CC BY
1592
В.Ф. Ломакина*
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Понятие и общие признаки правовых актов управления
Одной из основных форм управленческой деятельности является издание органами исполнительной власти и иными исполнительными органами правовых актов, которые служат важным средством в решении поставленных перед ними задач. С помощью правовых актов субъекты управления регулируют широкую сферу общественных отношений в экономической, социально-культурной и административно-политической жизни общества, разрешают конкретные споры, связанные, в частности, с реализацией прав граждан на образование, социальное обеспечение, на получение различных разрешений, государственных и муниципальных услуг и др.
В самом общем виде правовой акт управления можно рассматривать как управленческое решение, принятое уполномоченным субъектом в сфере решения задач и осуществления функций исполнительной власти и государственного управления. По своей юридической природе всем правовым актам управления присущи общие признаками, которые предопределяются спецификой управленческой деятельности. В то же время они отличаются большим разнообразием по содержанию, юридической силе и юридическим последствиям, по наименованию и органам, их издавшим, и др. Каждый из этих актов занимает свое место в иерархической системе управленческих актов.
В научной литературе достаточно обстоятельно исследованы вопросы, касающиеся правовой природы актов управления.
* Кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
С точки зрения большинства ученых, акты управления обладают общими признаками, свойственными всем правовым актам в механизме правовой системы России, и признаками, отражающими их особенности1. Наиболее значимыми признаками всех видов правовых актов, а не только актов государственного управления, по их мнению, являются следующие:
1) правовые акты управления имеют государственно-властный характер, поскольку издаются государственными органами, наделенными властными полномочиями и действующими от имени государства;
2) правовые акты управления являются подзаконными актами, издаются на основании и во исполнение закона и нормативных правовых актов вышестоящих государственных органов;
3) эти акты обладают юридической силой, их предписания имеют обязательный (императивный) характер и подлежат исполнению теми субъектами, которым адресованы. Для каждого вида правового акта управления юридическая сила акта различна. Она зависит от места органа, его издавшего, в общей системе актов управления и выражается в том, что все акты нижестоящих органов исполнительной власти должны соответствовать актам вышестоящих органов;
4) правовые акты управления издаются в виде письменного юридического документа. Однако органы исполнительной власти в своей деятельности занимаются подготовкой различных справок, отчетов, актов ревизий и многих других подобного рода служебных документов, которые по своим юридическим качествам и порядку подготовки не являются правовыми актами управления, но при определенных условиях могут служить основанием для дальнейшего принятия таких правовых актов;
5) правовой акт управления издается с соблюдением установленных требований и процедур;
6) в случае нарушения или неисполнения норм правовой акт обеспечивается мерами государственного принуждения.
1 См.: Административное право России: Курс лекций/ Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 317; Административное право России: Учебник / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2010. С. 123-158.
В то же время правовые акты управления обладают специфическими юридическими признаками, отличающими их от других видов правовых актов, к числу которых относятся следующие:
1) правовой акт управления представляет собой облеченное в юридическую форму управленческое решение, вызывающее определенные юридические последствия. Это означает, что акт управления либо устанавливает или изменяет правила поведения, нормы права, либо выступает в качестве юридического факта, непосредственно порождающего, изменяющего или прекращающего конкретное административно-правовое отношение, либо служит основанием для возникновения правоотношений в сфере других отраслей права - финансового, земельного, налогового и т.д. Кроме того, он может служить доказательством по делу, рассматриваемому в судебном или административном порядке;
2) правовые акты управления издаются только уполномоченными субъектами исполнительной власти или иными исполнительными органами в пределах их компетенции;
3) правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, выражающем волеизъявление государственного органа, его издавшего. Однако в современных условиях многие правовые акты управления издаются различными субъектами управления совместно либо по согласованию. Такой порядок, в частности, характерен для издания приказов как одной из правовых форм управленческой деятельности в рамках горизонтальных правоотношений;
4) правовой акт управления является правовым средством, с помощью которого субъекты управления осуществляют правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного управления;
5) правовые акты управления определяют правила должного поведения или регулируют конкретные общественные отношения в сфере управления;
6) правовые акты управления могут быть обжалованы не только в судебном, но и в административном порядке.
Перечисленными общими признаками обладают все правовые акты управления независимо от их функционального назначения. Причем основной признак правовых актов управления, отличающих их от других актов правовой системы России, - это решение задач в сфере государственного управления.
