CC BY
384
"7^ЕСТНИК C°nKOBa С Н■ й о л о
'S ^УНИВЕРСИТЕТА Cравнительныи анализ системы нормативных актов в странах 2IJ
/ У имени o.e. кут-вФина(мгюА) романо-германской правовой семьи и в странах «общего права»
CРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СИСТЕМЫ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В СТРАНАХ РОМАНО-ГЕРМАНСКОЙ ПРАВОВОЙ СЕМЬИ И В СТРАНАХ «ОБЩЕГО ПРАВА»
В статье на примерах анализируется система нормативных правовых актов, которая сложилась в странах романо-германской правовой семьи, а также система нормативных правовых актов в странах «общего права». Автор выделяет основные элементы системы: закон, регламентарный акт и подзаконный акт. Отмечает, что акты делегированного правотворчества имеют юридическую силу выше юридической силы «традиционного» подзаконного акта.
Ключевые слова: закон, регламентарные акты, подзаконные нормативные правовые акты, Конституция, романо-германская правовая система.
VOLKOVA S. N.,
Instructor, Chair of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Institute (Affiliate) of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation
COMPARATIVE ANALYSIS OF NORMATIVE LEGAL ACTS IN THE COUNTRIES OF ROMANO-GERMANIC LEGAL FAMILY
AND IN COUNTRIES COMMON LAW
In the article the examples are analyzed in the system of normative legal acts, which occurred in the countries of Romano-Germanic legal family, as well as the system of normative legal acts in the common law countries. The author identifies the basic elements of the system: the law, the regulatory act and the by law. Notes that acts of delegated lawmaking have higher legal force compared to the legal force "traditional" of the by law. Keywords: law, reglamentarny acts, by-legal acts, the Constitution, the Romano-Germanic legal system, the legal system.
В отечественной теории государства и права стало общепринятым классифицировать нормативные правовые акты по юридической силе на законы и подзаконные акты. В некоторых случаях сложно однозначно
Светлана
Николаевна
ВОЛКОВА,
старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Иркутского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)
Ш >
"0 <
СП
I □
m
□
"0 >
Ш □
□
"0 >
ш □
СИСТЕМЫ....
© С. Н. Волкова, 2016
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
отнести акт к законам или подзаконным актам — в частности тогда, когда нормативный правовой акт принимается в форме подзаконного акта, но при отсутствии законодательного регулирования вопроса. Для обозначения данной группы нормативных правовых актов из правовой практики зарубежных государств автором заимствован термин «регламентарные акты», хотя в юридической литературе встречаются и другие обозначение, например, «законоза-мещающие постановления» (Gesetzvertretende Verordnung)1, законодательная монополия правительства2, административное законодательствование, «регламентарные законы»3.
Чтобы разобраться в данном вопросе, следует обратиться к сравнительному анализу системы нормативных правовых актов в странах, отнесенных к различным правовым семьям.
Специалисты в области сравнительного правоведения, подчеркивая особенность романо-германского права, указывают, что оно по своей природе и характеру является статутным правом во главе с законом. Статут в данном случае рассматривается в двух значениях: в узком, как синоним термина «закон», и в широком, как общеобязательный акт, принятый любыми правотворческими органами, к которым относят законодательные и исполнительно-распорядительные органы государства4.
Известный компаративист Рене Давид, характеризуя источники права указанной семьи, писал: «Закон в широком смысле слова — это, по-видимому, в наши дни первостепенный, почти единственный источник права в странах ро-мано-германской правовой семьи. Все эти страны — страны писаного права. Юристы здесь, прежде всего, обращаются к законодательным и регламентирующим актам, принятым парламентом или правительственными и административными органами. ... Другие источники права в свете этого анализа занимают подчиненное и малозначимое место по сравнению с предпочитаемым классическим источником права — законом..»5. И в данном контексте термины «закон» и «нормативный правовой акт» синонимичны.
Говоря о нормативных правовых актах в странах романо-германской правовой семьи можно выделить две правовые группы: группу романского права и группу германского права.
Группа «римского» или «романского» права наиболее ярко выражена во французском праве, также в эту группу включается право Италии, Португалии, Люксембурга, Испании. В данной группе нормативные правовые акты наиболее распространены и представлены, как правило, в виде законов; регламен-тарных актов — декретов, регламентов, ордонансов; подзаконных актов.
