CC BY
44
УДК 342.951 ББК 67.401
DOI 10.24412/2414-3995-2021-4-211-217
NIION: 2015-0066-4/21-040 MOSURED: 77/27-011-2021-04-239
© Кудин О.В., 2021
Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процес
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Олег Васильевич Кудин,
адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
Е-таП: [email protected]
Аннотация. Необходимость обеспечения безопасности в миграционной сфере обуславливает потребность установления ми-грационно-правовых режимов. В статье рассматриваются миграционно-правовые режимы как разновидность административно-правовых режимов, дается их определение и классификация. Поскольку российское миграционное законодательство не учитывает особенности при регулировании миграционных процессов, обосновывается необходимость установления особых миграционных режимов для административно-правового регулирования различных процессов миграции и категорий мигрантов.
Ключевые слова: правовой режим, административно-правовой режим, миграционно-правовой режим, государственное управление, миграционные отношения
ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGIMES IN THE FIELD OF MIGRATION
Oleg V. Kudin,
Associate Professor of the Department of Administrative Law and Administrative Activities Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The need to ensure security in the migration sphere determines the need to establish migration and legal regimes. The article considers migration and legal regimes as a kind of administrative and legal regimes, gives their definition and classification. Since the Russian migration legislation does not take into account the specifics when regulating migration processes, the necessity of establishing special migration rules for the administrative and legal regulation of various migration processes and categories of migrants is justified.
Keywords: legal regime, administrative and legal regime, migration and legal regime, public administration, migration relations
Для цитирования: Кудин О.В. Административно-правовые режимы в сфере миграции. Вестник экономической безопасности. 2021;(4):211-7.
Политическая нестабильность, социально-экономические кризисы, общее возрастания темпов и напряженности жизни актуализируют проблему адекватного административно-правового регулирования отдельных сфер общественных отношений. Законодательно закрепленный комплекс административных средств, используется органами государственного управления для специального (режимного) регулирования, охраны, обеспечения безопасности и защиты общественных отношений, обеспечения прав и свобод личности в специальных обособленных сферах правоотношений. Механизм государственно-правового регулирования в них охватывается понятием «режим».
Слово «режим» (от латинского «управление») обозначает совокупность средств, мер воздействия, норм для достижения какой-либо цели. Правовой режим представляет собой специфический способ
правового регулирования, выраженный в своеобразном комплексе правовых средств и мер воздействия, комбинации стимулов и ограничений, поддержки и гарантирования, запретов и обязываний, применением мер принуждения и юридической ответственности. Данное понятие, содержательно богатое и многозначное, отражает определенный порядок правового регулирования, воплощенный в комплексе правовых средств, с помощью которых достигаются цели правового регулирования, в частности, упорядочение обособленной сферы правоотношений и четкая юридическая регламентация правовых статусов их субъектов.
Как разновидность социального режима правовой режим создается, закрепляется, регулируется правом, и в этом качестве он является важным, сложным и востребованным элементом правовой системы. Сущность правового режима тесно связа-
на с политическими процессами, происходящими в государстве [9, с. 3].
Понятие «правовой режим» в настоящее время активно используется не только в доктринальном плане в научной, специальной и учебной литературе как одна из важнейших правовых категорий, но и приобретает отраслевое нормативное закрепление. Данное понятие, зачастую неоправданно свободно, используется в нормативно-правовых актах разного уровня. Из правовых режимов складываются все отрасли законодательства, особенно активно используется данное понятие в административном праве в силу специфики предмета и метода данной отрасли [2, с. 12-13].
Как особые комплексы мер государственного воздействия и правового регулирования со стороны органов исполнительной власти административные режимы представляют собой особые и чрезвычайно важные элементы российского правопорядка. Необходимость в их установлении обусловлена потребностями обеспечения общественной безопасности и предотвращения социальных конфликтов. Государство вынуждено принимать адекватные меры (правовые, организационные, административно-распорядительные, материально-технические, финансовые и др.) в специальных сферах общественных отношений в целях нормализации социального управления и устойчивого обеспечения жизнедеятельности общества.
