CC BY
268
Сенченко Виктория Вадимовна
Краснодарский университет МВД России (e-mail: [email protected])
Реализация миграционной политики государства
В статье рассматриваются вопросы миграционных процессов в свете Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Определятюся цели, понятие и основные направления миграционной политики в России.
Ключевые слова: миграционная политика, миграция, мигрант, незаконная миграция, концепция.
V.V. Senchenko, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: karasik0308@ mail.ru
Implementation of migration policy of the state
The article considers the questions of migration processes in the light of the Concept of the state migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025. The goods, concept and main directions of migration policy are defined.
Key words: migration policy, migration, migrant, illegal migration, conception.
Проблематика миграционной политики в нашей стране на протяжении значительного времени вызывает огромный научный интерес. Ученые, политики, практические работники в средствах массовой информации пытаются осветить как позитивные, так и негативные аспекты миграционной политики. Их интерес объясняется, прежде всего, сложившейся демографической ситуацией. Как отмечает Е. Щербакова, по данным Федеральной службы государственной статистики, население Российской Федерации к 2014 г. увеличилось на 318,8 тыс. человек (на 0,2%) и составило 143,7 млн человек. Подобные цифры получены в ходе Всероссийской переписи населения 2010 г. и учета демографических событий за прошедший после переписи период по факту регистрации рождений и смертей, прибытий и выбытий. При этом имеются в виду прибытия и выбытия со сменой места постоянного жительства, хотя на практике отделить подобные перемещения от перемещений без смены места постоянного жительства достаточно сложно. Вместе с тем, по данным аналитиков, занимающихся современными миграционными процессами, население России к 2050 г. уменьшится предположительно на 20% [1].
В других исследованиях отмечается, что прирост в ходе миграции существенным образом позволил повысить естественную убыль граждан России. Согласно прогнозу Федеральной службы государственной статистики о пер-
спективной численности населения до 2030 г. такая численность составит на начало 2025 г. 142,8-145,6 млн человек [2, с. 73].
Приведенные выше статистические данные позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время необходимо создать условия для привлечения в Российскую Федерацию квалифицированных специалистов. В связи с этим требуется совершенствовать миграционный учет прибывающего населения для борьбы с нелегальной миграцией. Ежегодно в России от 3 до 5 млн мигрантов осуществляют свою деятельность без законных на то оснований [3, с. 85]. Это негативные аспекты миграционного процесса. При этом поток мигрантов идет из стран со сложной политической, экономической, санитарно-эпидемиологической обстановкой (Закавказье, Центральная и Восточная Азия), что существенным образом влияет на общую криминогенную ситуацию, состояние правопорядка и динамику преступности в России. Преступность мигрантов характеризуется высокой латентностью в результате незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства. Незаконные мигранты втягиваются в полукриминальную сферу деятельности, участвуя в организованных преступных группах, созданных на этнической основе.
В этих условиях крайне необходимы теоретическое осмысление и выработка новых эффективных подходов к совершенствованию механизма реализации миграционной политики России.
73
В качестве миграционной политики можно рассматривать совокупность идей и средств, благодаря которым государство, включая все общественные институты, в соответствии с определенными принципами, историческими условиями предполагает достижение целей, присущих конкретному этапу развития общества [4, с. 78].
О потребности в выработке миграционной политики государства в России заговорили в начале 90-х гг. после развала СССР. Первым нормативным правовым актом Российской Федерации в этом направлении явился Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе», которым была утверждена Федеральная миграционная программа Российской Федерации [5]. В ней впервые были установлены цели и задачи государственной политики в исследуемой сфере. Так, в качестве первоочередной цели миграционной политики было названо регулирование миграционных потоков, устранение негативных последствий стихийно возникающих процессов миграции, создание нормальных условий для реализации прав мигрантов, обеспечение гуманного отношения к ним (п. 1.2). Несмотря на существенное значение этой Программы, можно сказать, что логического завершения она не получила.
18 июля 2012 г. Президентом Российской Федерации утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [6]. Она закрепляет содержание, принципы и основные направления деятельности нашего государства в области миграции. В Концепции сформулированы цели, принципы, задачи, основные направления государственной миграционной политики России.
Концепция разработана в соответствии с Конституцией РФ, законами, другими нормативными правовыми актами и во взаимосвязи с Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, иными документами соответствующего планирования, а также с существующими принципами и нормами международного права, которые возникли на основании международных договоров в области миграции [7].
В Концепции определены три основных цели государственной миграционной политики нашей страны:
обеспечение национальной безопасности государства, максимальная защищенность и благополучие граждан;
стабилизация и увеличение численности постоянного населения;
обеспечение нормальной потребности экономики в трудовых ресурсах.
В Концепции определены этапы реализации данной политики: 1) 2012-2015 гг.; 2) 20162020 гг.; 3) 2021-2025 гг.
