CC BY
409
Сенченко Виктория Вадимовна
преподаватель кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России (e-mail: karasik0308@mail.ru)
Формы и методы административно-правового регулирования
миграционных процессов в Российской Федерации
В статье рассмотрены вопросы, связанные с административно-правовым регулированием миграционных процессов в России. Раскрыт основной понятийный аппарат: «миграционное правоотношение», «миграционный процесс», «административно-правовое регулирование», «формы административно-правового регулирования», «методы административно-правового регулирования». Сформулировано авторское видение проблем административно-правового регулирования миграционных процессов в России.
Ключевые слова: миграция, мигрант, миграционное законодательство, миграционная политика, миграционное правоотношение, миграционный процесс, метод, форма.
V.V. Senchenko, Lecturer of the Chair of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: karasik0308@mail.ru
Forms and methods of administrative law regulation of migration processes in the Russian Federation
The article examines the issues related to the administrative law regulation of migration processes in Russia. The basic conceptual framework: «migration legal relations», «migration process», «administrative law regulation», «forms of administrative law regulation», «methods of administrative law regulation» is discovered. The author's vision of the problems of administrative law regulation of migration processes in Russia is represented.
Key words: migration, migrant, migration law, migration policy, migration legal relations, migration processes, method, form.
Миграция в настоящее время представляет собой естественное состояние общества. Она возникает из неотчуждаемого права человека на свободу перемещения. Миграционные процессы в современном мире привлекают внимание ученых различных наук: экономической, политической, социологической, юридической. К государственно-властному воздействию на данные процессы относится административно-правовое регулирование. Актуальность исследования проблем административно-правового регулирования миграционных процессов, его форм и методов проявляется в необходимости повышения эффективности государственного управления данными процессами и устранения пробелов в регулировании отношений в сфере миграции населения.
В целях исследования форм и методов административно-правового регулирования миграционных процессов в России обратимся к понятию «миграционное законодательство». В юридической литературе оно определяется
как совокупность общепризнанных принципов и норм международного права, федеральных законов и подзаконных нормативных актов России, регламентирующих общественные отношения, возникающие в случаях въезда, транзитного проезда, передвижения (пребывания) на территории Российской Федерации либо выезда из Российской Федерации иностранных граждан либо лиц без гражданства [1, с. 25]. Данный термин является общеупотребительным, в этом же значении он упоминается в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. [2], где сказано, что миграционное законодательство нашей страны не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, а также интересам работодателей и российского общества в целом. Понятие «миграционное законодательство» используется и в нормативных правовых актах. В частности, таковым можно назвать приказ МВД России и ФМС России от 30 апреля
247
2009 г. № 338/97 (в редакции от 1 июня 2013 г. № 334/258) «Об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда» [3].
Миграционное законодательство Российской Федерации составляет сложный комплекс нормативно-правовых актов. Правовую основу в регулировании миграционных процессов составляет Конституция РФ [4]. Как отмечают отдельные авторы, миграция населения основана на конституционных принципах, связанных с федеративным устройством России. Так, в соответствии с пп. «б» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон», административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ субъекты Федерации обладают полномочиями по их правовому регулированию [5, с. 26].
При этом следует учитывать, что в Российской Федерации совокупность прав и свобод, которые предоставляются иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также обязанностей, которые на них возлагаются, обеспечиваются с учетом норм международного права. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются нормы международного соглашения. К ним можно отнести Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают 1985 г. [6], Европейскую социальную хартию [7] и т.д. Реализацию норм международного права о миграции следует рассматривать в рамках процесса административно-правового регулирования миграционных правоотношений.
В рассматриваемый комплекс нормативных правовых актов входит ряд федеральных законов, например Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации» [8], федеральные законы, регулирующие правовой статус иностранцев и лиц без гражданства. В частности, к отношениям, подлежащим регулированию федеральным законом, можно отнести: выдачу вида на жительство либо права на временное проживание и временное пребывание иностранных граждан (лиц без гражданства); получение разрешения на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации; получение лицензии для ведения деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за рубежом; производство по признанию лица беженцем; предоставление лицу временного (гуманитарного) убежища; осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан (лиц без гражданства); осуществление депортации иностранных граждан (лиц без гражданства) и т.д.
В подзаконных нормативных актах уделено внимание контролю за находящимися в Российской Федерации иммигрантами, процедурам их пребывания, проживания, трудовой деятельности. Так, порядок проведения проверочных мероприятий, которые осуществляются сотрудниками ФМС России, определен вышеназванным приказом МВД России и ФМС России от 30 апреля 2009 г. № 338/97. Он регламентирует сроки и последовательность определенных административных процедур [9, с. 127].
