CC BY
101
ОБЪЕДИНЕННАЯ ЕВРОПА: ВЫЗОВ СО СТОРОНЫ НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ
Я.О. Крутиков
Кафедра международных отношений и экономики Нижегородский государственный лингвистический университет им. Н.А. Добролюбова ул. Минина, 13а, Нижний Новгород, Россия, 603950
В данной статье затрагивается один из проблемных вопросов европейской политики — нелегальная иммиграция. Анализируются ее причины, последствия, а также механизмы взаимодействия стран-членов в решении данного вопроса. Исследуются структура и основные тенденции в действиях государств и специализированных институтов ЕС. Рассматривается влияние последствий нелегальной иммиграции на европейскую безопасность и интеграцию. В статье выявляются слабые стороны миграционных политик, ставшие причиной сложившейся общественной и культурной напряженности, и предлагаются действия по выходу из сформировавшейся ситуации.
Ключевые слова: нелегальная иммиграция, Европейский Союз, иммиграционная политика, единая пограничная служба, европейская безопасность.
На сегодняшний день проблемы иммиграции, в том числе нелегальной, приобрели особую актуальность. Процессы глобализации и боевые действия на Ближнем Востоке, обострившие данное явление, вызвали необходимость внедрения новых подходов в отношении миграционной политики.
Для Европейского Союза, ввиду отсутствия внутренних границ, регулирование иммиграционных потоков на гармонизированной основе носит первостепенный характер. Несмотря на все усилия государств, миграция в действительности начинает быть похожей на саморегулирующийся рынок спроса и предложения [9. С. 583]. Вопреки жесткой иммиграционной политике, которую проводит большинство государств, нынешний миграционный кризис в мире является крупнейшим со времен Второй мировой войны [3].
Феномен миграции для Евросоюза отнюдь не является новым. Потоки мигрантов в ЕС никогда не прекращались, не говоря о современной ситуации, когда расстояния между странами существенно сократились. По последним данным, в ЕС насчитывается 33,5 млн мигрантов [15].
Феномен же нелегальной иммиграции появился в 70-е годы ХХ в., когда государства ЕС резко ограничили доступ на европейские рынки труда населения третьих стран. Нелегальная иммиграция, с одной стороны, тесно связана с экономическим процветанием ЕС, а с другой — является источником распространения экстремизма, терроризма и наркоторговли.
Незаконная иммиграция, как и иные виды социальных явлений, не появляется из ниоткуда. Она имеет конкретные основания, затрагивающие глубинные механизмы социума. Для обозначения причин, по которым мигранты, в том числе
незаконные, покидают места постоянного проживания, существуют общепринятые определения — «пуш» и «пул факторы». «Пуш факторы» включают: значительную разницу в уровне развития различных государств и регионов мира, неравномерное распределение ресурсов на планете, преследования по политическим и религиозным убеждениям, этнические конфликты, стихийные бедствия и войны. «Пул факторы» расцениваются как детерминанты, притягивающие мигрантов в определенную страну. К ним относятся: нехватка в государстве трудовых ресурсов, экономическая устойчивость, функционирование криминальных формирований, занимающихся транспортировкой нелегальных иммигрантов, и ряд других.
На данный момент в соответствии с различными оценками экспертов в странах объединенной Европы насчитывается от 6 до 10 млн незаконных иммигрантов. Однако определение реального уровня незаконной иммиграции с высокой точностью представляется маловероятным.
Все больше незаконных иммигрантов попадают в страны ЕС восточно-средиземноморским и западно-балканским маршрутами. Только за девять месяцев 2015 г. ими воспользовались 360 и 210 тыс. мигрантов соответственно, что в 7 и 4 раза выше аналогичных показателей предыдущего года [8]. Основная часть незаконных мигрантов направляется в государства с высоким уровнем жизни (Германию, Великобританию, Швецию), через такие государства, как Греция, Словения, Венгрия. Для первых миграция является стационарной, в то время как для вторых она носит транзитный характер. Так, в Грецию с января по сентябрь 2015 г., по оценке международной организации по миграции, прибыло 400 тыс. нелегалов [18], которые затем продолжили свой путь в более развитые страны Европы.