Юридические свойства нормативных и индивидуальных
актов
Характеристика правовой природы актов государственного управления не может основываться только на признании наличия у всех этих актов общих признаков. Известно, что правовые акты управления ввиду их большого разнообразия неодинаковы по своему назначению, содержанию, субъектам, их издавшим, юридическим последствиям и т.д.
В теории административного права правовые акты управления по юридическому содержанию и юридическим свойствам подразделяются на нормативные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям2.
Нормативные правовые акты являются важнейшими юридическими источниками права. В этом смысле основная их характеристика как нормативных выражается в том, что такие акты содержат нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения, рассчитанные на длительное и неоднократное применение и адресованные неопределенному кругу лиц. Целью принятия нормативных правовых актов является регулирование однотипных общественных отношений в соответствующих областях государственно -го управления. Кроме того, указанные акты служат правовым средством для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, но сами они эти отношения не порождают.
Правовые акты управления характеризуются как подзаконные, поскольку издаются на основании предписаний законов и нормативных правовых актов вышестоящих органов и направлены на их реализацию. В то же время нормативные правовые акты могут быть приняты субъектами управления и по собственной инициативе по вопросам их компетенции, закрепленной законами и иными нормативными актами, превосходящими их по юридической силе.
К нормативным правовым актам следует отнести и такие акты, которые содержат либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.),
2 См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова и др. М., 2009. С. 337.
либо общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.)3. К числу таких актов можно отнести, например, постановление Правительства РФ от 27 августа 2014 г. № 860 «О переносе выходных дней в 2015 году»4.
Нормативные правовые акты издаются только теми субъектами, которые на это уполномочены федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. На федеральном уровне право издавать нормативные правовые акты предоставлено Президенту РФ, Правительству РФ, федеральным министерствам, некоторым федеральным службам и федеральным агентствам, Центральной избирательной комиссии РФ, Центральному банку РФ. В субъектах РФ нормативные правовые акты управления принимают соответствующие органы исполнительной власти и другие исполнительные органы по вопросам их компетенции.
Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нормативных актов не содержат правовых норм и не устанавливают каких-либо общих правил поведения, затрагивающих права и законные интересы неограниченного круга лиц. По своим юридическим свойствам они являются распорядительными, в них всегда находит прямое выражение юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное определенному физическому или юридическому лицу (лицам) и направленное на возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений.
Так, в рамках этих отношений у физического или юридического лица возникают права или обязанности (например, право на получение пенсии, обязанность явиться в военкомат по повестке для прохождения военной службы). Этими актами могут временно ограничиваться ранее предоставленные физическому или юридическому лицу права, например право на осуществление строительных работ до устранения выявленных нарушений при их производстве.
Важным юридическим последствием индивидуальных правовых актов является то, что в случае прекращения административно-правовых отношений индивидуальный акт утрачивает силу.
3 См.: Братановский С.Н. Административное право: Учебник. М., 2013.
4 СЗ РФ. 2014. № 36. Ст. 4847.
Таким образом, по своей правовой природе индивидуальные правовые акты - это решения компетентного административного органа по конкретным вопросам управленческой деятельности. Они служат формой внешнего выражения правоприменительной функции государственного управления и принимаются в целях реализации закона или подзаконного нормативного акта.
Следует констатировать, что индивидуальные акты управления получили наиболее широкое распространение в деятельности органов исполнительной власти и других исполнительных органов. Так, на федеральном уровне они издаются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами, службами и агентствами по вопросам их компетенции.
Нередко в одном акте могут содержаться нормы нормативного и индивидуального характера. Такие акты управления по юридическим свойствам называются смешанными. Индивидуальные предписания в них, как правило, играют служебную, вспомогательную роль по отношению к правовым нормам, содержащимся в этом акте, и призваны обеспечивать их реализацию. Поэтому смешанные акты оформляются так же, как и нормативные. Примером смешанных актов является, например, приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 31 марта 2011 г. № 401 «О Научно-координационном совете федеральной целевой программы «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспекти-
5
ву» , в котором содержатся нормы права и индивидуальные предписания. К нормам права относятся положения, определяющие Регламент Научно-координационного совета, а индивидуальные предписания определяют конкретных должностных лиц, которые входят в состав этого Совета. «Наличие в акте наряду с нормами права индивидуальных предписаний не лишает его свойств источника права. Оно делает его лишь не чисто нормативным актом»6.