Административные режимы являются необходимой составной частью государственного управления как практической деятельности соответствующей системы уполномоченных государственных органов и традиционной формы реализации исполнительной власти [6, с. 48]. Административные режимы существуют во всех сферах государственного управления. Выполнение своих функций государственными органами, учреждениями, иными структурами, в том числе общественными, осуществляется в рамках определенных административно-правовых режимов, проявляющихся в качестве оптимальных организационно-правовых форм. Потребность в их установлении соответствует интересам самих граждан, поскольку режимы направлены на обеспечение общественной безопасности и правопорядка. Административные режимы призваны способствовать устойчивости системы
государственного управления как условию правовой стабильности и поддержания доверия граждан к деятельности государственных органов, реализации принципа открытости государственной службы [18, с. 47].
Административные режимы представляют собой систему правовых средств обеспечения общественной безопасности, свободы и безопасности личности в интересах общего блага. Такое понимание административно-правовых режимов соответствует современному пониманию сущности административного права как инструмента достижения баланса публичных и частных прав, законных интересов [12, с. 15].
Административные режимы - необходимое правовое средство сферы управления. Чем большую степень диспозитивности допускает административный порядок осуществления управленческой деятельности, тем сильнее в целях предотвращения рисков, угроз и ущерба, связанных с этой деятельностью, нуждаются органы управления в применении режимной комбинации административных средств регулирования. Особенно отчетливо проявляются регулятивные свойства административных режимов при осуществлении государственного управления в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, вызванных природными, техногенными и социальными факторами.
Административный режим конструктивен и эффективен лишь тогда, когда нормативно определена его конечная цель, его пределы, очерчивающие и фокусирующие объект применения, а также средства и принципы. Определение конкретных параметров административно-правовых режимов должно быть не только теоретически обоснованным, но и основанным на объективном анализе данных практической деятельности.
В настоящее время наряду с такими традиционно значимыми сферами общественных отношений, подпадающих под действие административных режимов и касающихся обороны страны и национальной безопасности государства, а также ряда других, все более актуализируются отношения, связанные с миграционными процессами [1, с. 27].
Модель любого административно-правового режима должна признавать возникновение или возможность возникновения угрозы сложившимся
в обществе отношениям, которые необходимо предотвратить. К сожалению, органы государственной власти не спешат формировать и юридически оснащать административные режимы в сфере миграции, несмотря на то, что политическая, социальная, экономическая ситуация к этому обязывает. Несвоевременное формирование, установление и введение отдельных административно-правовых режимов в сфере миграции может привести к тяжелым социальным последствиям.
Особое геополитическое положение Российской Федерации, до недавнего времени свободный безвизовый въезд в страну и практические открытые «прозрачные» границы со странами СНГ, сохраняют условия для постоянного притока в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, пытающихся любым способом обосноваться в России или использовать ее территорию в транзитных целях. Официальные и экспертные оценки свидетельствуют о наличии большого количества незаконных мигрантов на территории России с диапазоном от 5 млн до 17 млн человек.
Действующий в Российской Федерации в настоящее время административный режим вынужденной миграции нуждается в срочной модернизации, поскольку его общие требования не соответствуют опасным реальным процессам экстремально быстрой смены этнического состава на территориях 22 субъектов Российской Федерации [3].
Все чрезвычайные ситуации социального характера, произошедшие в России в последние десятилетия, имели национальный оттенок. За непродолжительное время в экономически успешных регионах и крупных городах России сформировались достаточно представительные этнические диаспоры. Проблема «свободного» перемещения вынужденных мигрантов независимо от характера выталкивающих факторов и причин перемещения незаметно приобрела характер угрозы общественной безопасности, этнокультурной безопасности регионов. Избыточная концентрация отдельных этнических групп в местах, не являющихся их историческими ареалами проживания, должна быть признана начальной стадией чрезвычайной ситуации с вполне предсказуемыми последствиями. Необходимость предупреждения и пресечения специальными правовыми средствами указанных
чрезвычайных ситуаций, потенциально приводящих к межнациональным конфликтам, дает основания для установления специальных миграционных режимов.
Законодательное регулирование как внешних, так и внутренних миграционных процессов представляет собой важную задачу для любой страны [14, с. 9]. При этом приоритетное значение в современной Российской Федерации должно уделяться вопросам обеспечения безопасности в миграционной сфере. Так, выступая на заседании Совета Безопасности РФ в марте 2016 года, Президент РФ в качестве одной из актуальных проблем обозначил проблему, связанную с повышением эффективности государственной миграционной политики в интересах национальной безопасности1.
К сожалению, уполномоченные государственные органы не склонны рассматривать процессы внешней миграции в качестве угрозы национальной безопасности Российской Федерации. При этом административный режим миграции (далее - также миграционный режим) мигрантов не слишком сильно отличается от общего миграционного режима российских граждан [10].