Именно в 2015 г. резко повысилось количество случаев незаконного пересечения границ ЕС, за первые девять месяцев увеличившись по сравнению с предыдущим годом в 2,5 раза с 276 до 700 тыс. [19]. При этом добраться до территории ЕС удается не всем мигрантам. По данным Международной организации по миграции, с начала года в Средиземном море погибли около 3000 мигрантов [14]. Всего же в XXI в. в Средиземном море погибло 23 тыс. нелегалов [10]. В этом же году, по данным МВД Германии, страны, принимающей на себя значительную часть миграционного потока, на ее территорию незаконным путем прибыло 220 тыс. мигрантов, которые в последующем подали запрос на предоставление убежища. При этом правительство страны рассчитывает, что всего в 2015 г. будет подано около 800 тысяч заявлений о предоставлении статуса беженца [16], что в сравнении с предыдущим годом в 4 раза выше [13]. Число мигрантов перманентно увеличивается за счет выходцев из Сирии и Афганистана. Таким образом, в XXI в. рост незаконной иммиграции приобрел небывалые масштабы.
Следует отметить, что ЕС имеет сухопутную границу с 21 государством. Около 2/3 внешних границ Европейского Союза по тем или иным причинам могут считаться «проблемными», так как через них пролегают маршруты наркотрафика, доставки различных видов контрабанды и нелегальной миграции.
Значительный наплыв незаконных иммигрантов представляет собой угрозу безопасности ЕС. Он вызывает:
— деформацию социальной, демографической, территориальной структур общества;
— обострение конкуренции на местных рынках труда и жилья;
— столкновение этнических стереотипов и норм поведения;
— криминализацию общества;
— возникновение очагов социальной напряженности;
— рост ксенофобии и экстремизма;
— рост заболеваемости социальными болезнями [1. С. 172].
Правительства стран ЕС, осознающие опасность нелегальной иммиграции,
вынуждены более активно искать новые пути решения этой проблемы. Говоря о нелегальной иммиграции необходимо понимать, что это комплексный и многосторонний феномен. Соответственно, политические меры, направленные на борьбу с ним, должны охватывать широкий спектр политических сфер, включая политику в области безопасности, внешнюю политику, иммиграционную и социальную. При этом необходимо разделить феномен незаконной иммиграции и соответствующие ему политические меры на два отдельных измерения: внешнее, основывающееся на въезде незаконных иммигрантов в государства ЕС, и внутреннее измерение, которое основано на продолжительном проживании незаконных иммигрантов в этих странах.
К политическим мерам внешнего измерения относится стремление предотвратить въезд: управление границами, визовая политика, международное взаимодействие. Меры внутреннего измерения в основном сосредоточены на обеспечении защиты и прав незаконных иммигрантов, борьбе с незаконным трудоустройством и иными видам эксплуатации, а также их репатриации.
Среди мер внешнего измерения можно выделить, во-первых, усиление контроля внешних границ, что является одним из самых действенных способов противостояния феномену незаконной иммиграции. Страны ЕС используют на своих границах различные меры, которые разнятся от традиционных (проволочные заграждения, электрическая изгородь, специально обученные мобильные пограничные службы) до более усовершенствованных (использование современных систем электронного наблюдения и биометрических данных).
В рамках совершенствования контроля над границами было создано Европейское агентство Фронтекс. Однако следует отметить недостаточное для нормального функционирования агентства финансирование и ограниченность его полномочий, которые сводятся к содействию в применении существующих методов защиты границ. Основная же функция по обеспечению управления границами возложена на соответствующие органы государств-членов. Таким образом, следующим шагом могло бы стать увеличение полномочий Фронтекс и его трансформация в единую службу по охране границ ЕС.
В рамках борьбы с незаконной иммиграцией в 2013 г. также была создана Европейская система пограничного наблюдения ЕВРОСУР. Одним из ключевых элементов данной системы является разделение границ на секции и классифика-
ция их по степени риска, связанного с той или иной секцией в плане незаконной иммиграции, контрабанды товаров и иными видами транснациональной преступности.