Каждый исполнительный орган в сфере государственного управления вправе издавать правовые акты только того содержания и наименования, которые предусмотрены его компетенцией, установленной законодательством РФ и законодательством субъек-
5 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 20.
6 Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962. С. 81.
тов РФ и иными нормативными правовыми актами (например, положением о соответствующем органе исполнительной власти). От того, каким органом издан тот или иной акт государственного управления, зависит характер разрешаемых в нем вопросов, их значение в выполнении конкретных задач, юридическая сила акта, порядок его издания, приостановления и отмены, а часто и действие в пространстве, по кругу лиц, форме и т.д.7
Правовые акты управления Президента РФ
Особое значение в регулировании отношений в сфере исполнительной власти имеют правовые акты, издаваемые Президентом РФ как главой государства.
Исходные начала правовой природы и юридической силы актов Президента РФ закреплены в ст. 90 Конституции РФ, в соответствии с которой он издает два вида правовых актов: указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ. При этом правовые акты управления Президента РФ не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Таким образом, указанные акты занимают свое место в общей правовой системе РФ. Обладая высокой юридической силой, они стоят после Конституции РФ и федеральных законов. Именно поэтому Президент РФ вправе отменять акты Правительства РФ в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам главы государства (ст. 115 Конституции РФ). По этим же основаниям он может также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Указы Президента РФ являются важнейшим источником административного права, в которых содержатся правовые нормы, рассчитанные на длительное применение. Глава государства издает нормативные указы в соответствии с его компетенцией, установленной Конституцией РФ (гл. 4). Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, положения о федеральных органах исполнительной власти, которыми он руководит, многочисленные указы по вопросам государственной службы, положения о структурных подразделениях Администрации Президента РФ. Его указами регулируются отношения в сфере
7 См.: Братановский С.Н. Указ. соч. 42
обороны, общественной безопасности, укреплении правопорядка и законности, вопросы приобретения гражданства РФ, в административно-политической сфере, закрепляющие в том числе задачи и содержание деятельности органов исполнительной власти и иных государственных органов и организаций, направленные на реализацию положений таких актов. К их числу можно, например, отнести Указ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»8.
Названные программные документы признаются в качестве источников права, поскольку для них характерны следующие признаки: нормативность; общеобязательность, основанная на обще-принятости и общепризнанности; государственное закрепление или санкционирование; формально-юридическое закрепление как источника международного частного и публичного права9.
Указанными признаками, на наш взгляд, обладает также новая Военная доктрина Российской Федерации, принятая Президентом РФ 25 декабря 2014 г. № Пр-297610, которая не была утверждена ни его указом, ни распоряжением. Это, по сути, новая форма актов Президента РФ, специфику которой еще предстоит уяснить, определить статус и юридическую силу подобных документов.
Данные вопросы исследовались наукой административного права относительно правовых доктрин, утвержденных указами главы государства. Были сделаны выводы о том, что для административно-правовой доктрины в качестве источника права характерны следующие признаки: нормативность; общеобязательность, основанная на общепринятости и общепризнанности; государственное закрепление или санкционирование; формально-юридическое закрепление как источника международного частного и публичного права.
Представляется, что новая Военная доктрина обладает названными качествами и может быть признана источником права (нормативным правовым актом).
Наряду с нормативными актами Президент РФ вправе издавать ненормативные (оперативно-распорядительные) указы, которые регулируют вопросы применения норм права, например, во-
8 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
9 См.: Ордина О.Н. К вопросу о правовой доктрине как источнике административного права // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 44.
10 Российская газета. 2014. 30 дек.
просы назначения конкретных должностных лиц, награждения орденами и медалями и т. п.
Решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы его Администрации принимаются в форме распоряжений, которые не носят нормативного характера. Распоряжениями регламентируются также организационно-технические стороны взаимоотношений Президента РФ с органами государственной власти и другими органами и т. п. Но иногда он издает нормативные распоряжения. Это, например, распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации»11, в котором определяется порядок подготовки актов главы государства.
Таким образом, как отмечает Ю.А. Тихомиров, «абсолютно
строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует
12
дополнительных усилий для их четкого различения» .
Отдельно следует остановиться на указах Президента РФ, изданных по вопросам, требующим законодательного решения (принятия федерального закона). В научной литературе такие указы называют «законозаменяющими». При необходимости они могут быть приняты в порядке опережающего регулирования для восполнения пробелов в законодательстве и действовать до принятия федерального закона. Кроме того, подобного рода указы принимаются в порядке делегированного правотворчества главы государства по решению Федерального Собрания (хотя в Конституции РФ это прямо не установлено), а также при введении чрезвычайного положения, иного специального правового режима (в том числе военного положения)13.