Jagmetti R. L. Vollziehungsverordnungen und gesetzvertredende Verordnungen. Aarau, 1958. P. 188.
Allen C. K. Law and orders. L., 1956. P. 182.
Рассолов М. М. Проблемы теории государства и права. М., 2007. С. 180.
Марченко М. Н. Источники романо-германского права: понятие, виды, классификация // Вестник Московского университета. Сер. 11, Право. 2000. № 2. С. 17—18.
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности / пер. с фр. В. А. Туманова. М., 1999. С. 74—75.
"Т^ЕСТНИК C°nKOBa СН■ й о л к
^ jУНИВЕРСИТЕТА Cравнительныи анализ системы нормативных актов в странах 2IO
! -У имени o.e. кутефина(мгюА) романо-германской правовой семьи и в странах «общего права»
Примером системы нормативных правовых актов в данной группе могут служить акты, которые принимаются во Франции.
Действующая Конституция Французской Республики 1958 года6 устанавливает определенный перечень вопросов, по которым Парламент Франции вправе принимать законодательные акты. Самым известным «мировоззренческим, метафизическим началом»7 кодификации нормативных правовых актов является Code Civil или Гражданский кодекс Наполеона 1804 года. Данный законодательный акт является «незыблемым столпом французской государственности»8.
Все иные вопросы, не отнесенные к законодательному ведению, регулируются нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти (регламентарной власти) и носят регламентарный характер.
Представляется, что акты регламентарного характера в этом случае не стоит трактовать в классическом понимании подзаконного акта, поскольку вопросы, подлежащие разрешению посредством подобного рода актов, вообще исключены из сферы регулирования законодательной власти и, следовательно, они принимаются не на основании и не во исполнение закона. Как верно отмечал профессор С. Л. Зивс: «суть понятия подзаконности является соответствие нормативного акта закону»9. Соответственно, стоит говорить о промежуточном звене между законом и подзаконным актом — регламентарном акте.
Во Франции Президент в случае введения чрезвычайного положения вправе единолично принимать нормативные правовые акты, которые направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений. К таковым можно отнести акты, принятые в период, когда независимость нации, выполнение международных обязательств или целостность территории государства находится под непосредственной угрозой, а деятельность конституционных органов прекращена. Соответственно, при введении чрезвычайного положения Президент имеет право вмешиваться в деятельность как Парламента, так и Правительства.
Глава государства не обладает достаточной властью, которая позволяла бы ему самостоятельно управлять государством, разрабатывать и принимать нормативные правовые акты без помощи Правительства (или Совета министров во Франции, Португалии). Во Франции Правительство является само- Ш стоятельным и влиятельным политическим институтом и в случае «разделен- ^ ного сосуществования» Президента и Парламента способным противостоять ^ Президенту10. Я Правительство вправе принимать регламентарные акты и подзаконные j
нормативные правовые акты (в классическом понимании), направленные на □
□
_ "0
Ш
6 Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза / под
общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 1997. С. 665—682. URL: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/ □
constzs/france.htm (дата обращения: 11.01.2016). 5
7 Захарова М. В. Структура французского права // Lex Russia. 2001. № 5. С. 924. ^
>
8 Захарова М. В. Там же.
□
9 Зивс С. Л. Источники права. М., 1981. С. 111.
(Г
10 Романовский А. А. Институт президентства во Франции и России: (сравнительный анализ) :
автореф. дис. ... канд. полит. наук. Воронеж, 2007. С. 11. СИСТЕМЫ
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
развитие общих положений законодательных актов, то есть для конкретизации и детализации рамочных законов. В Конституции также предусмотрено право Правительства принимать временные регламентарные акты по вопросам регулирования положений экспериментального характера11.
Регламентарные акты могут иметь различные наименования, например, ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции (Франция); декреты-законы (Италия, Португалия); распоряжения (Люксембург); регламент и постановления (Бельгия).
Можно сделать вывод, что регламентарные акты широко представлены в группе «романского» права.
В праве Германии, ставшем основой группы германского права, регламентарные акты встречаются реже и чаще всего в порядке исключения.
В странах германского права, как правило, отсутствует самостоятельность актов органов исполнительной власти. Некоторые Конституции, например Основной закон ФРГ 1949 г., не предусматривают возможность издания декретов, которые имели бы силу законодательного акта. Все акты, принимаемые главой государства и Правительством, являются подзаконными нормативными правовыми актами и, соответственно, они могут только развивать и конкретизировать основополагающий закон.
