CC BY
17УДК 340
ЗАДАЧИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННЫХ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ
© 2016 В. В. Косарева
Аннотация. В статье последовательно рассматриваются основные задачи, стоящие перед государствами в процессе правового регулирования современных миграционных отношений. Рассмотрены и проанализированы меры, предпринимаемые ЕС и Российской Федерацией в части стихийной миграции, приведены статистические данные.
Ключевые слова: миграция, миграционные отношения, миграционное законодательство, стихийная миграция, нелегальная миграция.
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF MIGRATION RELATIONS
© 2016 V. Kosareva
Summary. The article consistently discusses the main challenges facing States in the process of legal regulation of migration relations. Reviewed and analyzed the measures taken by the EU and the Russian Federation in part of a natural migration statistical data.
Keywords: migration, migration relations, legislation on migration, spontaneous migration and illegal migration.
Особая значимость миграционных отношений во многих странах мира определяет необходимость их детального правового регулирования. Для эффективного решения данного вопроса государствами разрабатываются концепции и стратегии, содержащие в своей основе задачи, которые ставятся перед ведомствами для их системного исполнения. Европейский союз и Российская Федерация впервые со времен Второй мировой войны сталкиваются с большими потоками мигрантов, которые нуждаются в защите и размещении на территории стран-реципиентов. Принимаются меры, позволяющие с разной степенью успеха принять и разместить мигрантов и инкорпорировать их.
Основными задачами правового регулирования миграционных отношений на современном этапе, на наш взгляд, можно считать следующие:
1. Перевод миграции из стихийного состояния в регулируемое.
2. Создание методик оптимальной миграции.
3. определение средств и методов противодействия нелегальной миграции и миграционной преступности и т. д.
Различные международные и государственные институты с помощью средств и механизмов правового регулирования стремятся контролировать миграционные процессы как внутреннего, так и внешнего характера. Среди многих нормативно-правовых актов, регулирующих миграционные отношения, можно выделить международные универсальные соглашения в области прав человека: Всеобщую декларацию прав человека ООН 1948 г., Международный пакт ООН об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенцию о статусе беженца 1951 г., Конвенцию о правах ребенка 1989 г. и т. д. Для России также можно выделить Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Договор Союзного государства России и Беларуси 1999 г. о создании союзного государства и Договор о Евразийском экономическом союзе 2014 г., Федеральный закон о правом положении иностранных граждан в РФ 2002 г., Федеральный закон о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию 1996 г., Федеральный закон о бе-
женцах 1993 г., Федеральный закон о миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 2006 г. и т. д.
В последнее время в результате нестабильной социально-экономической и политической ситуации в мире крупные миграционные потоки перемещаются в страны ЕС, Россию, Северную Америку, изменяя экономический, демографический, национальный, социальный фон стран- реципиентов.
Последние три года приток мигрантов в ЕС превратился в стихийное явление. В значительной степени это связано с нестабильной обстановкой на Ближнем Востоке, возникновением террористических организаций, сложной экономической обстановки и т. д. Так, по последним данным, за девять месяцев 2015 г. общее число мигрантов, которые пересекли внешние границы Евросоюза- 710 тыс. человек. Годом ранее эта цифра составила 282 тыс. человек1. Евросоюз принимает небывалые меры по переводу стихийной миграции в контролируемое состояние. Среди мер, принятых Евросоюзом, можно выделить: координацию усилий между полициями, таможнями, иммиграционными службами; усиление контроля над внешними границами через действия (агентства по охране внешних границ) Frontex, европейского бюро по предоставлению убежища (EASO) и полицейского агентства ЕС Europol; подписание соглашения в марте 2016 г. между Турцией и Европейским союзом, позволившего разместить большие массы беженцев в Турецкой Республике взамен ослабления визового режима в отношении турецких граждан. Данным документом были закрыты морские пути в ЕС через Эгейское море и сухопутные пути для всех видов мигрантов. министр внутренних дел ФРГ Томас де Мезьер призывал европейских лидеров заключить подобное соглашение и со странами Северной Африки, считая данный принцип взаимодействия наиболее правильным. Как считается, данные меры позволят на первоначальном этапе урегулировать стихийную миграцию в Европе.
Однако, на наш взгляд, создание «буферных зон» на территории Турции поможет ограничить поток мигрантов в Евросоюз, но не снимет саму проблему, вследствие которой эти миграционные массы возникли.