В этой связи можно сделать вывод, что российское миграционное законодательство слабо учитывает особенности административного регулирования иммиграционных режимов иностранных граждан, и лиц, имеющих специальные статусы беженцев, вынужденных переселенцев, соотечественников, получивших временное убежище и т.д.
Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, «проблемы миграции соотечественников в Россию должны решаться с использованием иных правовых средств, нежели трудовых мигрантов. Миграция соотечественников, сохранивших российское гражданство, иначе, чем утративших его, расселение вынужденных переселенцев требует иных правовых методов, чем добровольных, и т.д.» [17, с. 10].
Одним из наиболее значимых и необходимых элементов структуры миграционной политики Российской Федерации являются режимные средства ее осуществления.
Миграционно-правовой режим можно определить как совокупность взаимосвязанных право-
1 См.: Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: www.kremlin.ru.
вых средств, применение которых направлено на обеспечение общественной безопасности и достижение четко определенных управленческих целей в сфере территориального перемещения людей.
Миграционные режимы обладают всеми признаками, присущими административным режимам: имеют четко определенную цель и выделенный объект, особые правовые средства воздействия, основанные на единых принципах, осуществляются специальными субъектами, наделенными необходимой компетенцией и т.д.
В зависимости от направления миграции можно выделить иммиграционный режим и эмиграционный режим. Иммиграционный режим, в свою очередь, включает в себя правовое регулирование в отношении въезда (иммиграционную политика) и правовое регулирование в отношении инкорпорирования в общество иммигрантов (интеграционная политика) [8, с. 60].
В зависимости от их функционального назначения в процессе реализации правовой миграционной политики миграционные режимы могут быть классифицированы следующим образом:
1. Общие: максимального миграционного благоприятствования; миграционного благоприятствования; наименьшего миграционного благоприятствования; миграционного моратория.
2. Регистрационные (уведомительные) пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства) на территории Российской Федерации; регистрации по месту пребывания и месту жительства;
3. Разрешительные: пресечения Государственной границы Российской Федерации; транзита иностранных граждан и лиц без гражданства; транзита иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации, приобретения правового статуса беженца, получения территориального убежища;
4. Правопредоставительные: визовый; предоставления права на привлечение и использование иностранной рабочей силы; предоставление иностранным гражданам (лицам без гражданства) права на занятие трудовой деятельностью, трудоустройство российских граждан за границей;
5. Легализующие: дающие гражданство, выдача паспорта РФ, предоставление политического убежища.
Развитие миграционной ситуации в современной Российской Федерации обуславливает потребность продолжения реформирования миграционного законодательства. Обеспечение сбалансированной миграционной политики в стране требует реализации соответствующего комплекса мер, используемых государством для регулирования миграционного режима в целях защиты национальных интересов государства, учета прав и интересов мигрантов, прав и интересов российских граждан.
Несмотря на то, что в Российской Федерации сформирован обширный массив нормативных правовых актов, регулирующих миграционные отношения, сложившаяся ситуация требует внедрения качественно новых механизмов для его совершенствования. В перспективе неизбежно принятие Миграционного кодекса Российской Федерации (МК РФ), призванного объединить разрозненную систему миграционных актов различного уровня [11, с. 8].
В качестве основных направлений реализации задач государства в области формирования миграционных режимов следует выделить:
- во-первых, обеспечение миграционного режима внешней трудовой миграции при приоритете привлечения высококвалифицированных специалистов;
- во-вторых, обеспечение миграционного режима противодействия нелегальным миграциям.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года В.В. Путин отметил, что «ситуация в сфере миграции, прежде всего нелегальной, связана с повышенными рисками и требует самого пристального внимания. Потребуется «умная» миграционная политика, построенная на четких требованиях и критериях, исключающая потенциальные этнокультурные и другие риски. В первую очередь за счет привлечения на постоянное жительство в Россию наших соотечественников, проживающих в ближнем и дальнем зарубежье, квалифицированных иностранных специалистов, перспективной молодежи».
В выступлении Министра внутренних дел РФ на заседании Правительства РФ в ноябре 2017 года было отмечено, что «приоритетом остается между-
народное сотрудничество в сфере противодействия незаконной миграции»1.