Во-вторых, одним из основных инструментов внешнего измерения в борьбе с незаконной иммиграцией является общая визовая политика, которая претерпела значительное развитие. А именно, был создан общий список «чувствительных» государств, где существуют высокие риски незаконной миграции, для того, чтобы на них были наложены визовые требования.
Между тем необходимо понимать, что контроль внешних границ, в частности путем сдерживания волн незаконных иммигрантов, является примером борьбы с последствиями, а не с первопричинами проблемы.
В-третьих, к мерам внешнего измерения относится взаимодействие со странами — источниками незаконной иммиграции, воспринимаемое в ЕС в качестве одного из основных методов повышения эффективности борьбы с данным вызовом. Коллаборация с государствами-источниками проводится в виде заключения различных соглашений, в частности, о взаимной передаче данных, обмена опытом, разработки общих планов по противостоянию незаконной иммиграции, проведении коллективных операций. Недостаток доверия государств друг к другу, существующие между ними противоречия положительно влияют на функционирование преступных формирований.
Еще одним важным фактором в борьбе с нелегальной иммиграцией является обнаружение и задержание преступных групп, вовлеченных в транспортировку нелегальных иммигрантов. Следует отметить, что значительная часть нелегалов пересекает границы именно с их помощью.
В целях борьбы с нелегальной иммиграцией в начале 2012 г. была создана Европейская сеть по анализу рисков, которая служит платформой для обмена информацией между государствами-членами.
Годом позже правительство Италии, не дождавшись поддержки ЕС, начало финансирование операции «Маре Нострум», в результате которой были спасены 150 тыс. мигрантов [12]. Ежемесячно из бюджета страны на ее поддержание уходило 9 млн евро, в общей сложности сумма превысила 114 млн евро [11]. Однако из-за проблем с финансированием операция была завершена.
В 2014 г. была начата новая операция под названием «Тритон», на проведение которой отводилось около 3 млн евро ежемесячно и основной задачей которой стало не спасение мигрантов, а обеспечение пограничного контроля. Данная операция стала объектом критики со стороны ООН и ПАСЕ, призывающих к формированию комплексного подхода в решении вопросов иммиграции с более высоким финансированием, включающего спасение мигрантов и борьбу с перевозчиками. В результате в октябре 2015 г. была запущена операция «София», целью которой стало разрушение бизнес-модели незаконной перевозки, сетей торговцев людьми в Средиземноморье и предотвращение последующей гибели людей на море [6], а также было увеличено финансирование операции «Тритон» до 120 млн евро в год.
Между тем ЕС начиная с 2007 г. уже потратил 2 млрд евро на патрулирование внешних границ, установку на них систем наблюдения и возведение стен [5]. К тому же, 11 миллиардов евро было выделено на высылку незаконных иммигрантов.
К мерам внутреннего измерения, которые были приняты в целях борьбы с незаконной иммиграцией, относится, во-первых, расширение прав и предоставление ряда преимуществ незаконным иммигрантам, не обеспечивающих при этом их легальным статусом. Они в основном заключаются в создании финансируемых государствами приютов и медобеспечении, а также некоторых формах образования.
Во-вторых, противодействие недокументированному труду. Следует отметить, что существование неформального рынка труда является важным «пул фактором» для незаконной иммиграции. Государства-члены согласовали план действий для решения данной проблемы. В дополнение к превентивным мерам, требующим от работодателей проверки миграционного статуса граждан третьих стран перед принятием их на работу и применения санкций за нарушение ими законодательства, был принят ряд директив. Среди них директива об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран предусматривающих наказание для работодателей за использование труда незаконных мигрантов. Между тем оптимизация санкций за нарушение работодателями законодательства могла бы стать одним из средств для предотвращения последующей незаконной иммиграции.
