CC BY
13.2. КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
УДК: 34.342
ПРАВО НА ЗАЩИТУ ПРИ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ ГИБДД
О. А. Бухтоярова
Старший преподаватель кафедры административного
и конституционного права
Пермский государственный
национальный исследовательский университет
614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: olbutu@rambler.ru
Аннотация: в статье рассмотрены проблемы несовершенства и несогласованности нормотворчества в сфере предоставления государственных услуг. Обозначено нарушение прав граждан на защиту при оспаривании результата экзамена на право управления транспортным средством. Предложено создание Кодекса административного процесса Российской Федерации как средства единообразного правового регулирования при рассмотрении обращений, жалоб граждан, юридических лиц в органах публичной власти и производстве по делам об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административное право; несогласованность законодательства; оспаривание экзамена; органы публичной власти; государственные услуги; административный процесс.
THE RIGHT OF DEFENCE WHILE CHALLENGING DECISIONS OF STATE INSPECTORATE FOR TRAFFIC SECURITY
O. A. Bukhtoyarova
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, 614990, Russia
E-mail: olbutu@rambler.ru
© Бухтоярова О. А., 2023
Annotation. The article deals with the problems of imperfection and inconsistency of legislation in provision of state services. The violation of the right of defence in disputing the results of driving tests are designated there. It is proposed to make the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation as a means of uniform legal regime when considering individuals and legal entities' appeals to the public authorities and legal proceedings on administrative violation.
Key words: Administrative law; inconsistency of legislation; disputing driving tests; public authorities; state services; Code of Administrative Procedure.
Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, принимая во внимание, что пренебрежение к правам человека привело к варварским актам, которые возмущают совесть человечества, провозгласила как высокое стремление людей к созданию мира, в котором люди будут свободны от страха и нужды, будут иметь свободу слова и убеждений, в котором права человека будут охраняться властью закона1.
Несовершенство и несогласованность законодательства на современном этапе является одной из проблем, нарушающей принцип юридического равенства и справедливости, ведет к тому, что «верховенство закона, понимаемое как точное соблюдение действующего регулирования, прекращает быть равнозначным верховенству права»2.
Статьей 25 Федерального закона Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. №196 (ред. от 29.11.2021) «О безопасности дорожного движения» определено предоставление права управления транспортными средствами лицам, сдавшим соответствующие экзамены, при соблюдении условий достижения установленного возраста, наличия медицинского заключения об отсутствии противопоказаний к управлению транспортными средствами и прохождения в установленном порядке соответствующего профессионального обучения.
1 «Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013-2015 годов)» (одобрено решением Конституционного Суда от 23.06.2016). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Экзамены проводятся уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации с применением технических средств контроля теоретических знаний и практических навыков экзаменуемых.
Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2014 г. №1097 (ред. от 25.06.2022) (далее - Постановление Правительства РФ №1097) «О допуске к управлению транспортными средствами» утверждены Правила, устанавливающие порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами; определяющие состав технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требования к указанным техническим средствам и условия их применения. Постановлением определено, что сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов, устанавливаются административным регламентом по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В указанный нормативно-правовой акт Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2019 №1734 (ред. от 28.04.2020) (далее - Постановление Правительства РФ №1734) «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам допуска граждан к управлению транспортными средствами» внесены изменения и добавлен пункт 23(1), который установил, что результаты экзамена подлежат аннулированию в случае удовлетворения жалобы кандидата в водители на результат проведения экзамена (пункт «а»).
В развитие Постановления Правительства РФ от 20 декабря 2019 г. №1734 Приказом МВД России от 20.02.2021 №80 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по представлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений (зарегистрировано в Минюсте России 22.03.2021 №62837).
В третьем разделе вышеуказанного регламента «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе, особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме» имеется подраздел «Аннулирование результатов экзаменов», в котором подпунктом 232 установлены
основания для аннулирования результатов экзамена: а именно удовлетворение жалобы кандидата в водители на результат проведения экзамена (подп. 232.1) и проведение экзамена с нарушением требований, установленных Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений (подп. 232.4).
Аннулирование результатов экзамена осуществляется уполномоченным должностным лицом экзаменационного подразделения на основании заключения проверки посредством внесения сведений о его аннулировании в информационную систему Госавтоинспекции, а также в распечатанный в соответствии с пунктами 145 и 167 Административного регламента протокол проведения экзамена.
Пункт 236 регламента определяет, что критериями принятия решения по административной процедуре «Аннулирование результатов экзаменов» является наличие решений уполномоченных должностных лиц об аннулировании результатов экзаменов в случаях, в частности, предусмотренных подпунктом 232.1, а именно удовлетворение жалобы кандидата в водители на результат проведения экзамена, а также предусмотренных подпунктом 232.4, а именно проведение экзамена с нарушением требований, установленных Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений.
Пункты 237 и 238 регламента установливают, что результатом административной процедуры является аннулирование результата проведенного экзамена, а способом фиксации результата выполнения административной процедуры - внесение изменений в информационную систему Госавтоинспекции и протокол проведения экзаменов о статусе проведенного экзамена.
