. № 49 (2 ч.). Ст. 5965.
10. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2009 г. № 963 «Об утверждении на 2010 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» // СЗ РФ. 2009. № 49 (2 ч.). Ст. 5966.
11. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 22 декабря 2009 г. № 1008н «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2010 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» // Рос.газета. 2010, 13 янв.
12. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 22 декабря 2009 г. № 1009н «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2010 год квоты на выдачу иностранным приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» // Рос. газета. 2010, 13 янв.
13. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 22 декабря 2009 г. № 1010н «Об утверждении перечня профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан — квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которых квоты не распространяются на 2010 год» // Рос. газета. 2010, 13 янв.
14. Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р «О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
15. Болдырев С.И. СНГ вводит ЧАЗы в правовое поле. Наконец-то... // Миграция XXI век. 2010. № 3. С. 34—39.
16. Лукьянова А.Ю. Социальный контекст миграционной политики России // Демографическое будущее России проблемы и пути решения. М., 2008.
17. Ромодановский К.О. Организация иммиграционного контроля в Российской Федерации. М., 2008.
18. Федотова М.Ф., Шойко И.С. Современная миграционная политика Российской Федерации // Право и безопасность. 2010. № 2. С. 75—86.
19. Шабунова А.А., Чекмарева Е.А. Трудовой потенциал региона: учеб. пособие. Вологда, 2010.
20. Мат-лы расширенного заседание коллегии ФМС России от 26 января 2011 г. «Итоги деятельности ФМС России в 2010 году и перспективы ее деятельности в 2011 году». URL://http://www.fms.gov.ru.
21. Мат-лы сайта Центра миграционных исследований 2010. URL://http://migrocenter.ru/science/science.
22. Мат-лы сайта Росстата 2010. URL://http://-www.gks.ru.
23. Мат-лы сайта Департамента занятости населения Вологодской области. URL://http://www.dep-zan.info.
24. Мат-лы сайта Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ 2010. URL://http://-www.iacis.ru.