Основные положения государственной политики в сфере миграции определены в так называемом миграционном законодательстве, которое включает в себя совокупность различных по своей юридической силе и отраслевой принадлежности нормативных правовых актов. Основное значение в регулировании миграционных процессов имеет Конституция РФ [8], поскольку миграционная политика построена на конституционных принципах, связанных с федеративным устройством РФ. Среди основных федеральных законов можно указать Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [9], Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [10]. Вопросы, которые урегулированы федеральными законами: выдача вида на жительство или предоставление права на временное проживание (пребывание); получение соответствующего разрешения на осуществление трудовой деятельности в РФ и т.д.
В подзаконных нормативных актах регулируются вопросы контроля за иммигрантами, процедура их пребывания, проживания в РФ, а также трудовой деятельности [11, с. 127]. В частности, порядок осуществления проверочных мероприятий сотрудниками ФМС России регламентирован приказом ФМС России № 367, МВД России № 807 от 31 июля 2015 г. «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников»[12].
74
При этом следует учитывать, что правовая регламентация миграционных процессов базируется на основе общепризнанных принципов и норм международного права (ст. 15 Конституции РФ) в сфере миграции.
Нельзя не отметить, что правовая база, регламентирующая вопросы миграции сегодня, представляет собой достаточно разрозненные нормативные правовые акты. Поэтому целесообразно принятие кодифицированного нормативного правового акта, в котором следует закрепить государственную политику регламентации миграционных потоков, определить круг субъектов миграционных отношений, их статус, а также понятие и виды миграции, порядок выезда из РФ и въезда в нее, транзитного проезда через территорию нашей страны, регистрационного учета субъектов по месту пребывания и месту жительства в России [13, с. 251].
Опыт стран, в которых осуществляется эффективная миграционная политика, свидетельствует о том, что миграционные процессы позволяют значительно ускорить социально-экономическое развитие конкретной страны. В большинстве стран Европы вопросы въезда иностранных граждан рассматриваются достаточно индивидуально, учитывая потребности государства в определенной категории специалистов, исходя из обязательств по международным договорам.
Так, в Великобритании для создания эффективной системы управления миграционными процессами сложилась политика избирательной миграции, при которой соискатели на получение работы должны набрать определенное количество баллов, зависящее от возраста, квалификации, знания языка, возможности приносить прибыль и других критериев. Контроль за подобными вопросами осуществляется Управлением пограничного и иммиграционного контроля Соединенного Королевства. Однако привлечением работников по необходимым специальностям занимается Консультативный комитет по вопросам миграции, который является неправительственной общественной организацией. Консультативный комитет в своей деятельности использует самые различные источники информации, включая получение информации от работодателей, профсоюзов и общественных организаций. Все это позволяет производить постоянный и эффективный мониторинг рынка труда, устанавливать недостаток либо избыток трудовых ресурсов в определенном секторе экономики [14, с. 61].
В сфере реализации миграционной политики в России необходимо создание системы
мониторинга потребностей работодателей в трудовых ресурсах в целях использования мигрантов в тех сферах деятельности, где работодатели испытывают нехватку рабочей силы. В настоящее время в России существует методология оценки потребностей в трудовых ресурсах и определения квот для устройства на работу мигрантов, которая опирается на заявки работодателей. Однако этого явно недостаточно для определения потребностей рынка труда, необходимо проводить регулярный мониторинг данного рынка.
В юридической литературе также предлагается разделение мигрантов на определенные категории: 1) высококвалифицированные специалисты; 2) студенты и ученые; 3) квалифицированные исполнители; 4) работники без определенной квалификации [15].
Изучение исследуемой проблематики необходимо для реализации миграционной политики России, решения вопросов адаптации и интеграции мигрантов в нашу страну. Наблюдаются проявления ксенофобии по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В этих случаях необходимо расширять сотрудничество с общественными организациями, которые занимаются проблемами мигрантов, со средствами массовой информации. Требуется разработка в российских детских учреждениях различных программ обучения и воспитания, ориентированных на детей мигрантов, создание широкой сети курсов русского языка.
Современные миграционные процессы должны осуществляться в рамках правового поля. Контроль за соблюдением иммигрантами установленных для них правил въезда, выезда, пребывания в стране, транзитного проезда через территорию РФ должен в совершенстве производиться Главным управлением по вопросам миграции МВД России.
Таким образом, миграционная политика России представляет собой деятельность всех политических институтов государства, которая направлена на регулирование миграционных процессов на территории государства. Совершенствование миграционной политики, модернизация отечественного законодательства в данной сфере, улучшение качества ведения контроля мигрантов, правовой культуры, т.е. всех элементов, составных частей и институтов, образующих российскую правовую систему, являются одними из приоритетных направлений государственной политики.
Для успешной реализации миграционной политики России необходимы следую-
75
щие меры: принятие кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего миграционные процессы; дифференциация миграционных потоков; разделение мигрантов на категории; введение
системы баллов с учетом возраста, образования, уровня владения русским языком, профессионального опыта и т.д.; совершенствование правоприменительной деятельности.
1. Щербакова Е. Население России за 2013 год выросло на 318,8 тысячи человек (на 0,2%) и составило к началу 2014 года 143,7 миллиона человек. URL: http://demoscope.ru/ weekly/2014/0587/barom01.php (дата обращения: 16.11.2016).