Значит, при оспаривании экзамена кандидатом в водители, указывающим на нарушение процедуры проведения экзамена или несправедливую оценку, результат будет отрицательный всегда, даже в случае удовлетворения жалобы.
Рассмотрим эту ситуацию с позиции Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2010 г. №210 (ред. от 01.10.2022) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее Федеральный закон №210).
Статьей 5 вышеуказанного закона предусматривается досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг. Общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы, в частности
пункт 7 статьи 11.2, устанавливают, что по результатам рассмотрения жалобы принимается одно из следующих решений: жалоба удовлетворяется или в удовлетворении жалобы отказывается. В случае признания жалобы, подлежащей удовлетворению, в ответе заявителю дается информация о действиях, осуществляемых соответствующим органом, в целях незамедлительного устранения выявленных нарушений при оказании государственной или муниципальной услуги, а также приносятся извинения за доставленные неудобства. В случае установления в ходе или по результатам рассмотрения жалобы признаков состава административного правонарушения или преступления должностное лицо, работник, наделенные полномочиями по рассмотрению жалоб, незамедлительно направляют имеющиеся материалы в органы прокуратуры.
С позиции Федерального закона №210, если кандидат в водители на право управления транспортным средством сможет доказать, что экзамен по практическому вождению он выполнил правильно и ему необоснованно поставили неудовлетворительную оценку, то его жалоба должна быть удовлетворена и он должен получить водительские права.
О возможности удовлетворения жалобы и получении удовлетворительного результата также говориться и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 г. №840 (ред. от 13.06.2018) «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, государственных корпораций, наделенных в соответствии с федеральными законами полномочиями по представлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, и их должностных лиц, организаций, предусмотренных частью 1.1 статьи 16 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", и их работников, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и их работников». Утверждены одноименные Правила... (далее - Правила предоставления государственных услуг), которые определяют процедуру подачи и рассмотрения жалоб на нарушение порядка предоставления государственных услуг, выразившееся в неправомерных решениях и действиях (бездействии) органов и должностных лиц, указанных в Правилах.
Пунктом 16 Правил предоставления государственных услуг установлено, что по результатам рассмотрения жалобы в соответствии с частью 7 статьи 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» уполномоченный на ее рассмотрение орган принимает решение об удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. При удовлетворении жалобы орган, предоставляющий государственную услуг, многофункциональный центр, привлекаемая организация, учредитель многофункционального центра принимают исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений.
Становится весьма очевидным, что Административный регламент по представлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами выбивается из общего порядка рассмотрения жалоб при предоставлении государственной и муниципальной услуги, имея под собой всегда отрицательный результат, чего не должно быть.
Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Со стороны обеспечения правосудия данная ситуация будет также рассмотрена не в пользу кандидата в водители, пока не отменен или не изменен действующий Административный регламент по представлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами с его отрицанием права на удовлетворение жалобы.
Так, статья 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), в порядке которого должен рассматриваться административный иск кандидата в водители на незаконные действия и решения уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации при проведения экзаменов на право управления транспортными средствами, определяет, что законность при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечивается правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.
Получается, что суды будут применять Административный регламент с его отрицательным аннулированием результатов экзаменов во всех случаях, пока указанный нормативный правовой
акт не будет отменен (изменен) или признан не соответствующим Конституции РФ.
Поэтому, зная заранее об отрицательном результате, кандидат в водители, получая государственную услугу по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами, которая нарушает его права на справедливую оценку, не будет подавать жалобу, создавая тем самым не только положительную статистику для органов ГИБДД, но и безнаказанность при превышении должностных полномочий отдельными должностными лицами.
Исходя из положений Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 2020 г. №248-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», мы должны отграничивать государственный контроль (надзор), муниципальный контроль как деятельность контрольных (надзорных) органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных Требований, Норм и Правил от предоставления государственных и муниципальных услуг этими же органами, так как вместе с осуществлением функций органов публичной власти они предоставляют государственные и муниципальные услуги.
Внесенные поправки в статью 132 Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 №1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» определили, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации.
Сделаем небольшое отступление для понимания правоприменения Федерального закона №210, который установил, что положения настоящего закона, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые Федеральным законом Российской Федерации от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее Федеральный закон №59).
Сферой применения Федерального закона №59 являются правоотношения, связанные с реализацией граждан и юридических лиц права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также он установил порядок рассмотрения всех обращений, за исключением тех, которые подлежат
рассмотрению в порядке, установленном иными законами. Другими словами, указанный закон является общим правилом в сфере обращений в органы публичной власти.
При этом Федеральный закон №210 и Федеральный закон №248 установили те самые исключения из общего правила, установленного ранее Федеральным законом №59.
Значит, досудебная процедура обжалования решений, действий (бездействия) органов публичной власти разная: одна - при обжаловании в порядке реализации полномочий государственного контроля (надзора), муниципального контроля по Федеральному закону №248, другая - при обжаловании в порядке предоставления государственных, муниципальных услуг по Федеральному закону №210, а третья - в порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц по Федеральному закону №59.