К отношениям, подлежащим административно-правовому регулированию подзаконными нормативными правовыми актами, относят: 1) миграционные отношения в соответствии с федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации; 2) так называемые вспомогательные (сопутствующие) миграционные отношения; 3) механизм реализации норм федерального закона, а также закона субъекта Российской Федерации; 4) миграционные отношения в случаях, предусмотренных федеральным законом; 5) миграционные отношения в пределах полномочий Президента РФ для регламентации вспомогательных (сопутствующих) миграционных отношений [10, с. 29].
Миграционные процессы регулируются и законодательством регионального уровня, а также локальными нормативными актами. При этом сфера действия локальных нормативных актов весьма ограничена, поскольку данное регулирование осуществляется в рамках компетенции миграционных органов или государственных миграционных учреждений и, как правило, регламентирует отношения, возникающие внутри таких учреждений. Так, локальные административно-правовые акты, регулирующие исследуемые правоотношения,
248
подразделяют на две группы: 1) акты, которые определяют режим нахождения беженцев и вынужденных переселенцев в государственных миграционных учреждениях (например, в центрах временного размещения); 2) административные регламенты, которые определяют порядок осуществления государственных функций, оказания государственных услуг [10, с. 31].
Таким образом, любое территориальное перемещение граждан, которое совершается как между разными населенными пунктами одной страны, так и различными государствами, представляет собою миграционный процесс, который подлежит регулированию национальным законодательством федерального и регионального уровней и международными нормами права.
Следует отметить, что, хотя Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов, поскольку направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах России и других прав и свобод личности, понятия «миграция», «миграционный процесс», «мигрант» в нем не раскрываются.
Достаточно часто понятие «миграция» отождествляют с миграционными процессами. Данное понятие ввиду своей многоаспектности имеет неоднозначную трактовку. С этимологической точки зрения термин «миграция» происходит от латинского слова «т1дга1ю», что означает перемещение, переселение [11, с. 247], поэтому под миграцией можно понимать перемещение людей через границы тех или иных территорий, связанное с переменой места жительства навсегда или на определенное время. С точки зрения юриспруденции это понятие представляет собой территориальное перемещение населения, при котором миграционным отношениям придается правовая форма, наступают определенные правовые последствия.
В толковом словаре Т.Ф. Ефремовой одно из значений слова «процесс» - совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенного результата [12]. Следовательно, в самом общем виде миграционный процесс можно представить как совокупность событий, влекущих за собой смену места жительства.
А.Н. Жеребцов предлагает под миграционным правоотношением понимать обществен-
ные отношения, которые урегулированы нормами административного права, содержанием которых является правовая связь между субъектами. С одной стороны, посредством такой связи мигрант реализует предоставленное ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, а уполномоченные органы государственного или муниципального управления обязаны обеспечить реализацию указанных прав. С другой стороны, это отношения, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении, либо при непосредственном территориальном перемещении, либо являющиеся результатом такого перемещения [10, с. 10].
Традиционно в отечественной доктрине в качестве элементов правоотношения выделяют объект, субъекты и содержание [13, с. 2]. Объектом миграционного правоотношения выступают материальные и духовные блага, а также сами действия его субъектов, которые совершаются при возникновении потребности в территориальном перемещении либо непосредственно в процессе территориального перемещения или являются результатом такого перемещения либо становятся необходимым условием такого перемещения [10, с. 20]. Субъектами такого правоотношения являются: миграционный орган (в исключительных случаях - другой орган государственного управления, который наделен соответствующей компетенцией), государственное миграционное учреждение, общественное объединение мигрантов, а также мигрант. Содержание миграционного правоотношения составляет субъективное право мигранта, которое осуществляется собственными действиями упра-вомоченного лица либо с помощью действий обязанного субъекта. Другая особенность содержания миграционного правоотношения проявляется в том, что оно является отношением «власти-подчинения», поскольку обязанная сторона такого правоотношения обладает властными полномочиями по отношению к мигранту.
Исходя из этого, «миграционный процесс» в правовом смысле следует рассматривать как совокупность отношений, возникающих в результате территориального перемещения людей, обусловленную административно-правовым регулированием, влекущую приобретение, прекращение, изменение и реализацию правового статуса мигранта.
С целью унификации многих понятийных категорий и терминов, систематизации нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы, в юридической литературе предлагается принять Миграционный кодекс РФ [14, с. 36].