В-третьих, к мерам внутреннего измерения, принятым в целях борьбы с незаконной иммиграцией, относится репатриация мигрантов. Существует база данных по их возвращению на родину, учитывающая решения государств-членов о высылке и, количество реально отправленных граждан третьих стран. Между тем число решений о высылке традиционно выше, чем число реально депортированных граждан, по причине того, что после принятия решения о высылке граждане, незаконно находящиеся на территории стран-членов, запрашивают убежище и, как следствие, не возвращаются на родину. В период с января по сентябрь 2015 г. было вынесено 397 тыс. решений о высылке. Число же реально депортированных граждан третьих стран за тот же год составило 156 тыс.
Сложно оценить итоговую эффективность затрат, связанных с принимающимися мерами по возвращению, в сравнении с другими практическими мерами, предпринимаемыми с целью сокращения незаконной иммиграции. Однако, несмотря на дороговизну принудительных возвращений (за последние 15 лет государствами ЕС, Швейцарии, Норвегии и Исландии было потрачено 11,3 млрд евро, а средний расход на депортацию незаконного мигранта обходится в 4 тыс. евро, половину которого составляют транспортные расходы [7]), государства-члены подчеркивают важность существования специальных рейсов, доставляющих нелегалов на их родину. Это гарантирует эффективное возвращение и производит эффект сдерживания на потенциальных незаконных иммигрантов.
На современном этапе государства ЕС продолжают ужесточение иммиграционных политик, как на национальном уровне, так и на наднациональном. В частности, они ужесточили свои законодательства, одной из причин подобных действий стало опасение расходов на социальные нужды нелегалов, которые не платят налоги и социальные выплаты [4. С. 5—7]. Во Франции, к примеру, в соответствии с Трудовым кодексом страны, штрафы за трудоустройство нелегальных иммигрантов составляют 15 тыс. евро и 5 лет тюремного заключения, а в случае, если преступление совершено организованной группой, наказание увеличивается до 100 тыс. евро и 10 лет [2]. Соответствующие показатели в Германии составляют 50 тыс. евро.
Хотя страны Южной Европы несколько отстают в данном вопросе, санкции по отношению к работодателям на сегодняшний день — часто применяемая во всех национальных политиках в области незаконной иммиграции мера [2]. Так, в Италии санкции по отношению к работодателям, использующим труд незаконных мигрантов, состоят из лишения свободы на срок от 6 месяцев до 3 лет и штрафа размером в 5 тыс. евро. В Республике Мальта штраф достигает полутора тысяч евро. Также работодатели должны совершить еще ряд выплат, среди которых налоги и взносы в фонд социального обеспечения, которые должны быть оплачены в случае законного трудоустройства граждан третьих стран [2].
Итак, можно выделить следующие основные направления борьбы с незаконной иммиграцией в Европе на современном этапе:
— ужесточение законодательства, регламентирующего въезд и нахождение иммигрантов;
— ужесточение контроля над едиными границами;
— формирование единой консульской и пограничной служб;
— разработка общего свода законов о порядке пересечения внешних границ и подготовка практического руководства для пограничных служб;
— формирование единой базы въездных виз.
Политика ЕС в области нелегальной иммиграции может быть охарактеризована преимущественно как концентрирующаяся на внешнем ее измерении. Основные инструменты, принятые ЕС — это меры принудительного характера. Однако имеющиеся рычаги управления миграцией не могут регулировать проблему нехватки трудовой силы в государствах ЕС. Между тем допуск граждан третьих стран в целях трудоустройства на территории ЕС регламентируется внутренним законодательством государств-членов [17]. В большинстве государств рынки труда в состоянии задействовать существенное количество нелегальных трудовых мигрантов. По этой причине вероятность трудоустройства и согласие работодателей использовать труд нелегальных мигрантов являются главными факторами, содействующими усилению нелегальной миграции. Таким образом, в большей степени рынок труда контролирует иммиграцию в Европе, нежели ограничительные меры, вводимые правительством.
На данный момент иммиграция является единственным альтернативным решением вопроса снижения численности трудоспособного населения в странах ЕС
и должна считаться важным элементом экономического будущего Европы. Поэтому использование запретительных мер в миграционной политике не является подходящим выбором. Однако проведение открытой миграционной политики повлечет за собой огромные потоки мигрантов по причине существенной разницы в уровнях жизни по сравнению с большинством третьих стран. Таким образом, в отношении миграции Евросоюзу необходимо использовать прежде всего регулирующие, а не запретительные меры.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Господынько Н.Е. Нелегальная миграция из стран Северной Африки в ЕС: количественные и качественные характеристики // Проблемы современной экономики. 2008. № 4.
