Виды нормативных и иных неиндивидуализированных правовых актов публичного управления Федерального уровня Текст научной статьи по специальности «Право»

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

А С. Домченко

ВИДЫ НОРМАТИВНЫХ И ИНЫХ НЕИНДИВИДУАЛИЗИРОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ

Статья посвящена определению сущности и признаков неиндивидуализированных правовых актов публичного управления федерального уровня. Особое внимание уделено категориям квазинормативного правового акта и неиндивидуализированного правоприменительного решения, стандартам управления.

По мнению автора, не все акты публичного управления обладают признаками нормативности. В частности, не являются нормативными актами документы программного и стратегического характера, ведомственные регламенты, стандарты управления, письма федеральных органов исполнительной власти, а также акты общего действия. Тем не менее данные документы нередко оказываются столь же действенными инструментами управления общественными отношениями, как и нормативные правовые акты.

Приводится авторская классификация нормативных и квазинормативных правовых актов, даются определения ряда понятий, предложен подход к построению системы данных документов. В ходе исследования автор прибегает к использованию методологического инструментария организационно-управленческой деятельности. В качестве иллюстраций выступают правовые акты, принятые Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти.

Ключевые слова: неиндивидуализированный правовой акт публичного управления, нормативный правовой акт, квазинормативный правовой акт, неиндивидуализированное правоприменительное решение, административный акт, стандарты управления, административные регламенты

Мнение о размытости, нечеткости закона в нашей стране не учитывает строгости подзаконных актов, ведомственных распоряжений, внутренних инструкций и распоряжений органов государственного управления, а также просто давно устоявшихся порядков, которые не нуждаются в законодательном закреплении

В. В. Бибихин. Введение в философию права

2013: 80]. А значит, в нашем арсенале имеется методологически прочный тезис, позволяющий с некоторой долей оптимизма подойти к вопросу о видах неиндивидуализированных правовых актов публичного управления. Мы будем исследовать подзаконное правотворчество на федеральном уровне.

Административный акт как акт подзаконный уже ограничен и действует в заданных параметрах. Он реализует законодательное поручение, содержащееся в актах высшей юридической силы, является «проводником» императива, исходящего от суверена. Поэтому административное нормотворчество - это детализация и конкретизация норм актов большей юридической

Одной из наиболее значимых проблем в теории публичного управления и административного права является многообразие форм подзаконных нормативных правовых актов [Свинин 2015: 115], точнее, неиндивидуализированных правовых актов, так как не каждый неперсони-цифированный акт в сфере деятельности исполнительной власти носит нормативный характер.

Почти невозможно изучить бесконечный массив актов, которые принимаются публичной администрацией в рамках построения специфических моделей поведения. Тем более «еще никому не удавалось поделить разных людей на классы, каждый член которого ведет себя в соответствии с одной и той же моделью» [Мизес

силы [Административное право 2014: 160-184; Козлов 1976: 51; Советское административное право 1977: 32-33]. Однако стоит обратить внимание также на парадоксальную автономность административного нормотворчества, ведь иногда такая конкретизация коренным образом меняет существовавшее изначально регулирование. Есть и другая проблема. Что, например, конкретизирует Положение о паспорте гражданина Российской Федерации? Разве публичная администрация не творит предписания на «пустом месте», когда иных норм нет? Те же вопросы могут быть заданы в отношении интерпретационных и иных актов управления, которые неожиданно становятся регуляторами общественных отношений, подменяя акты Президента, Правительства... Не свидетельствует ли такая двойственность административного нормотворчества о пробелах в правовой регламентации высшего порядка? Вопрос остается открытым.

Сначала необходимо выяснить: что дает употребление категории «неиндивидуализиро-ванный акт публичного управления» наравне с категорией «подзаконный нормативный правовой акт»? Ответ очевиден: среди подзаконных актов обнаружены такие, которые, не являясь нормативными с официальной позиции, не могут быть отнесены к индивидуальным актам. В результате многочисленных преобразований органы исполнительной власти не перестают создавать новые формы управленческой деятельности. Неудивительно, что наравне с нормативными правовыми актами появляются так называемые квазинормативные акты [Домченко 2017], которые оказываются не менее действенными инструментами правового регулирования.