В Российской Федерации также имеется определенный опыт регулирования стихийной миграции. Примером может служить вооруженный конфликт на Востоке Украины, в результате которого на конец 2015 г. общее число украинских граждан, официально признанных беженцами и получивших убежище в России, составило 326 955 тыс. человек2. Целью государства- реципиента в данном случае является не только прием беженцев, но и создание дополнительных мер по контролю и распределению прибывших иностранных граждан, их дальнейшая адаптация на территории расселения. На сегодняшний день, к сожалению, адаптационные программы для мигрантов имеются только в четырех субъектах РФ (Санкт-Петербург и Ленинградская область, Оренбургская, Свердловская и Тамбовская области). Для страны, которая занимает второе место в мире по масштабу миграционного притока, это очень мало. Такое положение дел приводит к тому, что потенциал мигрантов фактически не используется на благо страны, ведет к напряжению в обществе вследствие их слабой адаптации и интеграции.
Таким образом, немаловажной задачей правового регулирования миграционных отношений является создание методик оптимальной миграции. Программы интеграции являются предметом исследования различных государственных ведомств и ключом к оптимальному регулированию миграции. Так, в ЕС до возникновения миграционного кризиса мигрант мог успешно инкорпорироваться. Основные требования, предъявляемые к ми-
1 Агентство Европейского союза по безопасности внешних границ. Миграционный поток, 2015 г., [Электронный ресурс]. - URL: http://frontex.europa.eu/news/710-000-migrants-entered-eu-in-first-nine-months-of-2015-NUiBkk. - С. 1.
2 ГУВМ МВД России http://fms.gov.ru/treatment/review_of_citizens/obzor_2014/obzor_12_2014/index.php.
гранту были: трудоустроенность последнего и знание языка страны-реципиента. Успешной интеграции также способствовали: дискриминация, расизм в отношении мигранта либо отсутствие благоприятных жилищных условий в стране-доноре. Например, во Франции действует Программа приема иностранных граждан на местном уровне (Plan Départemental d'Accueil) и региональные интеграционные программы для иностранных граждан (Plan Regional d'Intégration des Populations Immigrées) .
Данные программы содержат меры, рекомендуемые межведомственным комитетом по интеграции, которые осуществляются на местном уровне. Главы администраций являются ответственными за слаженность действий всех общественных служб, местных и региональных организаций по вопросам интеграционных программ действующих в отношении мигрантов.
В рамках данных программ каждый мигрант, соответствующий требованиям интеграционной политики европейского государства, обязан подписать контракт по приему и интеграции, а также пройти курс изучения французского языка.
Национальное агентство по вопросам социальной консолидации и равных возможностей (Agence nationale pour la cohesion sociale et l'egalite des chances, ACSE) также является гарантом исполнения государственных программ по интеграции и адаптации, дискриминации и равных прав мигрантов. Деятельность агентства осуществляется по нескольким направлениям: свобода доступа к социальным услугам, реализация программ с равными возможностями, борьба с дискриминацией в обществе. Несмотря на то, что подход к расселению мигрантов осуществляется на принципах равенства, контролируется ответственными организациями, имеются прецеденты дискриминации в предоставлении жилья. С момента возникновения европейского миграционного кризиса ситуация только ухудшилась, в стране появляется все больше неблагоприятных районов с мигрантами4.
В Финляндии подход к иностранным гражданам, желающим инкорпорироваться в финское общество, основывается на принципах равенства и регламентируется Законом об интеграции. Принимая во внимание финский демографический кризис (уменьшение трудоспособного населения), государство стремится помочь вновь прибывшим мигрантам в приобретении умений и знаний, размещении последних на территории страны.
Что касается России, то в 2012 г. основные проблемы в сфере инкорпорации были сформулированы в трех ключевых правовых актах: Концепции государственной миграционной политики; Стратегии государственной национальной политики РФ; Указе Президента РФ «О реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом».
Порядок распределения мигрантов из Украины определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2014 № 691 (ред. от 26.12.2014) «Об утверждении распределения по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке»5. Данным актом было утверждено распределение иностранных граждан и лиц без гражданства по регионам России, прибывших в экстренно-массовом порядке. Хотелось бы отметить, что распределение мигрантов произошло слаженно благодаря координации действий различных ведомств, однако программ для адаптации и интеграции мигрантов было недостаточно. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 г. 184-ФЗ и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 на региональном и местном уровне должны быть созданы условия для интеграции и адап-
3 Повышение общественной осведомленности в вопросах адаптации и интеграции мигрантов и беженцев. - М.: РКК, 2015. - С. 31.