Принятие Президентом РФ «законозаменяющих» указов было поддержано еще в середине 1990-х гг. Конституционным Судом РФ. Но при этом они не должны противоречить Конституции РФ и
11 СЗ РФ. 1993. № 7. Ст. 598.
12 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 121.
13 См.: ЧертковА.Н., РоманМ.Ю. Указы Президента России, принимаемые по вопросам законодательного регулирования: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. 2014. № 3.
федеральным законам, а их действие должно быть ограничено пе-
14
риодом до принятия соответствующих законодательных актов .
Кроме того, практика принятия таких указов Президентом РФ поддерживается большинством ученых. Они считают, что Президент в условиях отсутствия закона вправе своими указами восполнять законодательные пробелы. Однако их мнения расходятся в вопросе о месте, которое занимают данные акты в общей правовой системе РФ. С точки зрения одних ученых, эти акты являются под-
15
законными , другие утверждают, что их нельзя рассматривать как подзаконные акты в чистом виде, поскольку, будучи гарантом Конституции РФ (ч. 2 ст. 80), Президент РФ вправе осуществлять нормативное регулирование не только на основании закона, но и в
16
случае его отсутствия .
На наш взгляд, принципиальное значение в решении этого вопроса имеет часть 3 ст. 90 Конституции РФ, согласно которой указы и распоряжения Президента РФ не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Исходя из этого, все нормативные указы главы государства, в том числе и принятые при отсутствии федеральных законов, являются подзаконными актами. В то же время по своему содержанию и значимости они выделяются из общего массива аналогичных актов Президента РФ и все-таки превосходят их по юридической силе.
Правовые акты управления Правительства РФ
Важнейшими источниками административного права являются правовые акты управления, издаваемые Правительством РФ как органом общей компетенции, возглавляющим исполнительную власть в Российской Федерации. Их место в правовой системе РФ, юридические признаки, характеризующие особенности этих актов,
14 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 3.
15 По этому вопросу см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 435; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998.
16 См.: ОкуньковЛ.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 101-102; Авакьян С.А. Президент РФ: эволюция конституционно-правового статуса // URL: http://rumiantsev.com/kv/27 (дата обращения: 10.09.2015).
определены в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»17 (далее - Закон о Правительстве РФ).
Так, в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ устанавливаются формы актов, издаваемых Правительством РФ, - это постановления и распоряжения. В ст. 23 Закона о Правительстве РФ закреплены их юридические свойства: постановления имеют нормативный характер, а распоряжения - это акты, издаваемые по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера. При этом постановлениями Правительства РФ утверждаются принятые им различные по наименованию правовые акты - уставы, правила, положения, регламенты и т. п.
В соответствии с ч. 2 ст. 115 Конституции РФ устанавливается обязательность исполнения актов Правительства РФ на всей территории РФ. Однако это не значит, что все акты Правительства РФ распространяют свою юридическую силу на любое физическое и юридическое лицо, находящееся в пределах данного государства. Например, в положениях, утверждаемых постановлениями Правительства РФ, определяется правовой статус конкретных федеральных органов исполнительной власти либо устанавливается общий порядок создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Такими правительственными актами регламентированы предписания, обязательные для исполнения только в системе федеральных органов исполнительной власти. В то же время Правила дорожного движения, Правила торговли, санитарные и другие правила, утвержденные нормативными актами Правительства РФ, обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, организациями и т. д.
В ч. 3 ст. 115 Конституции РФ предусмотрена возможность отмены главой государства постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Исходя из смысла данной формулировки, Конституцией РФ определено место правовых актов Правительства РФ в иерархии нормативных актов. Правительственные акты обладают меньшей степенью юридической силы, чем законы и указы Президента РФ, поэтому не могут им противоречить, они издаются на основании и во исполнение вышена-
17 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 46
званных актов. В связи с этим по юридическим качествам правовые акты Правительства РФ являются подзаконными, актами «вторичного» нормотворчества, направленными на исполнение предписаний, содержащихся в законах и указах Президента РФ.