Квазинормативные акты и документы могут не быть общезначимыми, не иметь признаков нормативного правового акта, выработанных органами государственной власти (см., например, постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации») и судебной практикой (см., например, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»), могут не касаться взаимодействия властного и подвластного субъектов, но неиндивидуализированный характер содержащихся в них требований, предписаний (императивов) не ставится под сомнение. Такие акты и документы являются административными (независимо от принявшего их субъекта, пусть последний формально и не относится к структурам органов исполнительной власти) и заслуживают особого внимания.

Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Интересно, что согласно им государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты нескольких категорий, а также иные нормативные правовые акты. Что это, ошибка в юридической технике? Или можно привести примеры правовых актов, которые не имеют признаков, установленных п. 12 названных Разъяснений Минюста РФ, но являются нормативными? А если и есть таковые, то не могут ли они по своей сути быть квазинормативными административно-правовыми актами? Ситуация, достойная обдумывания, тем более в свете формирующейся судебной практики оспаривания административных актов.

Таким образом, неиндивидуализированные правовые акты публичного управления можно понимать как собирательную категорию, объединяющую нормативные административно-правовые акты и квазинормативные административно-правовые акты.

Нормативный административно-правовой акт - официальное документированное управленческое решение, опосредующее взаимодействие властных и невластных субъектов, в совокупности с иными формами административной деятельности описывающее общую ситуацию такого взаимодействия.

Нормативные административно-правовые акты делятся на две подгруппы:

нормативные административно-правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти (Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти);

нормативные административно-правовые акты, принимаемые иными государственными органами (организациями).

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009) называют шесть их видов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Перечисленные нормативные правовые акты объединяет:

наличие официальных признаков (реквизиты, порядок принятия, регистрации, прочие процедурные моменты в совокупности с непер-сонифицированностью и неоднократностью действия, относительной ограниченностью сферы регулирования и т. д.);

их подзаконный, конкретизирующий и детализирующий характер (с оговорками по пово-

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

ду феномена автономности административного правотворчества);

общезначимость описываемой такими актами ситуации (нормативность);

регламентация отношений между властными и подвластными субъектами.

В отсутствие данных признаков каждый из указанных актов нормативным будет чисто номинально и перейдет в разряд квазинормативных или индивидуальных правовых актов.

Помимо названных в постановлении Правительства РФ № 1009 правовых актов под категорию нормативных как результат административной реформы зачастую (но не во всех случаях) подпадают регламенты предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций, межведомственного взаимодействия.

Представляется верным при рассмотрении отнесенных к настоящей подгруппе актов заниматься поиском признаков их нормативности. Только так можно с большей долей уверенности утверждать, что перед нами именно нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти.

Нормативные административно-правовые акты принимаются не только органами исполнительной власти (ведь неважно, кто осуществляет публичное управление, главное, чтобы деятельность осуществлялась в официальных формах, в том числе посредством принятия правовых актов). Президент РФ издает указы нормативного характера (ст. 90 Конституции РФ). Центральный банк РФ принимает указания, положения и инструкции (ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Госкорпорации «Росатом» и «Роскосмос» регламентируют свою деятельность приказами, распоряжениями, положениями и инструкциями (ст. 8 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии „Росатом"» и ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О государственной корпорации по космической деятельности „Рос-космос"»). Федеральные внебюджетные фонды также принимают нормативные правовые акты, по наименованию и признакам схожие с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (подп. 6 п. 8 постановления Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования»; п. 21 постановления Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации»; п. 9

постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)»). Большинство названных субъектов не обходится без административных регламентов всех видов.

«Демаркационная линия» между обеими подгруппами нормативных административно-правовых актов объясняется не столько различием в субъектном составе административного нормотворчества, сколько спецификой работы каждого субъекта нормотворчества, его особым стратегическим значением, ведь «специфическая деятельность требует специфического акта».

Квазинормативные административно-правовые акты включают в себя:

квазинормативные административно-правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти;

квазинормативные административно-правовые акты, принимаемые иными государственными органами (организациями).

Рассмотрим подробнее некоторые виды квазинормативных административно-правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти.