4 Там же.
5 Постановление Правительства от 22 июля 2014 г. № 691 // Собрание законодательства РФ. - 28.07.2014. - № 30 (Ч. II). - Ст. 4327.
тации мигрантов, но неразвитость институтов поддержки мигрантов, слабая социальная поддержка, слабая поддержка частных фондов и организация, языковой и культурный барьер значительно осложняют процесс интеграции мигрантов в целом.
Следующей задачей, стоящей перед государством в сфере правового регулирования миграционных отношений, является определение средств и методов противодействия нелегальной миграции и миграционной преступности.
Нелегальная миграция сегодня представляет собой существенную проблему для многих государств мира и, к сожалению, имеет устойчивую тенденцию к росту. От нелегальной миграции в сложившихся условиях особенно страдают страны - члены Евросоюза. По последним данным, за девять месяцев 2015 г. общее число мигрантов, которые пересекли внешние границы Евросоюза, достигло 710 тыс. человек. В 2014 г. эта цифра составила 282 тыс. человек6.
В настоящее время ЕС не может предоставить точную статистику по нелегальным иммигрантам ввиду беспрецедентного притока мигрантов, движущихся преимущественно из стран Ближнего Востока на его территорию. Возросла численность нелегальных мигрантов и в России. По оценкам российских экспертов, около 60 % мигрантов являются незарегистрированными нелегалами7. Опасность нелегальной миграции прежде всего заключается в том, что она является ярко выраженным криминогенным фактором, ведь, как показывает статистика, даже законно прибывшие мигранты более склонны к совершению разного рода правонарушений, чем коренные жители стран. Так, согласно докладу статистического управления Дании, опубликованном в 2014 г., среди мигрантов мужского пола 20-24 лет уровень преступности в 2,6 раза больше, чем среди коренных датчан того же возраста. Кроме того, при учете возраста и социально-экономического статуса лиц было выявлено, что выходцы (мигранты) из Марокко, Сомали, Ливана, Пакистана, Ирака совершают правонарушения в 1,5 до 2,5 раз чаще, чем в среднем совершается в Дании . В ФРГ внутренние данные полиции показывают, что из 521 зарегистрированного марокканца, алжирца, тунисца 40 % являются правонарушителями.
Статистика также показывает, что нелегальные мигранты после первичной регистрации преступлений продолжают совершать различного рода правонарушения. Из 260 алжирцев и 57 тунисцев, приехавших в Кельн с 2014 г. по 2015 г., были арестованы за преступления 40 % мигрантов. По данным на ноябрь 2015 г., уровень преступности в центрах приема беженцев значительно вырос9.
Проблема нелегальной миграции в России также носит весьма серьезный характер.
Для современной России актуальную проблему представляет деятельность на ее территории международных экстремистских организаций.
Также остро сегодня для России стоит проблема нелегальной трудовой миграции. Нелегалы массово прибывают из стран СНГ, Турции, КНР, Вьетнама и других стран без официальной регистрации, занимаются трудовой деятельностью без соответствующего юридического оформления трудовых отношений. Большие потоки нелегалов, желающих получить работу в России, все еще недостаточно контролируются государством. При этом
6 Агентство европейского союза по безопасности внешних границ. миграционный поток, 2015 г., [Электронный ресурс]. - URL: http://frontex.europa.eu/news/710-000-migrants-entered-eu-in-first-nine-months-of-2015-nuibkk - С. 1.
7 Меркурий-клуб: материалы заседания «Проблемы совершенствования и применения государственной политики в отношении иммиграции в России». - М.: ТПП-Информ, 2014. - С. 6-7.
8 Доклад статистического управления Дании, 2014 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.dst.dk/ pukora/epub/upload/17961/indv2013.pdf. - С. 105-106.
9 Откуда так много нелегалов из Северной Африки в Германии. Немецкое пер. издание «Штерн» (Stern). 2016 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.stern.de/panorama/stern-crime/koeln. - С. 1.
данный вид миграции приобрел в современных условиях характер высокоорганизованного и масштабного вида криминального бизнеса.