С целью упорядочения трудовой миграции и минимизации рисков от незаконной миграции Указом Президента РФ от 31 октября 2018 года № 622 была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы (далее - Концепция).
Целью миграционной политики согласно указанной Концепции является формирование отвечающей интересам Российской Федерации миграционной ситуации. На ее достижение должны быть направлены механизмы регулирования миграционной сферы и связанные с ними условия и порядок предоставления российского гражданства.
Как отмечено в Концепции, существующие миграционные правила недостаточно ясны и унифицированы. Уровень применения информационных технологий при предоставлении государственных услуг и осуществлении государственного контроля в сфере миграции остается невысоким.
Приезжающие в Россию трудовые мигранты часто стремятся обойти существующие сложности в оформлении миграционных статусов уходом «в тень» (нелегальная трудовая миграция) либо путем приобретения статуса временно и постоянно проживающих, а также российского гражданства (скрытая временная трудовая миграция). При этом возможны ситуации, когда, с одной стороны, люди, способные органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества, сталкиваются с неоправданными сложностями в получении российского гражданства. С другой стороны, мигранты обходят существующие механизмы обеспечения безопасности, включая решения о запрете въезда в Российскую Федерацию, прежде всего путем получения ими новых удостоверяющих личность национальных документов с измененными персональными данными.
Нуждается в дальнейшем совершенствовании информационно-аналитическое обеспечение миграционной политики, прежде всего в части повышения полноты и объективности данных о миграционной ситуации.
1 См.: Официальный сайт Министерства внутренних дел. URL: www.mvd.ru.
Отдельные изменения миграционного законодательства, а равно ужесточение юридической ответственности не приведут к качественному улучшению состояния миграционной сферы и формированию отвечающей интересам Российской Федерации миграционной ситуации и необходимому уровню обеспечения безопасности и правопорядка.
Необходимо системное реформирование миграционных режимов и института российского гражданства с учетом положений Концепции по следующим основным направлениям:
- создание благоприятных условий переселения в Российскую Федерацию и получения, при желании, в упрощенном порядке российского гражданства лицами, владеющими русским языком и близкими нам по ментальности и культуре;
- формирование простых и понятных миграционных правил как для людей, готовых выбрать Российскую Федерацию в качестве нового места проживания, так и для тех, кто приезжает в Россию на время, в туристических целях, для работы, учебы или с другими целями;
- повышение уровня обеспечения безопасности, в том числе за счет более широкого внедрения современных информационных технологий в процедуры предоставления государственных услуг и осуществления государственного контроля.
В этой связи Президентом РФ было поручено провести реформу миграционных режимов и института гражданства для долгосрочного пребывания иностранных граждан в России. В утвержденном Президентом РФ 6 марта 2020 года Перечне поручений по вопросам реализации Концепции Администрации Президента РФ было поручено организовать в рамках деятельности рабочей группы по реализации Концепции работу по реформированию миграционных режимов и института российского гражданства.
В Российской Федерации могут появиться три миграционных режима [5].
В разработанном МВД РФ проекте федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства» планируется установить три миграционных режима легального нахождения иностранных граждан в России. Законопроект основательно изменяет процедуры приглашения, въезда,
пребывания и принудительной высылки иностранных граждан.
Первый правовой режим - это режим краткосрочного пребывания. В его рамках иностранные граждане могут находиться в России не более 90 дней суммарно в течение календарного года. Второй правовой режим - это режим долгосрочного пребывания - свыше 90 дней суммарно в течение календарного года без получения разрешения на постоянное место жительства (ПМЖ). Третий режим - режим постоянного проживания, который будет присваиваться бессрочно.
Для получения разрешения на постоянное проживание будет введен общий и упрощенный порядок его получения. От разрешения на временное проживание (РВП), представляющего собой специальную отметку в загранпаспорте, либо самостоятельный документ, выдаваемый лицам без гражданства, планируется отказаться.
В числе запланированных нововведений для мигрантов - появление нового правоохранительного миграционного режима «контролируемое пребывание». Его будут устанавливать для исполнения иностранными гражданами назначенных им мер административного принуждения, предупреждения совершения ими правонарушений. При въезде иностранные граждане должны будут подписывать «соглашение о лояльности», представляющее собой официальное информированное согласие с условиями, на которых разрешается въезд в Российскую Федерацию. Соглашение о лояльности предполагает соблюдение Конституции Российской Федерации и российского законодательства, воздержание от действий, причиняющих ущерб Российской Федерации и ее гражданам. Нарушение условий соглашения о лояльности приведет к выдворению из страны.