Программные акты управления (программы, стратегии, концепции, планы, прогнозы), принимаемые в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В литературе такие документы характеризуются, например, как структурные элементы административно-правовой нормы, но не нормативные правовые акты [Осинцев 2017: 49-50]. Нормы административного права «носят двусоставный характер по уровням их иерархии, где базовой является норма естественного порядка, регулирующая тот или иной вид деятельности (нормативно-технические правила, лингвистические, программные, морально-этические, эстетические и др. требования), надстроечной является норма управления соответствующей деятельностью, заключенная в административные регламенты и стандарты» [Там же: 48]. Методологическим базисом для данного вывода можно считать следующее утверждение Г. П. Щедровицкого: «Нужны определенные знания о желаемом состоянии, или проект желаемого состояния... управляющая система еще должна знать свои возможности, свои ресурсы, свои средства. может ли она произвести такие управляющие воздействия, чтобы изменить естественную траекторию на искусственную. А дальше нужно построить программу таких воздействий, план таких воздействий и т. д.» [Щедровицкий 2000: 115].

Таким образом, нормативность акта публичной администрации выступает социотехни-

ческой связкой, являющейся результатом администрирования тех участков деятельности, которые находятся на стыке «естественного» и «искусственного» социальных порядков. Алгоритм такого структурирования следующий:

1) возникновение потребности в позитивном вмешательстве органов публичного управления в «естественный порядок», в неюридические нормы (например, морально-этические и др.), официальный смысл которым будет придаваться в процессе такого вмешательства; формирование правовой идеологии как системы идей, целей, задач публичного управления и т. д.;

2) принятие программных актов управления (концепций, стратегий, программ и т. п.);

3) создание непосредственных регуляторов -стандартов, регламентов и прочих актов.

То есть здесь мы наблюдаем процесс административного проектирования, где норма предстает в качестве проекта.

В связи с этим программные акты управления не только не являются нормативными правовыми актами (противоположный вывод, также встречающийся в литературе [Кутузова 2016], методологически несостоятелен), т. е. не содержат норм права, но и сами входят в структуру правовой нормы, которая возникает как готовый проект в поле нормативности. Тем более что в постановлении Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 программные акты управления отнесены к иным документам, не являющимся нормативными. Программные акты управления констатируют состояние управляемой системы отношений как удовлетворительное или требующее позитивного вмешательства, а также содержат прогноз (как правило, несколько вариантов). Констатация факта и прогноз - одни из предпосылок административного правогенеза, а не норма права.

К примеру, раздел I Федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы констатирует проблемное состояние государственной жилищной политики, подытоживает проведенные в 2011-2015 гг. мероприятия в рамках различных подпрограмм, а раздел II посвящен стратегическим целям и приоритетным задачам с прогнозом развития жилищного сектора, программированию, но не нормированию деятельности публичной администрации в заданном направлении. По такому типу строится большинство программных документов.

Акты общего действия (режимные акты). Следует констатировать неустойчивость использования данного понятия. В частности, отмечается, что акты общего характера создают серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты, но эти акты, в отличие от нор-

мативных, исчерпываются однократным исполнением (например, решение о проведении профилактических прививок, о строительстве завода и т. п.) [Правоведение 2006]. К. Ф. Гуценко и М. А. Ковалев под актами общего действия понимают конституционные, законодательные, международные акты, задающие основу регламентации того или иного вида отношений [Гуценко, Ковалев 2007]. Д. В. Осинцев и О. В. Соболев подчеркивают, что акт общего действия, в том числе посвященный статусу представи-

Программные акты управления не только не являются нормативными правовыми актами, но и сами входят в структуру правовой нормы, которая возникает как готовый проект в поле нормативности

теля исполнительной власти, не может содержать рамочное полномочие по введению ограничений прав и свобод человека и гражданина [Осинцев, Соболев 2016].