Как известно, многие акты Правительства РФ издаются на основании норм законов, а также поручений главы государства, предписывающих Правительству принять тот или иной правовой акт по конкретному вопросу. Вместе с тем большинство правовых актов в сфере государственного управления издается Правительством по собственной инициативе, на основе норм о его компетенции, установленной Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ, другими федеральными законами, указами Президента РФ.
В то же время правовые акты Правительства РФ превосходят по юридической силе акты других органов исполнительной власти, являются основой для ведомственного нормотворчества. В связи с этим в рамках единой системы исполнительной власти РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, издавая свои акты, должны учитывать также решения Правительства РФ. При этом на основании ст. 12 Закона о Правительстве РФ оно имеет право отменять или приостанавливать акты федеральных органов исполнительной власти (которыми оно руководит) в случае их несоответствия правительственным актам. Кроме того, Правительство вправе направлять предложения Президенту РФ о приостановлении действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права, свободы человека и гражданина (ст. 44 Закона о Правительстве РФ).
По содержанию правительственные акты характеризуются большим разнообразием и масштабностью решаемых задач. В их общем массиве можно выделить основные блоки регулируемых вопросов. Так, с их помощью:
1) регулируются отдельные организационные, материально-технические, финансовые вопросы в административно-политической сфере, а также широкий круг общественных отношений в сфере экономической и социально-культурной жизни;
2) осуществляется правовое регулирование организации и функционирования федеральных органов исполнительной власти,
формирование взаимоотношений этих органов с органами исполнительной власти субъектов РФ и другими субъектами управления;
3) определяется организация деятельности Аппарата Правительства РФ и его структурных подразделений;
4) устанавливаются общие типовые правила поведения в сфере государственного управления;
5) разрабатываются и проводятся в жизнь различные государственные программы, в том числе федеральные целевые программы, например, по развитию русского языка, образования, физической культуры и спорта, транспортной системы.
В целом правительственными актами обеспечивается реализация внутренней и внешней политики государства, основные направления которой определены указами Президента РФ.
Что касается распоряжений Правительства РФ, то они, как правило, не создают новых норм права, а предназначены для принятия юридических решений по конкретным вопросам, обязательным для исполнения теми субъектами, которым они адресованы. Актами такого рода, например, устанавливается штатное расписание того или иного федерального органа исполнительной власти и размер ассигнований на его содержание, назначаются на должность заместители федеральных министров, руководителей федеральных службы и федеральных агентств и т.п.
В то же время Правительство РФ издает распоряжения, которые, на наш взгляд, имеют нормативно-правовое содержание. К ним относятся, например, акты стратегического, целевого, программного назначения. Содержанием таких актов является целый комплекс средств, необходимых для развития различных областей государственной и общественной жизни. В качестве примера можно привести распоряжения Правительства РФ: от 14 мая 2014 г. № 816-р «Об утверждении Программы по антикоррупционному просвещению на 2014-2016 годы»18, от 31 июля 2014 г. № 1442-р «Об утверждении концепции федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года»19, от 22 июня 2015 г. № 1143-р «Об утвер-
18 СЗ РФ. 2014. № 21. Ст. 2721.
19 СЗ РФ. 2014. № 33. Ст. 4604. 48
ждении Концепции федеральной целевой программы «Мировой океан» на 2016-2031 годы» и др.
В названные распоряжения включены специфические нормы, такие как предписания-принципы, предписания-дефиниции, в них обозначаются цели, ради которых издается тот или иной акт. Большинство ученых обоснованно относят эти акты по юридическим свойствам закрепленных в них норм к числу нормативных. Их особенность они видят в том, что данные акты воздействуют на свой объект не напрямую, а через другие нормы права21.
В этом смысле нормативные распоряжения Правительства, так же как и его постановления, являются правовой основой для издания актов органами исполнительной власти и другими уполномоченными органами в сфере государственного управления.
Правовые акты управления федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств
Правовые акты управления, издаваемые различными по своему функциональному назначению федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, представляют собой самую многочисленную группу правовых актов. Эти акты по юридическим признакам отличаются по форме, видам, содержанию, характеру их юридических последствий и т.п.
Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией, закрепленной федеральными законами, положениями об этих органах, утвержденными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, издают правовые акты в двух формах: нормативные и индивидуальные. Право издавать нормативные правовые акты возложено на федеральные министерства и некоторые федеральные службы и агентства, находящиеся под руководством Президента РФ и Правительства РФ (Федеральная служба безопасности, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба и др.). Что касается индивидуаль-
20 СЗ РФ. 2015. № 26. Ст. 3924.