В Конституции Австрии предусмотрена возможность принятия временного постановления Президента, изменяющего закон. Еще в советский период профессор С. Л. Зивс (правда, относительно системы актов СССР) отмечал, что нормативный акт, который вносит изменения в действующие законодательные акты, никак не может быть отнесен к подзаконным актам12. Данный акт Президент принимает под свою ответственность и под ответственность Правительства только в том случае, если обществу угрожает явный и непоправимый ущерб, а Национальный совет не может осуществлять свою законодательную деятельность. Обязательное условие: акт должен быть предоставлен на рассмотрение Национальному совету незамедлительно или в течение 8 дней (если не во время сессии). Во всех иных случаях, согласно Конституции Австрии, возможно принятие только законов и подзаконных актов.
Таким образом, принятие регламентарных актов в странах германского права — это скорее исключение из общего правила, чем само правило.
Изучив систему нормативных правовых актов в странах романо-герман-ской правовой семьи, следует обратиться к системе нормативных правовых актов в странах «общего права».
Термин «общее право» применяется как синоним прецедентного права, как обозначение национального права и как правовая семья в целом13. В последнем значении и будет применяться термин в настоящей статье.
11 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия / сост., пер. В. В. Маклаков. М., 2006. С. 62.
12 Зивс С. Л. Источники права. М., 1981. С.111.
13 Богдановская И. Ю. Источники права на современном этапе развития «общего права» : дис ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 5.
в
ЕСТНИК ConK°Ba С Н- й о л-7
УНИВЕРСИТЕТА Cравнительныи анализ системы нормативных актов в странах 2 1/
имени o.e. кутефина(мгюА) романо-германской правовой семьи и в странах «общего права»
В рамках правовой семьи «общего права» стоит выделять страны с преобладающими чертами позитивного права Великобритании (это бывшие «белые колонии». Например, США, Канада, Австралия) и страны, в которых происходит сочетание и взаимодействие «общего права» и романо-германского права (например, ЮАР), «общего права» и обычного права (например, Нигерия, Танзания). Решающую роль в формировании «общего права» в целом сыграло право Англии, а римское право лишь незначительно влияло на процесс становления и развития, поэтому рассмотрим систему нормативных правовых актов на примере Англии.
В английском праве принято различать «законы» (statute) и «парламентские акты». Как отмечает Э. Дженкс: « Все парламентские акты являются законами, но не все законы являются парламентскими актами»14. Выделяют также королевские указы «в совете» (Order in Council). Королевская персона может принимать самостоятельный указ, основанный на королевской прерогативе, что подтверждает усиление исполнительной власти перед парламентской властью и данные акты можно отнести к регламентарным правовым актам.
К регламентарным актам можно также отнести распоряжения или правила, издаваемые министрами от собственного имени или от имени судей Высокого Суда, если только они не направлены на конкретизацию законодательного акта.
В английском праве существуют «традиционные» подзаконные нормативные правовые акты, такие как правила административных ведомств.
Таким образом, можно сделать вывод, что и в странах «общего права» система нормативных правовых актов, представлена не только законами и подзаконными актами, но и регламентарными актами.
Родственным элементом, объединяющим эти страны, является принятие актов делегированного правотворчества.
Акты делегированного правотворчества можно отнести к регламентарным актам, поскольку они принимаются в форме и виде подзаконных нормативных правовых актов, но при этом отсутствует закон, основные положения которого следовало бы развивать и конкретизировать. Кроме того, принятые акты имеют большую юридическую силу, чем подзаконные акты. Некоторые ученые при- Ш
держиваются мнения, что акты, принимаемые в порядке делегирования право- ^
творческих полномочий, являются не актами делегированного законотворче- ^
ства, а «видят в них расширение регламентарной власти Правительства»15. Я
Характерной чертой действия регламентарных актов является то, что они j
исходят от «конституционно признанных органов» или же, если это касается □
делегированного законодательства, в строго регламентированном порядке16. □
Т1
>
14 Дженкс Э. Английское право / пер. Л. А. Лунц. М., 1947. С. 46. □
См.: Серебренников В. П. Конституционное право Франции. Проблемы эволюции государственно-правовых институтов Пятой Республики. 1958—1976 гг. Изд-во Белорусско-
□ "0
го ун-та, 1976: [Рецензия] / Б. А. Стародубский, П. И. Савицкий // Правоведение. 1977.