[2] Ad-Hoc Query on penalties and sanctions for employing illegal workers [Electronic resource]. URL: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/ reports/docs/ad-hoc-queries/illegal-immigration/530_emn_ahq_penalties_for_employing_illegal_ workers_05march2014_wider_dissemination.pdf.
[3] Addressing the Refugee Crisis in Europe: The Role of EU External Action [Electronic resource]. URL: http://ec.europa.eu/priorities/migration/docs/com-2015-40_en.pdf.
[4] Boswell C., Straubhaar T. The illegal employment of Foreign workers // Intereconomics. 2004. Jan. Vol. 39. № 1.
[5] EU turning into 'Fortress Europe', Amnesty warns [Electronic resource]. URL: http://www.euronews.com/2014/07/09/eu-turning-into-fortress-europe-amnesty-warns.
[6] EUNAVFOR Med: EU agrees to start the active phase of the operation against human smugglers and to rename it «Operation Sophia" [Electronic resource]. URL: http://www.consilium.europa.eu/ en/press/press-releases/2015/09/28-eunavfor.
[7] Fortress Europe: The Billion Dollar Machine That Keeps Migrants at Bay The Migrants Files [Electronic resource]. URL: http://www.news.vice.com/article/fortress-europe-the-billion-dollar-machine-that-keeps-migrants-at-bay.
[8] Frontex Annual Risk Analysis 2015 [Electronic resource]. URL: http://frontex.europa.eu/ assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2015.pdf.
[9] Hansen R. Markets against Politics: Migration, EU Enlargement and the Idea of Europe // Journal of Ethnic and Migration Studies. 2002. Vol. 28. № 4.
[10] Italy's costly, deadly battle with migrant traffickers [Electronic resource]. URL: http://www.euronews.com/2015/01/02/italy-s-costly-deadly-battle-with-migrant-traffickers.
[11] Italy ignores pleas, ends boat migrant rescue operation [Electronic resource]. URL: http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refdaily?pass=52fc6fbd5&id=54571e8b8.
[12] Mediterranean crisis: UN welcomes EU measures on migrants, urges more comprehensive action [Electronic resource]. URL: http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=50677#. Vi3uJSa9Gho.
[13] Migrant crisis: Migration to Europe explained in graphics [Electronic resource]. URL: http://www.bbc.com/news/world-europe-34131911.
[14] Migrant Fatalities Worldwide [Electronic resource]. URL: http://missingmigrants.iom.int/ en/latest-global-figures.
[15] Migration and migrant population statistics [Electronic resource]. URL: http://ec.europa.eu/ eurostat/statisticsexplained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics.
[16] One Syrian family finds their problems are not over in Germany [Electronic resource]. URL: http://www.euronews.com/2015/09/25/one-syrian-family-finds-their-problems-are-not-over-in-germany.
BecTHHK Py^H, cepua Поnитоnогин, 2015, № 4
[17] Study on the links between legal and illegal migration [Electronic resource]. URL: http://www.eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52004DC0412.
[18] Two Years on from Lampedusa Tragedy, IOM Reflects on Mediterranean Deaths [Electronic resource]. URL: https://www.iom.int/news/two-years-lampedusa-tragedy-iom-reflects-mediterranean-deaths
[ 19] 710 000 migrants entered EU in first nine months of 2015 [Electronic resource]. URL: http://www.frontex.europa.eu/news/710-000-migrants-entered-eu-in-first-nine-months-of-2015-NUiBkk.