А. Ф. Ноздрачев справедливо считает, что при определении того, является ли акт нормативным, недостаточно искать формальные признаки нормативности (неоднократность применения, неперсонифицированный субъект). Нужно учитывать, что акт может быть общим предписанием, а не нормативным правовым актом [Ноздрачев 2014]. В то же время акты публичной администрации могут содержать предписания общего характера, являться актами неоднократного применения и не быть общим предписанием (к примеру, приказ Минкульту-ры РФ от 16 марта 2009 г. № 113 «О мерах по совершенствованию организации и проведения работ по сохранению объектов культурного наследия», приказ Минфина России от 18 октября 2016 г. № 444 «Об утверждении Перечня правовых актов и их отдельных частей (приложений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов и порядка ведения указанного перечня» и др.). Фактически подобные акты не привносят в порядок управления существенных изменений, дублируя уже имеющиеся модели поведения, акцентируют внимание на том или ином участке деятельности государственных органов исполнительной власти. В любом случае акты общего действия и общие предписания нормативными правовыми актами признать нельзя.

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

Регламенты внутренней организации, инструкции по делопроизводству, положения об аттестации, внутриорганизационные распоряжения не претендуют на общезначимость описания ситуации. Так, рядового гражданина не интересует тот факт, что государственный служащий не прошел аттестацию, что ФСБ приняла очередной регламент внутренней организации или инструкцию по делопроизводству, или что изменен порядок взаимодействия структурных подразделений указанного органа и его должностных лиц.

Акт общего действия можно считать актом специального административного режима, что и обусловливает специфический круг субъектов, подпадающих под регламентирующее воздействие такого акта, его организационный или территориальный характер либо относительную устойчивость переменного состава участников регламентируемой деятельности. В таком случае у акта общего действия есть свои подвиды:

а) внутриорганизационный акт общего действия (например, регламент внутренней организации органа исполнительной власти);

б) ранее рассмотренное общее предписание (например, постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 832 «О реализации положений Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международной конвенции о подготовке и дипломи-ровании моряков и несении вахты 1978 года»; приказ МВД РФ от 26 января 1998 г. № 58 «Об организации исполнения акта амнистии»);

в) акты общего действия с относительно устойчивым переменным составом участников (например, Положение об обеспечении особого режима безопасного функционирования в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены организации и (или) объекты, находящиеся в ведении Министерства промышленности и торговли Российской Федерации: утв. постановлением Правительства РФ от 22 июня 2017 г. № 735).

Данная дифференциация актов общего действия условна. Во-первых, некоторые документы можно отнести сразу к нескольким подвидам. Во-вторых, всякий неиндивидуализиро-ванный акт публичного управления может быть рассмотрен в качестве акта общего действия, однако не всякий акт общего действия становится нормативным или же его нельзя в строгом смысле считать квазинормативным актом иного вида. Это своего рода «пробельное поле» для исследователя, который, затрудняясь точно отнести анализируемый неиндивидуализиро-ванный акт властного субъекта к определен-

ной категории, причисляет его к актам общего действия. Использование подобного приема позволяет избежать, как минимум, логической ошибки в классификации управленческой документации.

Стандарты управления - акты технического регулирования, не являющиеся нормативными правовыми актами. Они нацелены на стандартизацию естественного порядка, технической системы. Официальной дефиниции стандарта управления нет, однако Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» дал определение стандарта как документа, в котором устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики различных процессов. Такое определение отвечает целям технического регулирования.

Сегодня мы рассматриваем стандарт как содержание иного управленческого решения, оформленного приказом, регламентом, иным правовым актом, но не в качестве самостоятельного нормативного правового акта. В то же время критерию общезначимого описания ситуации многие стандарты управления вряд ли соответствуют. Также их реализация зачастую не требует вступления в правоотношения (в противном случае в стандарты включаются правовые нормы, тогда они ничем от любого другого правового акта не отличаются). Можно сказать, что они задают технологии кооперативной правореализации, когда нужно объединить усилия многих лиц, способных действовать совершенно автономно, причем именно такая независимость позволяет достичь целей принятого стандарта.

Письма федеральных органов исполнительной власти. В силу прямого указания Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации письма не являются нормативными правовыми актами. Однако Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31 марта 2015 г. № 6-П признал возможность наличия у таких актов нормативных свойств (в дальнейшем данная позиция Суда нашла отражение в процессуальном законодательстве). Это породило парадокс: властный субъект может принять правовой акт, не являющийся нормативным, но обладающий нормативными свойствами. Фактически письма федеральных органов исполнительной власти - неиндивидуа-лизированные правоприменительные решения, которые принимаются «по широко известному случаю». Их существование лишь указывает на дефект акта, положения которого письма пытаются скорректировать. Письмо допустимо при-

менять лишь в некоторых ситуациях, которые не являются типовыми.

