CC BY
80
10. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
10.1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРАВОВОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ И ЕГО ОТЛИЧИЕ ОТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Коваленко Елена Геннадьевна, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: Хабаровский государственный университет экономики и права. Подразделение: кафедра трудового и предпринимательского права. E-mail: kovalenko_pravo@mail.ru
Четверткова Марина Юрьевна, аспирант. Место учебы: Хабаровский государственный университет экономики и права. Подразделение: кафедра трудового и предпринимательского права. Должность: консультант жилищного отдела. Место работы: Муниципальное казенное учреждение «Благовещенский городской архивный и жилищный центр». E-mail: chetvertkova87@mail.ru
Аннотация: В статье анализируется соотношение понятий «административно-правового противодействия незаконной миграции» и «административно-правового регулирования миграционных отношений», их сходство, различия, взаимное влияние и взаимодействие.
Ключевые слова: миграция, незаконная миграция, административно-правовое противодействие незаконной миграции, административно-правовое регулирование миграционных отношений, государственная миграционная политика.
CONCEPT OF ADMINISTRA TIVE AND LEGAL COUNTERACTION AGAINST ILLEGAL MIGRATION AND ITS DIFFERENCE FROM ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULA TIONS OF MIGRA TION
Kovalenko Elena Gennadievna, PhD at law, associate professor. Position: associate professor. Place of employment: Khabarovsk State University of Economics and Law. Department: Labor and Business Law chair. E-mail: kovalenko_pravo@mail.ru
Chetvertkova Marina Yuryevna, postgraduate student. Place of study: Khabarovsk State University of Economics and Law. Department: Labor and Business Law chair. Position: Housing Department Consultant. Place of employment: Blagoveshchensk city archival and housing center. E-mail: chetvertkova87@mail.ru
Annotation: The article analyzes relations between two notions "administrative and legal counteraction against illegal migration" and "administrative and legal regulations of migration", their similarities and differences, mutual influence and interference.
Keywords: migration, illegal migration, administrative and legal counteraction against illegal migration, ad-
ministrative and legal regulations of migration , National policy on migration.
Миграция населения естественное состояние общества характерное для всех этапов истории человечества. Принимая во внимание исторический аспект миграции, необходимо отметить, что движения или перемещения населения в пространстве существовали всегда.
Вместе с тем, миграция населения является одной из важнейших проблем народонаселения и рассматривается не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической жизни. Это явление играет большую роль в истории человечества, имеет разнообразные аспекты и последствия, которые исследуют различные науки - демография, экономика, статистика, география, социология и др.
Каждое государство вырабатывает правила поведения участников миграционных отношений и корректирует их в зависимости от изменяющихся условий, то есть осуществляет административно-правовое регулирование миграционных отношений.
Административно-правовое регулирование миграционных отношений в самом общем виде можно определить как деятельность государства в лице его органов, направленную на реализацию государственной миграционной политики с использованием специальных средств, форм и методов.
Для реализации миграционной политики Российской Федерации характерен административно-правовой метод, который характеризуется следующими особенностями:
реализуется через осуществление органами исполнительной власти своих властно-распорядительных функций посредством использования мер административно-правового характера;
является средством властного воздействия на объекты миграционной политики: миграционные потоки и самих мигрантов;
входит в систему взаимоотношений между субъектами миграционной политики и объектами, для которых данная политика сформирована;
административно-правовые методы тесно связаны с формами государственного управления, которые активно применяются в ходе реализации миграционной политики государства. [7, С. 126]
Такое регулирование осуществляется и в отношении законопослушных мигрантов и в отношении незаконных мигрантов.
Само понятие «мигрант» является собирательным и определяется совокупностью характерных признаков различных категорий мигрантов. К ним относятся лица, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения; воссоединения или создания семьи; иностранцы, которым разрешено пребывание по гуманитарным причинам (беженцы, ищущие убежище, иностранцы, которым представлен статус временной защиты, иностранцы, работающие по контракту).
Для законодателя не обязательно закреплять все теоретически и практически существующие категории
противодействие незаконной миграции
Коваленко Е.Г. Четверткова М.Ю.
мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, над которыми необходимо осуществлять специальное правовое регулирование. Такой категорией являются незаконные (нелегальные, нерегулярные, недокументированные) мигранты. В отношении выбора единого термина ведется научная дискуссия. [8, С. 1103]
Правовой статус мигрантов как участников административно-правовых отношений определяют материальные нормы, закрепляя за ними комплекс прав, обязанностей и их ответственность, а также устанавливая порядок взаимодействия и функционирования всех участников данных отношений. Не соблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства содержащихся в законодательстве правил приводит к возникновению у мигрантов незаконного миграционного статуса.
Явление незаконной миграции достаточно разнообразно по субъектному составу, однако наиболее сложным его проявлением следует признать внешнюю незаконную миграцию, в которой мигрантами выступают иностранные граждане и лица без гражданства. Одним из направлений борьбы с этим достаточно распространенным явлением следует признать административно-правовое противодействие незаконной миграции.
Термин «противодействие» используется в юридической литературе и законодательстве для обозначения системы или комплекса мер, направленных на предупреждение и борьбу с правонарушениями определенной категории.
Вместе с тем, сегодня как никогда требуется уточнение данного термина, в том числе в связи с проводимым научным исследованием по выбранной теме административно-правового противодействия незаконной миграции.
По мнению составителей Толкового словаря русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, понятие «противодействие» означает действие, препятствующее другому действию. [4, С. 543]
Эффективное противодействие тому или иному правонарушению осуществимо лишь в том случае, если известно, что оно собой представляет, т.е. определено его понятие. Как верно отмечает Э.Е. Гензюк, вряд ли возможно всерьез вести речь о какой-либо предупредительной или прогнозной деятельности, не принимая во внимание изучение административно-правовых категорий, рассматривающих содержание административного проступка, его правовых признаков и свойств. [2, С.22]
По мнению Попова И.А., Поповой О.И. под противодействием незаконной миграции следует понимать принятие должностными лицами компетентных правоохранительных органов мер по предупреждению, выявлению, пресечению правонарушений, связанных с нарушением иностранными гражданами (или лицами без гражданства) правил въезда в Российскую Федерацию (РФ) либо режима пребывания (проживания) в ней, а также с организацией незаконного въезда в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в РФ или незаконного транзитного проезда через ее территорию, а также привлечению к установленной действующим законодательством Российской Федерации ответственности совершивших их лиц. [6, С.12-18] Имеются и другие определения термина противодействия незаконной миграции, [5, С. 11] в которых не отражен комплексный
характер деятельности государственных органов по борьбе с незаконной миграцией.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит понятие общего порядка -«производство по делам об административных правонарушениях» и не формулирует понятие административно-правового противодействия в целом и в частности административно-правового противодействия незаконной миграции.
Нормативный акт, раскрывающий сущность и содержание административно-правового противодействия незаконной миграции, в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует.
Раскрыть содержание понятия «административно-правовое противодействие незаконной миграции» можно исследовав соответствующие правоотношения.
Правоотношения административно-правового противодействия можно проанализировать, путем рассмотрения его структуры: субъектов, объекта и содержания.
Субъекты правоотношения административно-правового противодействия специфичны: с одной стороны, это иностранные граждане и лица без гражданства, физические и юридические лица, нарушающие требования, установленные миграционным законодательством РФ, а с другой - органы государственной власти, должностные лица, уполномоченные на осуществление контрольных, правоохранительных и юрисдикционных полномочий в сфере регулирования миграции и применения ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации.
Объектом правоотношения административно-правового противодействия является нарушение требований, установленных миграционным законодательством Российской Федерации.
Содержанием правоотношения административно-правового противодействия являются права и обязанности субъектов правоотношения. Указанные права и обязанности закреплены в нормативных правовых актах в основном в форме императивных норм.
Импульсом, порождающим возникновение правоотношения административно-правового противодействия, в большинстве случаев является нарушение мигрантом, приглашающей стороной и иными субъектами, алгоритма правомерного поведения, предусмотренного миграционным законодательством Российской Федерации. Это обстоятельство мы относим к юридическому факту, указывающему на особенность рассматриваемых отношений.
Административно-правовое регулирование миграционных отношений охватывает значительно более разнообразные процессы, связанные с территориальным перемещением населения.
Административно-правовое регулирование миграционных отношений как деятельность, отражающая государственную миграционную политику Российской Федерации, является более широким понятием, чем административно-правовое противодействие незаконной миграции.