UNITED EUROPE: THE CHALLENGE OF ILLEGAL MIGRATION
Y.O. Krutikov
The Department of International Relations and Political Science Nizhny Novgorod State Linguistics University Minin str., 13a, Nizhny Novgorod, Russia, 603950
The article deals with one of the crucial issues of the European policy — illegal migration, its reasons, consequences and collaborative mechanisms of member states in solution of the problem. The author analyzes the structure and main trends in activities of States and involved EU institutes. The author comes to conclusion that the efforts undertaken by the EU countries in struggle with illegal migration are not sufficient and that the mandate of involved EU institutions should be broaden. The author addresses the influence of the consequences of illegal migration on European security and integration as well. The author defines the blind spots of migration policies of the member states that became the reason of existing social and cultural tensions and offers suggestions of improvement the current complex situation.
Key words: illegal migration, European Union, migration policy, Frontex, European security.
REFERENCES
[1] Gospodyn'ko, N.E. Illegal migration to EU from North African countries: qualitative and quantative characteristics. Problemy sovremennoj jekonomiki. 2008. № 4.
[2] Ad-Hoc Query on penalties and sanctions for employing illegal workers [Electronic resource]. URL: http ://ec. europa. eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/ reports/docs/ad-hoc-queries/illegal-immigration/530_emn_ahq_penalties_for_employing_illegal_ workers_05march2014_wider_dissemination.pdf.
[3] Addressing the Refugee Crisis in Europe: The Role of EU External Action [Electronic resource]. URL: http://ec.europa.eu/priorities/migration/docs/com-2015-40_en.pdf.
[4] Boswell C., Straubhaar T. The Illegal Employment of Foreign Workers. Intereconomics. 2004. Jan. Vol. 39. № 1.
[5] EU turning into 'Fortress Europe', Amnesty warns [Electronic resource]. URL: http://www.euronews.com/2014/07/09/eu-turning-into-fortress-europe-amnesty-warns.
[6] EUNAVFOR Med: EU agrees to start the active phase of the operation against human smugglers and to rename it "Operation Sophia" [Electronic resource]. URL: http://www.consilium.europa.eu/ en/press/press-releases/2015/09/28-eunavfor.
[7] Fortress Europe: The Billion Dollar Machine That Keeps Migrants at Bay The Migrants Files [Electronic resource]. URL: http://www.news.vice.com/article/fortress-europe-the-billion-dollar-machine-that-keeps-migrants-at-bay.
[8] Frontex Annual Risk Analysis 2015 [Electronic resource]. URL: http://frontex.europa.eu/ assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2015.pdf.
[9] Hansen R. Markets against Politics: Migration, EU Enlargement and the Idea of Europe. Journal of Ethnic and Migration Studies. 2002. Vol. 28. № 4.
[10] Italy's costly, deadly battle with migrant traffickers [Electronic resource]. URL: http://www.euronews.com/2015/01/02/italy-s-costly-deadly-battle-with-migrant-traffickers.
[11] Italy ignores pleas, ends boat migrant rescue operation [Electronic resource]. URL: http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refdaily?pass=52fc6fbd5&id=54571e8b8.
[12] Mediterranean crisis: UN welcomes EU measures on migrants, urges more comprehensive action [Electronic resource]. URL: http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=50677#. Vi3uJSa9Gho
[13] Migrant crisis: Migration to Europe explained in graphics [Electronic resource]. URL: http://www.bbc.com/news/world-europe-34131911.
[14] Migrant Fatalities Worldwide [Electronic resource]. URL: http://missingmigrants.iom.int/ en/latest-global-figures.
[15] Migration and migrant population statistics [Electronic resource]. URL: http://ec.europa.eu/ eurostat/statisticsexplained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics.
[16] One Syrian family finds their problems are not over in Germany [Electronic resource]. URL: http://www.euronews.com/2015/09/25/one-syrian-family-finds-their-problems-are-not-over-in-germany.
[17] Study on the links between legal and illegal migration [Electronic resource]. URL: http://www.eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52004DC0412.
[18] Two Years on from Lampedusa Tragedy, IOM Reflects on Mediterranean Deaths [Electronic resource]. URL: https://www.iom.int/news/two-years-lampedusa-tragedy-iom-reflects-mediterranean-deaths.
[19] 710 000 migrants entered EU in first nine months of 2015 [Electronic resource]. URL: http://www.frontex.europa.eu/news/710-000-migrants-entered-eu-in-first-nine-months-of-2015-NUiBkk.