Далее перейдем к рассмотрению квазинормативных административно-правовых актов, отнесенных нами ко второй подгруппе и принимаемых иными государственными органами (организациями). В числе последних - Счетная палата РФ (ст. 10, 12, 27 Федерального закона от 5 марта 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»); Центральная избирательная комиссия РФ (ст. 30 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; ст. 19 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; ст. 27 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), Генеральный прокурор РФ (ст. 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Данная подгруппа может включать и некоторые квазинормативные акты Президента РФ, федеральных фондов и государственных корпораций, Банка России, если такие документы не описывают общезначимую ситуацию, не обновляют сферу административной регламентации, не касаются взаимодействия с подвластными субъектами (физическими лицами и их организованными коллективами, организациями различных форм собственности).

Приказ Счетной палаты РФ от 28 декабря 2012 г. № 70 «Об использовании информации федеральными государственными гражданскими служащими аппарата Счетной палаты Российской Федерации», приказ Генпрокурора России от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» (Законность. 2014. № 12), Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года» (за исключением установления некоторых запретов для граждан и организаций) делегируют, поручают, ситуативно обращают внимание на необходимость установления специального порядка, но не нормируют, несмотря на то что формально такие акты могут оцениваться как нормативные. Тем не менее представляется верным констатировать их квазинормативный характер ввиду отсутствия одного или нескольких признаков нормативности, рассмотренных нами ранее.

Сказанное позволяет определить место каждого из перечисленных правовых актов, документов в классификации неиндивидуализиро-ванных правовых актов публичного управления федерального уровня, представленной в настоящей статье. Предложенная классификация имеет большое практическое и эвристическое значение, но в то же время подлежит дополнению и детализации. В результате она будет способствовать адекватному пониманию итогов сложного и противоречивого процесса административного правотворчества.

Список литературы

Административное право России: учеб. для бакалавров / под ред. А. И. Стахова, П. И. Кононова. М.: Юрайт, 2014. 651 с.

Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. М.: Зерцало, 2007. 440 с.

Демченко А. С. Проблемы осуществления российской прокуратурой надзора за законностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2017. № 1. С. 105-116.

Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976. 184 с.

Кутузова Н. С. О роли нормативно-правовых актов программного характера // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 9-11.

Мизес Л. фон. Теория и история: интерпретация социально-экономической эволюции. М.: Социум, 2013. 295 с.

Ноздрачев А. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 11. С. 7-36.

Осинцев Д. В., Соболев О. В. Источники административного права // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». 2016. Т. 16. № 4. С. 109-115.

Осинцев Д. В. Административное право: учеб. для бакалавриата и магистратуры. Екатеринбург: УМЦ УПИ, 2017. 387 с.

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

Правоведение: учеб. пособие / под ред. П. П. Баранова. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2006. 299 с. Свинин Е. В. Объект и предмет правового регулирования как элементы структуры правового порядка: моногр. М.: Юрлитинформ, 2015. 189 с.

Советское административное право: методы и формы государственного управления / под общ. ред. А. Е. Лунева. М.: Юрид. лит, 1977. 336 с.

Щедровицкий Г. П. Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология: курс лекций // Из архива Г. П. Щедровицкого. М.: Путь, 2000. Т. 4. С. 33-370.

Артем Сергеевич Домченко - аспирант кафедры теории государства и права, конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета (Челябинск). 454080, Российская Федерация, Челябинск, пр. Ленина, д. 76. E-mail: artem.domchenko@yandex.ru.

Classification of Normative and Other Acts of General Action in Public Administration at the Federal Level

The article is devoted to defining the nature and characteristics of normative and other acts of general action in public administration at the federal level. Special attention is given to such categories as quasinormative legal act and deindividualization enforcement decisions, standards of management.

In the author's opinion, not all of the acts of public administration can be regarded as normative acts (in particular, programs and documents of strategic management, internal regulations and instructions, standards of governance, letters of federal executive authorities, «acts of general action»). Nevertheless, such kinds of documents can be effective instruments of public administration as well as normative legal acts.