В связи с этим в целом ряде современных государств созданы и совершенствуются механизмы, в первую очередь законодательные и правоприменительные, для противодействия нелегальной миграции. Под противодействием нелегальной миграции следует понимать комплекс мер контроля за въездом, транзитом и пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории принимающей страны и пресечение нелегальной миграции путем определения правового положения и составления целей въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих или намеревающихся прибыть в государство, в том числе на постоянное место жительства, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью, а также следующих транзитом в третьи государства10.
Острота проблемы нелегальной миграции была отмечена в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации утвержденной указом Президента РФ от 31.12.2015 г., № 683. Для противодействия нелегальной миграции были выделены задачи по пресечению неконтролируемой, незаконной миграции и торговли людьми, наркоторговли и других проявлений транснациональной организованной преступности.
В целях противодействия нелегальной миграции МВД России применяет различные инструменты, входящие в сферу задач управления, осуществляя проведение комплексных оперативно-профилактических операций, направленных на выявление нарушений миграционного законодательства. В период проведения мероприятий было выявлено 126 465 тыс. нарушений миграционного законодательства, в т. ч. нарушений режима пребывания, правил въезда и выезда 85 408 тыс., нарушений порядка осуществления трудовой деятельности - 39 057 тыс. Направлено 127 материалов по ст. 322.1 УК РФ (организация нелегальной миграции11.
В настоящее время действуют основные нормативные акты, позволяющие противодействовать нелегальной миграции: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» и др.; ч. 3 ст. 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ, позволяющая привлекать к административной ответственности лиц за несвоевременную подачу информации в ведомственные органы, ст. 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ, привлекающая к ответственности за организацию незаконной миграции и др.
Данные меры являются эффективным инструментом в борьбе с нелегальной миграцией в РФ. Однако вопрос с нелегальными мигрантами до сих пор не закрыт. Очевидно, что для эффективной борьбы с данным явлением необходима разработка и внедрение более прогрессивных мер.
Последние годы стремительно изменяется политическая, экономическая, социально-культурная, демографическая картина мира. Способствуют этому различные факторы, в том числе обострение военно-политических конфликтов. Вследствие чего мировое сообщество столкнулось с сильнейшей со времен Второй мировой войны миграцией населения. В сложившейся обстановке задачи, стоящие перед государствами в области миграционной политики, приобретают особое значение и актуальность.
10 Магеррамов М. А. Нелегальная миграция: понятие, общественная опасность, уголовно-правовое и криминологическое противодействие (по материалам России и Азербайджана): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Моск. гос. юрид. акад, 2008. - С. 8.
11 Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФМС за 2014 г. и плановый период 2015-2017 гг. 2015 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://old.fms.gov.ru/upload/iblock/b26/ doklad_2014_naplan2015_2017.pdf. - С. 1.
Библиографический список
Агентство Европейского союза по безопасности внешних границ. Миграционный поток, 2015 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://frontex.europa.eu/news/710-000-migrants-entered-eu-in-first-nine-months-of-2015-NUiBkk. - С. 1.
ГУВМ МВД России http: //www.fms. gov.ru/treatment/review_of_citizens/ obzor_2014 /obzor_12_2014 /index.php.
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФМС за 2014 г. и плановый период 2015-2017 гг. 2015 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://old.fms.gov.ru/upload/iblock/b26 /doklad_2014_naplan2015_2017.pdf. - С. 1.
Доклад статистического управления Дании, 2014 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.dst.dk/pukora/epub/upload/17961/indv2013.pdf. - С. 105-106.
Магеррамов, М. А. Нелегальная миграция: понятие, общественная опасность, уголовно-правовое и криминологическое противодействие (по материалам России и Азербайджана): авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук / М. А. Магеррамов; Моск. гос. юрид. акад. - М., 2008. - С. 8.
Меркурий-клуб: материалы заседания «Проблемы совершенствования и применения государственной политики в отношении иммиграции в России». - М.: ТПП-Информ, 2014. - С. 6-7.
Откуда так много нелегалов из Северной Африки в Германии. Немецкое пер. издание Штерн (Stern). 2016 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.stern.de/ panorama/stern-crime/koeln. - С. 1.
Постановление Правительства от 22 июля 2014 г. № 691 // Собрание законодательства РФ. - 28.07.2014. - № 30 (Ч. II). - Ст. 4327.
Повышение общественной осведомленности в вопросах адаптации и интеграции мигрантов и беженцев. - М.: РКК, 2015. - С. 31.