249
По поводу формы административно-правового регулирования в сфере миграции населения научный интерес представляет позиция А.Н. Жеребцова, по мнению которого они должны формироваться адекватно системе стадий процесса административно-правового регулирования [10, с. 12]. Таким образом, форма должна отражать содержание определенной стадии административно-правового регулирования. В результате можно выделить следующие стадии: правотворчество, воздействие правовых предписаний на субъект правоотношений, реализацию норм права, государственное принуждение.
На стадии правотворчества административно-правовое регулирование, как уже упоминалось ранее, характеризуется международно-правовым, законодательным, подзаконным и локальным регулированием миграционных правоотношений. Вторая стадия означает доведение до сведения органа государственного управления (его структурного подразделения, должностного лица), а также мигранта соответствующей информации о целях, задачах, приоритетах и принципах правового регулирования управленческих отношений в сфере миграции населения. На стадии реализации норм права административно-правовое регулирование миграционных процессов осуществляется путем соблюдения, исполнения, применения нормативно-правовых предписаний.
Административно-правовое регулирование миграционных процессов осуществляется с помощью определенных методов, т.е. системы правовых средств . Следует отметить , что в административно-правовой науке сложился неоднозначный подход к определению метода правового регулирования. Иногда под методом понимают особый юридический режим, который существует в конкретном нормативном материале и тесно связан с определенной группой общественных отношений, т.е. с предметом правового регулирования [15, с. 157].
Метод рассматривается и как совокупность способов правового регулирования, к которым относятся дозволения, обязывания (предписания) и запрет [16, с. 45].
Высказана точка зрения и о том, что метод правового регулирования общественных отношений - это система типов и способов правового регулирования (воздействия) на общественные отношения, которые выражены в нормах права. При этом выделены общедозволительный, разрешительный или запретительный типы. В свою очередь, способы правового регулирования (запреты, дозволения,
правомочия, позитивное обязывание, стимулы и санкции) в различных вариациях с типом правового регулирования формируют приемлемый для того или иного вида общественного отношения способ воздействия права на общественное отношение. Из этого следует, что тип и способ правового регулирования в соответствии с изложенными научными подходами являются составными элементами структуры метода правового регулирования общественных отношений [17, с. 27].
Существуют и другие подходы к определению понятия метода административно-правового регулирования. Полагаем, что для регулирования миграционных отношений характерны следующие способы воздействия:
дозволение или, иначе, предоставление возможности выбора, который применяется при реализации норм о разрешительном порядке привлечения иностранных граждан для работы на территории Российской Федерации, о привлечении граждан Российской Федерации для работы за границей, об эмиграции российских граждан за пределы территории Российской Федерации и т.п.;
предписание, в результате которого устанавливается определенный порядок действия, например возложение обязанностей по осуществлению регистрации по месту пребывания и месту жительства граждан Российской Федерации, миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, разрешение на привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы и др.;
установление запретов на совершение определенных действий, например, при осуществлении иммиграционного контроля, определении режима пребывания незаконных мигрантов и т.д.
Правовым последствием нарушения таких запретов выступает применение санкций за нарушение миграционного законодательства. К наиболее характерным нарушениям законодательства в сфере миграционных отношений можно отнести нарушения при оформлении и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, нарушения сроков оформления документов, порядка разрешения заявлений об утрате паспортов, регистрации граждан по месту пребывания (жительства). Достаточно распространенными являются нарушения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, нарушения законодательства при оформлении гражданства Российской Федерации [18, с. 66].
250
Таким образом, миграционное законодательство Российской Федерации составляет сложный комплекс нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней, международных актов, регулирующих территориальное перемещение граждан, совершенное как между разными населенными пунктами, так и государствами.
В России миграционный процесс представляет совокупность отношений, возникающих в результате территориального перемещения людей, обусловленную административно-правовым регулированием, влекущую приобретение, прекращение, изменение и реализацию правового статуса мигранта. Регулирование миграционных процессов осуществляется путем предписаний, запретов, дозволений.
Характерными признаками миграционных правоотношений являются:
взаимодействие определенных субъектов (миграционный орган, государственное ми-
1. Красинский В. В. Несовершенство миграционного законодательства и угрозы национальной безопасности Российской Федерации // Современное право. 2013. № 2.
2. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.: утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г. URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 10.09.2015).
3. Рос. газ. 2009. 17 июня; 2013. 28 июня.
4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
5. Овчинников О.А., Овчинников А. О. Административно-правовое регулирование миграционных процессов в России // Административное право и процесс. 2011. № 9.
6. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают: принята 13 дек. 1985 г. Резолюцией 40/144 на 116-ом пленарном заседании 40-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН //Действующее международное право.М., 1996. Т. 1. С. 255-259.