21 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 80; Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 368.
ных актов, то правом на их издание наделены все федеральные
22
органы исполнительной власти .
Нормативные и правоприменительные акты издаются во исполнение предписаний, содержащихся в законах и актах вышестоящих органов. Следуя этой формуле, федеральные органы исполнительной власти, издавая свои акты, прежде всего, ориентируются на предписания законов и актов более высокой юридической силы, наделяющих указанные органы полномочиями по решению задач в той или иной отрасли управления или осуществлению регулирующих функций, например, в сфере налогов, финансов, бюджета и т.п.
С этой целью нормативными правовыми актами обеспечивается организация деятельности внутри системы федеральных органов исполнительной власти, а также их взаимодействие с различными ведомствами и гражданами вне этой системы. Следует отметить огромное количество принимаемых указанными органами актов, содержанием которых является порядок действий как самих этих органов, так и подведомственных им предприятий, учреждений, организаций.
Индивидуальные акты направлены на установление, изменение или прекращение конкретных общественных отношений. Такие акты могут приниматься федеральными органами исполнительной власти в рамках отдельного органа и распространять свое действие на его сотрудников (например, приказы или распоряжения о переводе, увольнении государственных служащих, о поощрении, привлечении к дисциплинарной ответственности и др.). Кроме того, акты индивидуального характера могут быть приняты в отношении конкретных лиц, не находящихся в их непосредственном подчинении (например, акты о назначении пенсий, о лишении права заниматься тем или иным видом лицензионной деятельности и т.п.).
В процессе своей деятельности федеральные органы исполнительной власти принимают множество разнообразных управленческих решений и издают акты различных видов (наименований). Виды нормативных правовых актов, которые вправе издавать федеральные органы исполнительной власти, определяются в положениях о них, закрепляющих широкий перечень их видов, само-
22 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. 50
стоятельно принимаемых во исполнение законов и актов вышестоящих органов.
В обобщенном виде в этот перечень входят: правила (учета и отчетности, регистрации, метрологии), акты, устанавливающие порядок (создания, функционирования, развития, утверждения, проведения государственного контроля и надзора, разработки, аттестации), положения (определяющие правовой статус предприятий, учреждений, входящих в систему органа исполнительной власти), методики и методические рекомендации (проведения расчета, формирования федеральных целевых программ), нормативы (градостроительные), формы (документации, реестра), перечни (объема работ, изделий, ресурсов, профессий), номенклатуры (должностей государственных служащих).
Вместе с тем в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 100923, указывается, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут издаваться только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Эти виды актов отличаются друг от друга не только по своему содержанию, но и практике их использования.
В настоящее время крайне редко принимаются нормативные правовые акты такого вида, как постановление, под которым понимается документ, содержащий коллективно выработанное мнение по какому-либо важному вопросу. Тем не менее в сфере государственного управления они еще действуют (например, совместно изданное Министерством природных ресурсов РФ и Федеральным горным и промышленным надзором России постановление от 25 марта 1999 г. № 18/24 «Об утверждении Инструкции по оформлению горных отводов для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых»24).
Полагаем, что правовые акты в виде постановлений более соответствуют правовой природе нормативных актов, принимаемых Правительством РФ, а не федеральных органов исполнительной власти.
23 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
24 Российская газета. 1999. 16 июня.
Правила и инструкции достаточно широко используются федеральными органами исполнительной власти в своей нормотвор-ческой деятельности. Правилами устанавливается порядок и последовательность действий субъектов управления, например в сфере осуществления надзорной деятельности. Инструкции также регулируют действия субъектов управления, но более детально. Федеральными органами исполнительной власти издаются инструкции по заполнению, по сбору информации и т.д.
В настоящее время правила и инструкции утверждаются приказами соответствующего федерального органа исполнительной власти. Так, Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации утверждена приказом МВД России от 12 сентября 2013 г. № 70725.
Что касается практики принятия правил и инструкций как самостоятельного нормативного акта, то на сегодняшний день первые вообще не используются в таком качестве, а вторых осталось совсем немного и приняты они были в 1990-х гг. (см., например, Инструкцию Министерства финансов РФ от 18 ноября 1993 г. № 135 «О порядке применения Указа Президента Российской Федерации от 23 сентября 1993 г. № 1435 «О социальных гарантиях для народных депутатов Российской Федерации созыва 1990-1995 годов»26).