№ 5. С. 147. и^: http://law.edu.ш/а|Ис1е/а|Ис1е.азр?а|11с1еЮ=1138288 (дата обращения: О
12.01.2016). В
Марченко М. Н. Сравнительное правоведение. Общая часть : учебник для юридических Е
вуз°в. 2001. С. 313. СИСТЕМЫ
3/2016
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Во многих странах романо-германской правовой семьи прямо в Конституции предусмотрена возможность делегирования правомочия принятия актов по вопросам, отнесенным к компетенции законодательной власти. Данное право предусмотрено в Конституциях таких стран, как: Германия, Португалия, Испания, Швеция, Швейцария и многих других.
Конституция Франции предусматривает возможность вынесения на референдум законопроекта, относящегося к организации публичной власти, в том числе предусматривающего возможность наделения главы государства или Правительства полномочиями на издание ордонансов, имеющих силу зако-на17. Так, например, одобренный референдумом Закон от 8 апреля 1962 года наделял Президента Франции полномочиями на издание ордонансов, имеющих юридическую силу закона, для осуществления мер, предусмотренных в правительственном заявлении от 19 марта 1962 года о самоопределении Алжира18.
Конституция Российской Федерации не предусматривает возможность делегирования законотворческих функций органам исполнительной власти. Конституционный Суд Российской Федерации определил, что Президент имеет право издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов19. Являются ли данные указы актами делегированного правотворчества? Думается, нет, поскольку Парламент (Федеральное Собрание) Российской Федерации официально не передавал своих полномочий на издание закона, и конституционно данная возможность не предусмотрена.
В современных странах «общего права» проводится постепенное приравнивание статутов и актов, принимаемых в порядке делегирования законодательных полномочий. Но вместе с тем, как точно отмечает И. Ю. Богдановская, законодательство и юридическая практика не проводят разграничения между актами делегированного правотворчества и между актами применения права, а также «квази-законодательством» (например, кодексами практики)20.
И если первоначально делегированные правомочия предоставлялись в моменты политических кризисов на короткий срок, то позднее эти полномо-
17
18
Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 1997. С. 665—682. [Электронный ресурс] // и^: Ь|йр://!а\\еге-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm (дата обращение: 15.07.2015).
Уголовное право зарубежных стран. Общая и Особенная части : учебник для магистров / под ред. Н. Е. Крыловой. М., 2013. С. 305.
По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11 -П // СПС «КонсультантПлюс».
Богдановская И. Ю. Источники права на современном этапе развития «общего права» : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 12.
19
"7^ЕСТНИК C°nKOBa С Н- й 219
^ jУНИВЕРСИТЕТА Cравнительныи анализ системы нормативных актов в странах 2 19
! -У имени o.e. кутеФина(мгюА) романо-германской правовой семьи и в странах «общего права»
чия превращаются в полномочия, которыми можно воспользоваться в любое время. Например, Закон о чрезвычайных положениях в Англии 1920 года устанавливал, что чрезвычайными постановлениями можно возложить на любое лицо, действующее от имени Короны, такие права и обязанности, какие исполнительная власть сочтет необходимыми для поддержания порядка (в том числе и законодательные). Парламент может передавать свои полномочия, основываясь на принципе «верховенства парламента». Но особым условием является то, что всегда сохраняется парламентский контроль, который может заключаться как в подписании акта парламентом, так и в проверке соответствия действий правительства Конституции государства или же условиям закона о передаче полномочий.
Акты, которые издаются в Англии министрами в порядке делегирования законодательных полномочий, носят наименование «статутные документы» (statutory instruments).
По истечению срока, на который переданы полномочия, Правительство или иной орган, которому делегировано полномочие на издание законодательного акта, теряет право издавать ордонансы по делегированному вопросу.
Подводя итог, следует отметить, что как страны романо-германской правовой семьи, так и страны «общего права» объединены общей концепцией, и основную роль среди источников права занимает нормативный правовой акт. Первостепенная роль, естественно, отводится закону. На втором месте находятся регламентарные акты — акты, которые хоть и принимаются в форме подзаконных актов, но при этом имеют большую юридическую силу, по сравнению с простыми подзаконными актами. К этой же группе актов можно отнести акты делегированного правотворчества. И лишь после них, на третьем месте, стоят подзаконные акты, которые детализируют и развивают положения законодательного акта.