7. Европейская социальная хартия (пересмотренная): принята в г. Страсбурге 3 мая 1996 г. // Бюл. междунар. договоров. 2010. № 4. С. 17-67.
грационное учреждение, общественное объединение мигрантов; мигрант);
наличие правовой связи между данными участниками через субъективные права и юридические обязанности;
правовая регламентация субъективных прав и юридических обязанностей;
возможность применения государственного принуждения.
Современное состояние административно-правового регулирования миграционных процессов нуждается в разработке и принятии самостоятельного федерального закона, в котором целесообразно установить основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепив перечень и статус основных субъектов миграционных отношений; понятие, направления и виды миграции; порядок выезда из России и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации.
1. Krasinsky V.V. Imperfection of migration legislation and threats to national security of the Russian Federation // Modern law. 2013. № 2.
2. The concept of the state migration policy of the Russian Federation for the period until 2025: appr. by the President of the Russian Federation d.d. June 13, 2012. URL: www.kremlin.ru (date of access: 09.10.2015).
3. Rus. newsp. 2009. June 17; 2013. June 28.
4. The Constitution of the Russian Federation: adopted by nation-wide vote on Dec. 12, 1993 (as amended on Dec. 30, 2008 № 6-FCL, on Dec. 30, 2008 № 7-FCL, on May 2, 2014 № 2-FCL, on July 21, 2014 № 11-FCL) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 31. Art. 4398.
5. Ovchinnikov O.A., Ovchinnikov A.O. Administrative and legal regulation of migration processes in Russia // Administrative law and procedure. 2011. № 9.
6. Declaration on the Human Rights of persons who are not citizens of the country in which they live: adopted on Dec. 13, 1985 by the Resolution 40/144 at the 116th plenary session of the 40th session of the UN General Assembly // The current international law. Moscow, 1996. Vol. 1. P. 255-259.
7. The European Social Charter (revised): adopted in Strasbourg on May 3, 1996 // Bull. of international agreements. 2010. № 4. P. 17-67.
8. On migration registration of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation: fed. lawd.d.July 18, 2006 № 109-FL (as amended
251
8. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: федер. закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. от 22 дек. 2014 г. № 446-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 30. Ст. 3285; 2014. № 52, ч. 1. Ст. 7557.
9. Башинская И.Г., Башинская О.М. О некоторых проблемах теории и практики применения законодательства в сфере нелегальной трудовой деятельности мигрантов // Теория и практика общественного развития. 2014. № 15.
10. Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации: ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
11. Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. М., 2000. Т. 1.
12. ийи http://www.efremova.info/word/ protsess.html#.ViEeaOztmko
13. Лазаренкова О. Г. Субъекты залоговых правоотношений в свете концептуальных изменений гражданского законодательства РФ // Рос. юстиция. 2015. № 2.
14. Казакова Т.В. Правовое регулирование миграционных процессов: проблемы и перспективы развития // Юрид. мир. 2014. № 5.
15. Алексеев С.С. Теория права: учеб. М., 1994.
16. Административное право: учеб. / под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.
17. Жеребцов А.Н. Административно-правовой метод воздействия на миграционно-правовые отношения // Современное право. 2009. № 5.
18. Добыш М.А. Защита прав участников миграционных правоотношений // Законность. 2011. № 2.
on Dec. 22, 2014 № 446-FL) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2006. № 30. Art. 3285; 2014. № 52, pt. 1. Art. 7557.
9. Bashinskaya I.G., Bashinskaya O.M. On some problems of the theory and practice of application of legislation in the sphere of illegal employment of migrants // Theory and practice of social development. 2014. № 15.
10. Zherebtsov A.N. The concept of administrative and legal regulation migratory relations in the Russian Federation: auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 2009.
11. Dictionary of Russian language: in 4 vol. / ed. by D.N. Ushakov. Moscow, 2000. Vol. 1.
12. URL: http://www.efremova.info/word/prot-sess.html#.ViEeaOztmko
13. Lazarenkova O.G. Subjects of collateral relations in the light of the conceptual changes of the civil legislation of the Russian Federation // Rus. justice. 2015. № 2.
14. Kazakova T.V. Legal regulation of migration processes: problems and prospects // Legal world. 2014. № 5.
15. Alekseev S.S. The theory of law: textbook. Moscow, 1994.
16. Administrative law: textbook / ed. by L.L. Popov. Moscow, 2002.
17. Zherebtsov A.N. Administrative and legal method to influence the migration legal relations // Modern law. 2009. № 5.
18. Dobysh M.A. Protecting the rights of participants of legal migration // Legality. 2011. № 2.
252