Положение - это подзаконный нормативный акт, регламентирующий правовой статус подведомственных федеральному органу исполнительной власти различных предприятий, учреждений, организаций и др. Данный вид нормативных актов получил широкое распространение в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Такие акты, как правило, утверждаются приказами соответствующего федерального органа исполнительной власти. Например, приказом Минфина России от 6 июня 2011 г. № 67н утверждено Типовое положение об Управлении Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации27, приказом Минприроды России от 15 марта 2012 г. № 60 - Положение о национальном парке «Плещеево озеро»28.
25 Российская газета. 2014. 17 янв.
26 Российские вести. 1993. 2 дек.
27 Российская газета. 2011. 21 сент.
28 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 25.
Распоряжения чаще всего издаются органами исполнительной власти для решения конкретных вопросов в сфере правоприменительной деятельности. В то же время отдельные распоряжения могут содержать предписания нормативного характера, например распоряжение Росмолодежи от 19 января 2010 г. № 3-р «Об утверждении служебного распорядка Федерального агентства по делам
29
молодежи» . В этом акте содержатся нормы права и предписания индивидуального характера.
Приказы являются распорядительными актами, используемыми федеральными органами исполнительной власти для регулирования широкого круга вопросов в сфере государственного управления по поручению вышестоящего руководства или по собственной инициативе. В то же время приказами, как уже было отмечено, утверждаются другие виды нормативных актов (положения, инструкции, правила).
В большом количестве приказов федеральных органов исполнительной власти одновременно содержатся разнородные по юридической природе предписания - нормативные и индивидуального характера. Такие приказы относятся к числу смешанных нормативных актов, издаваемых в случае нецелесообразности применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Так, приказ Минфина России от 9 августа 2005 г. № 102н «О создании Межведомственной комиссии по координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в налоговой сфере»30 содержит нормы права, определяющие правовое положение этой комиссии, и предписания индивидуального характера о назначении должностного лица, ее возглавляющего.
Одним из новых видов нормативных правовых актов, издаваемых и утверждаемых приказами федеральных органов исполнительной власти, является административный регламент. Главная цель принятия этих процессуальных актов - упорядочить и конкретизировать управленческую деятельность органов исполнительной власти и тем самым повысить качество их работы. В настоящее время федеральными органами исполнительной власти принято более 700 таких актов, определяющих в том числе по-
29 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 16.
30 Налогообложение. 2005. № 6.
рядок исполнения государственных контрольно-надзорных функций и порядок предоставления государственных услуг.
Этими актами устанавливаются: сроки и последовательность осуществления административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, порядок их взаимодействия между собой, а также с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Следует отметить, что в упомянутом выше постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 административные регламенты не внесены в перечень видов нормативных актов, которые вправе принимать федеральные органы исполнительной власти, что, на наш взгляд, является неправильным. Административные регламенты - один из важнейших видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и на сегодняшний день самых многочисленных.
Таким образом, в правовой системе РФ важное место принадлежит правовым актам, которые принимаются в пределах своей компетенции федеральными органами исполнительной власти. Данные акты являются основной формой реализации задач и функций исполнительной власти, ими также обеспечивается достижение частных целей в сфере управленческих правоотношений. Во всех случаях принятия правовых актов управления (и нормативных, и индивидуальных) в них выражается юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, принятое чаще всего в одностороннем порядке, обязательное для исполнения теми лицами, которым они адресованы.
В заключение следует отметить, что любой правовой акт управления, независимо от органа или должностного лица, издавшего его, должен соответствовать законодательству РФ и компетенции органа, принявшего такой акт, быть юридически и экономически обоснованным, написан четко и грамотно, принят с учетом требований, предъявляемых к порядку его издания.
Библиография
Авакьян С.А. Президент РФ: эволюция конституционно-правового статуса // URL: htth://rumiantsev.com/kv/27/.
Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хамане-вой. М., 2007.
Административное право России: Учебник / Под ред. Н.Ю. Хаманевой, М., 2010.
Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова и др. М., 2009.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001.
Братановский С.Н. Административное право России: Учебник. М., 2013.
Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1988.
Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1966.
Ордина О.Н. К вопросу о правовой доктрине как источнике административного права // Административное право и процесс. 2014. № 10.
Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002.
Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под. ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003.
Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962.
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.,
2011.
Чертков А.Н., Роман М.Ю. Указы Президента России, принимаемые по вопросам законодательного регулирования: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. 2014. № 3.