В Российской Федерации может появиться и реестр недобросовестных приглашающих лиц. В него предлагают включить предпринимателей и компании, которые помогают въехать в нашу страну незаконопослушным иностранным гражданам. В «черный список» попадут также физические и юридические лица, привлекающие мигрантов к незаконной деятельности.
Законопослушные мигранты обязаны будут внести так называемый авансовый платеж, представ-
ляющий собой налог на доходы физических лиц, который уплачивается в виде фиксированного авансового платежа. Кроме того, иностранные граждане смогут работать в качестве «самозанятых» либо осуществлять хозяйственную деятельность в качестве предпринимателя без образования юридического лица [5].
В июле 2021 г. Президент России подписал Указ о создании реестра трудовых мигрантов [4, с. 3]. В реестр будут вносить данные их медицинских осмотров, также отметят, не склонен ли трудовой мигрант к употреблению наркотиков и не инфицирован ли он ВИЧ. В то же время, как ранее, в данные о мигрантах не будет вноситься информация о наличии судимостей, хотя, как отмечается, доля выходцев из Средней Азии в статистике изнасилований достигает 90%. В столичном регионе трудовые мигранты совершают две трети всех тяжких преступлений. Тем не менее, данные об их судимостях в реестре не фиксируются. Контроль за ведением реестра будет осуществлять Роспотребнадзор [4].
Эффективность миграционно-правовых режимов определяется множеством факторов, среди которых правое регулирование занимает основное место, но далеко не единственное [7, с. 14]. Как отмечает Т.Я. Хабриева, «решение целого ряда проблем в сфере миграции путем использования только правовых методов решать нельзя. Главное состоит в повышении уровня жизни народа, его культуры и, как следствие, создании привлекательного образа страны. Эти вопросы не решаются быстро» [16, с. 12].
Можно сделать вывод о том, что эффективность миграционно-правовых режимов зависит от учета целого ряда правовых, организационных, а также этнических и культурных компонентов, касающихся субъектов миграционных отношений и принимающего населения, а также от финансовой обеспеченности миграционной политики в целом.
Литература
1. Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика: монография / Е.С. Болтанова, А.А. Здоровцева, О.А. Золотова и др.; отв. ред. проф. А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма Контракт, 2017.
2. Беляева Г.С. К вопросу о видах правовых режимов. Сб. 1-я Международная научная конференция «Современные проблемы права и управления». Сборник докладов. Тула: Папирус, 2011. Ч. 1.
3. Дмитриев А.В. Миграция. Конфликтное изменение. М., 2006.
4. Гастарбайтеров возьмут на карандаш // Версия. 05-11.07.2021 (798). С. 3.
5. Игнатова О., Петров И. В России могут появиться три режима пребывания для мигрантов // Рос. газета. 2021. 22 мая.
6. Кирин А.В. Дискуссионные аспекты толкования конституционных основ административной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 2. С. 47-50.
7. Краюшкин А.В. Принципы административно-правового регулирования миграционных процессов // Административное право и процесс. 2020. № 10.
8. Малахов В.С. Иммиграционные режимы в государствах Запада и в России: теоретико-политический аспект. Часть 1 // Полис. 2010. № 3.
9. Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук, специальность 12.0.14. М., 2004.
10. Сандугей А.Н. О правовом режиме вынужденной миграции в Российской Федера-
ции // Российский следователь. 2008. № 8. С. 31-34.
11. Сандугей А.Н. Правовые и организационные проблемы обеспечения миграции населения при чрезвычайных ситуациях: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2008. 118 с.
12. Стахов А.И. и др. Административное право. Практикум: учеб. и практ. для бакалавр. и спец. / Под ред. А.И. Стахова. М.: Юрайт, 2019.
13. Сандугей А.Н. Правовые и организационные проблемы обеспечения миграции населения при чрезвычайных ситуациях: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2008. 118 с.
14. Прудникова С.А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
15. Прудников А.С. Пути совершенствования законодательства в сфере миграции // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 15.07.2021 г.).
16. Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. № 7 (115).
17. Хабриева Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения // Миграционное право. 2006. № 1.
18. Чорный В.Н., Сенатова Е.В. Административно-правовые режимы в уголовно-исполнительной системе // Административное право и процесс. 2021. № 4.