The author's classification of normative and quasi-normative acts is proposed. Also, the author gives definitions of some concepts and proposes an approach to construct a system of these documents. Some conclusions are produced by using the organization and management methodological instruments proposed by G. P. Shchedrovitskii. The author illustrates his conclusions with selected acts of the President of the Russian Federation, the Government of the Russian Federation and federal executive authorities.

Keywords: acts of general action in public administration, normative legal act, quasi-normative legal act, common decision of the authority, administrative act, management standards and administrative regulations

References

Baranov P. P. (ed.) Pravovedenie: ucheb. posobie [Legal Studies: a training manual], Taganrog, Izd-vo TRTU, 2006, 299 p.

Domchenko A. S. Problemy osushchestvleniya rossiiskoi prokuraturoi nadzora za zakonnost'yu normativnykh pravovykh aktov organov ispolnitel'noi vlasti [Problematic Issues of the Russian Prosecutor's Office Supervision over the Legality of Normative Legal Acts of Bodies of Executive Power], Elektronnoe prilozhenie k «Rossiiskomu yuridicheskomu zhurnalu», 2017, no. 1, pp. 105-116.

Gutsenko K. F., Kovalev M. A. Pravookhranitel'nye organy [Law-Enforcement Bodies], Moscow, Zertsalo, 2007, 440 p.

Kozlov Yu. M. Administrativnye pravootnosheniya [Administrative Legal Relations], Moscow, Yurid. lit., 1976, 184 p.

Kutuzova N. S. O roli normativno-pravovykh aktov programmnogo kharaktera [On the Role of Normative-Legal Acts of Policy], Rossiiskaya yustitsiya, 2016, № 5, pp. 9-11.

Lunev A. E. (ed.) Sovetskoe administrativnoe pravo: metody i formy gosudarstvennogo upravleniya [Soviet Administrative Law: Methods and Forms of State Governance], Moscow, Yurid. lit., 1977, 336 p.

Mizes L. Von. Teoriya i istoriya: interpretatsiya sotsial'no-ekonomicheskoi evolyutsii [Theory and History: An Interpretation of Social and Economic Evolution], Moscow, Sotsium, 2013, 295 p.

Nozdrachev A. F. Sovremennaya pravotvorcheskaya deyatel'nost' federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti: analiz praktiki, otsenka pravovykh form, predlozheniya i rekomendatsii [Modern Law-Making

Activity of Federal Executive Authorities: Analysis of Practice, Assessment of Legal Forms, Proposals and Recommendations], Zakonodatel'stvo i ekonomika, 2014, no. 11, pp. 7-36.

Osintsev D. V. Administrativnoe pravo: ucheb. dlya bakalavriata i magistratury [Administrative Law: a textbook for masters students], Ekaterinburg, UMTs UPI, 2017, 387 p.

Osintsev D. V., Sobolev O. V. Istochniki administrativnogo prava [Sources of Administrative Law], Vestnik YuUrGU. Seriya «Pravo», 2016, vol. 16, no. 4, pp. 109-115.

Shchedrovitskii G. P. Orgupravlencheskoe myshlenie: ideologiya, metodologiya, tekhnologiya: kurs lektsii [Organization and Management Mentality: Ideology, Methodology, and Technique: a course of lectures], Iz arkhiva G. P. Shchedrovitskogo [From the Archive of G. P. Shchedrovitskii], Moscow, Put', 2000, vol. 4, pp. 33-370.

Stakhov A. I., Kononov P. I. (eds.) Administrativnoe pravo Rossii: ucheb. dlya bakalavrov [Administrative Law of Russia: a textbook for bachelors], Moscow, Yurait, 2014, 651 p.

Svinin E. V. Ob"ekt i predmet pravovogo regulirovaniya kak elementy struktury pravovogo poryadka: monogr. [Object and Subject Matter of Legal Regulation as Elements of a Structure of Legal Order: a monograph], Moscow, Yurlitinform, 2015, 189 p.

Artyom Domchenko - postgraduate student of Department of theory of state and law, constitutional and administrative law, South Ural State University (Chelyabinsk). 454080, Russian Federation, Chelyabinsk, Lenina str., 76. E-mail: artem.domchenko@yandex.ru

Дата поступления в редакцию / Received: 25.09.2017

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 16.12.2017