2. Муленко Н.В. Реализация Концепции миграционной политики в целях обеспечения безопасности государства // Вестн. Белгород. юрид. ин-та МВД России. 2013. № 2.
3. Бурда М.А. Риски нелегальной миграции как угроза национальной безопасности // PolitBook. 2015. № 1.
4. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 2009.
5. О Федеральной миграционной программе: указ Президента РФ от 9 авг. 1994 г. № 1668 (в ред. от 13 июня 1996 г. № 881) // Собр. законодательства РФ. 1994. № 18. Ст. 2065.
6. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. указом Президента РФ. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
7. Волох В. А., Суворова В. А. Концепция государственной миграционной политики России -основа миграционной безопасности страны. URL: http://e-notabene.ru/nb/article_713.html (дата обращения: 16.11.2016).
8. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФот 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
9. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; 2016. № 27, ч. 2. Ст. 4238.
10. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
1. Shcherbakova E. Russian population in 2013 increased by 318.8 thousand people (0,2%) and amounted to the beginning of 2014 143,7 million people. URL: http://demoscope.ru/ weekly/2014/0587/barom01.php (date of access: 16.11.2016).
2. Mulenko N.V. The implementation of the Concept of migration policy in order to ensure the security of the state // Bull. of Belgorod Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2013. № 2.
3. Burda M.A. The risks of illegal migration as a threat to national security // PolitBook. 2015. № 1.
4. Rybakovsky L.L. Migration: forecasts, factors policy. Moscow, 2009.
5. On Federal migration program: decree of the President of the Russian Federation d.d. Aug. 9, 1994 № 1668 (as amended on June 13, 1996 № 881) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1994. № 18. Art. 2065.
6. The conception of the state migration policy of the Russian Federation for the period until 2025: appr. by decree of the President of Russian Federation. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
7. Voloh V.A., Suvorova V.A. The concept of the state migration policy of Russia - the basis of migration security of the state. URL: http://e-notabene.ru/nb/article_713.html (date of access: 16.11.2016).
8. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (as amended by Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation d.d. Dec. 30, 2008 № 6-FCL, d.d. Dec. 30, 2008 № 7-FCL, d.d. Febr. 5, 2014 № 2-FCL, d.d. July 21, 2014 № 11-FCL) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 31. Art. 4398.
9. On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation: fed. law d.d. July 25, 2002 № 115-FL (as amended on July 3,2016 № 305-FL) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 30. Art. 3032; 2016 № 27, pt. 2. Art. 4238.
10. On migration registration of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation:
76
Российской Федерации: федер. закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. от 28 нояб. 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 30. Ст. 3285; 2015. № 48, ч. 1. Ст. 6724.
11. Башинская И.Г., Башинская О.М. О некоторых проблемах теории и практики применения законодательства в сфере нелегальной трудовой деятельности мигрантов // Теория и практика общественного развития.
2014. № 15.
12. Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников: приказ ФМС России № 367, МВД России № 807 от 31 июля 2015 г. // Рос. газ.
2015. 2 нояб.
13. Сенченко В. В. Формы и методы административно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Общество и право. 2016 № 1(55).
14. Троякова Т.Г., Волошина А.В. Регулирование трудовой миграции в Россию: возможности использования зарубежного опыта // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2013. № 3(26).
15. Трофимова Е.В. Миграционная политика России. Стратегия 2020 // Современные научные исследования и инновации. 2012. № 3. иИ1: http://web.snauka.ru/issues/2012/03/10787 (дата обращения: 06.11.2016).
fed. lawd.d. July 18, 2006 № 109-FL (as amended on Nov. 28, 2015 № 358-FL) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2006. № 30. Art. 3285; 2015. № 48, pt. 1. Art. 6724.
11. Bashinskaya I.G., Bashinskaya O.M. On some problems of the theory and practice of application of legislation in the sphere of illegal employment of migrants // Theory and practice of social development. 2014. № 15.
12. On approval of Administrative regulations on execution of the Federal migration service, its territorial bodies and the bodies of internal affairs of the Russian Federation on the implementation of the state function of the federal state control (supervision) of the stay and residence of foreigners and stateless persons in the Russian Federation and the employment of foreign workers: order of Russian Federal Migration Service № 367, Ministry of the Interior of Russia № 807 d.d. July 31, 2015//Rus. newsp. 2015. Nov. 2.
13. Senchenko V.V. Forms and methods of administrative and legal regulation of migration processes in the Russian Federation // Society and law. 2016. № 1(55).
14. Troyakova T.G., Voloshina A.V. Regulation of labor migration in Russia: the possibility of using foreign experience // Ecumene. Regional studies research. 2013. № 3(26).
15. Trofimova E.V. The migration policy of Russia. Strategy 2020 // Modern scientific research and innovation. 2012. № 3. URL: http:// web.snauka.ru/issues/2012/03/10787 (date of access: 06.11.2016).
77