По мнению Вострикова В.В. под административно-правовым регулированием миграционных процессов, следует понимать целенаправленную, организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную, подзаконную деятельность, осуществляемую органами и определёнными должностными лицами исполнительной власти, направленную на урегулирование массовых
неконтролируемых перемещений мигрантов по территории государства с целью придания этому процессу упорядоченного, организованного характера для формирования в Российской Федерации стабильной миграционной обстановки. [1, С. 8]
На наш взгляд с учетом указанного определения понятие административно-правовое регулирование миграционных отношений, можно сформулировать как нормотворческую, организационно-властную, исполнительно-распорядительную деятельность государства, нацеленную на регулирование миграционных процессов с помощью разработки нормативных правовых актов и реализации их положений с использованием комплекса административно-правовых мер.
Ключевым элементом административно-правового регулирования миграционных процессов является содержание стадий административно-правового регулирования миграционных отношений, к числу которых следует отнести: стадию правотворчества, информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъекты отношений, реализации норм права и государственного принуждения.
На стадии правотворчества административно-правовое регулирование характеризуется международно-правовым, законодательным, подзаконным и локальным правовым регулированием миграционно-правовых отношений. На стадии информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъекты миграционно-правовых отношений происходит доведение до их сведения целей, задач, принципов и приоритетов такого воздействия.
На стадии реализации норм права осуществляются использование, исполнение, соблюдение и применение права, в результате которого происходит приобретение, изменение, осуществление и прекращение административно-правового статуса мигранта и осуществление миграционно-правовых режимов.
Стадия государственного принуждения включает в себя административно-правовое противодействие незаконной миграции, так как призвана не только восстановить нарушенное миграционное правоотношение, но предотвратить и пресечь нарушение миграционно-правового отношения или наказать виновного за совершение административного правонарушения.
Стадию административного принуждения, можно охарактеризовать как стадию административно-правового регулирования миграционных отношений, в то же время на этой стадии возникают и правоотношения административно-правового противодействия незаконной миграции. В сфере миграции населения активно применяются различные формы административного принуждения: административно-восстановительные, административ-но-пресекательные, административно-предупредительные и меры административной ответственности. [3, С. 239-240]
Следовательно, административно-правовое регулирование миграционных отношений и административно-правовое противодействие незаконной миграции частично налагаются друг на друга в случае нарушения миграционного законодательства.
Особое значение для эффективности административно-правового противодействия незаконной миграции имеет административно-правовое регулирование ответственности мигрантов и правовое регулирование мер пресечения и принуждения.
Организационную (формальную, нормативную) сторону административно-правового противодействия незаконной миграции составляет само административно-
правовое регулирование миграционных отношений, а также различные меры и мероприятия организационно-правового характера в рассматриваемой сфере и связанные с ними причины, процессы, явления.
Материальную (содержательную) сторону административно-правового противодействия незаконной миграции составляют соответствующие меры административного принуждения.
С учетом изложенного, административно-правовое противодействие незаконной миграции можно определить как комплекс упорядоченных действий государственных органов по предотвращению, выявлению, пресечению и устранению нарушений миграционного законодательства совершаемых иностранными гражданами, лицами без гражданства и применению к ним мер воздействия с целью пресечения административных правонарушений, привлечения к административной ответственности и ликвидации негативных последствий, вызванных незаконной миграцией.
Следовательно, административно-правовое регулирование воздействует на более широкий круг отношений и использует более разнообразный спектр средств и инструментов не только прямого, но и косвенного регулирования, а административно-правовое противодействие незаконной миграции связано только с частью миграционных отношений и проявляется лишь в случае нарушения или угрозы нарушения миграционного законодательства.
Список литературы:
1. Востриков В.В. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. Ростов на Дону, 2004. С. 8.
2. Гензюк Э.Е. Административная деликтология: ав-тореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. - М., 2002, С. 22.
3. Жеребцов А.Н.. Современные проблемы административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Журнал Общество и право. № 2(24)/2009. С. 239-240.
4. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М.: Изд-во ИТИ «Технологии, 2008. С. 543.
5. Орешина Н.И. Административно правовое регулирование противодействия незаконной миграции в зарубежных странах. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2010. С.11.
6. Попов И.А., Попова О.И. Миграционное право Издательской группы «ЮРИСТ». 2013. № 2. С. 12-18.
7. Прусакова М.Г. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. Выпуск № 4/2010. С. 126.
8. Illegal Migration: What Can We Know And What Can We Explain? The Case of Germany Friedrich Heckmann The International Migration Review. N-Y.: Fall 2004. Vol.38, Iss. 3; pg. 1103.