В обеспечение реализаций положений Федерального закона №210 все Административные регламенты по предоставлению государственных и муниципальных услуг, принятые до дня вступления в силу настоящего закона или после вступления в силу настоящего закона, должны быть приведены в соответствие с положениями настоящего Федерального закона, так как, во-первых, об этом прямо указано в статье 29 закона, во-вторых, это закон, в-третьих, этот закон является специальным законом для предоставления всех государственных и муниципальных услуг и, соответственно, обладает приоритетом перед иными федеральными законами в этой области правоотношений в случае правовой коллизии между ними3.
Следовательно, Постановление Правительства РФ №1097 от 24 октября 2014 г. №1097 (ред. от 25.06.2022) и Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2019 г. №1734 (ред. от 28.04.2020) должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2010 г. №210 как актом высшей юрисдикции в системе иерархии нормативных правовых актов, установленной Конституцией Российской Федерации.
В соответствии со статьей 115 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постанов-
3 См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 г. №13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ления и распоряжения на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации.
Таким образом, в контексте защиты прав гражданина и человека обоснованная жалоба кандидата в водители на результат экзамена должна удовлетворяться с принесением извинений за доставленные неудобства, а не приводить к аннулированию его прав. Несовершенство правового регулирования приводит к нулевому результату.
Рассматривая дальнейшее правовое регулирование, в контексте поправок, внесенных в статью 132 Конституции РФ, о единстве органов публичной власти, стоит задуматься, нужно ли нам в нормативном правовом регулировании производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, создание КАС РФ в отрыве от производства по делам об административных правонарушениях и в отрыве от всех видов «жалобных» производств в органах публичной власти?
В настоящее время часть 5 статьи 1 КАС РФ установила, что положения настоящего кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по общему правилу, т.е. КАС РФ в публичных отношениях в сфере административного права ограничился только судопроизводством и только по отдельным делам, например, таким как оспаривание нормативных правовых актов, оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а публичные отношения в сфере административного права в производстве по делам об административных правонарушениях вообще исключил из своего регулирования.
Для сравнения, в отличие от КАС РФ, Уголовный процессуальный кодекс Российской Федерации содержит в себе как уголовное преследование органами предварительного следствия и дознания, так и судебное следствие. Он удобно структурирован и понятен в практическом применении, является единым специальным нормативным правовым актов публичного права в сфере уголовного процесса как на стадии предварительного следствия, так и в суде.
И если в Конституции Российской Федерации мы установили триаду процессов: уголовное, гражданское и административное,
то и должен быть один и единый процессуальный кодекс по делам, возникающим из публичных правоотношений, а именно Административный процессуальный кодекс Российской Федерации, в который должны быть включены и дела об административных правонарушениях, и все виды досудебных обжалований действий (бездействия), решений органов публичной власти, и все иные дела, возникающие из публичных правоотношений, которые сегодня включены в КАС РФ.
Возможный Административный процессуальный кодекс Российской Федерации (возможный АПК РФ) хотя и будет согласовываться с гражданскими процессуальными кодексами, но будет иметь схожее название до степени смешения с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - АПК РФ), поэтому требуется иное наименование, например Кодекс административного процесса Российской Федерации.
Для сравнения, в Германии существуют: Закон об административном производстве, Закон об административно-судебном процессе, Закон об административных сборах, Закон о доставке административных решений и Закон об исполнении административных решений4, но, как мы понимаем, построение законов - это всегда вопрос национальный.
Единый административный процессуальный кодекс необходим для единообразного нормотворчества и применения в области отношений власти и подчинения, внешней и внутренней согласованности законодательства, простоты и понимания для граждан, как одного из самых важных принципов доступности правосудия, соблюдения законности.
В системе гражданских процессуальных кодексов АПК РФ стоит особняком, включая в себя дела отдельные виды производств, возникающие из публичных правоотношений, вместе с порядком рассмотрения судами дел об административных правонарушениях в предпринимательской сфере, в силу своей исторической особенности, сложившейся в России.
Если в Кодексе об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ) оставить только материальное право, то он будет согласовываться с Уголовным кодексом Российской Федера-
4 Административно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений: пер. с нем. М.: Волтерс Клу-вер, 2007. Кн. 4. С. 1.
ции и Гражданским кодексом Российской Федерации по принципу наличия материального права. Такая реформа административного права будет согласовываться как внутри отрасли (внутренняя согласованность), так и с разными отраслями права (внешняя согласованность).
Предложенный и рассматриваемый в данный момент законопроект о новом процессуальном кодексе по делам об административных правонарушениях РФ (будущий ПКоАП РФ) имеет узкую направленность - только рассмотрение дел об административных правонарушениях в суде и в органах публичной власти (не затрагивая АПК РФ), при этом выпадает общее единообразное регулирование по «жалобным» делам, возникающим из публичных правоотношений в порядке досудебного (внесудебного) обжалования решений, действий (бездействия) органов публичной власти.
Библиографический список
Административно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений: пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2007. Кн. 4. 288 с.
УДК 341
ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РАЗВИТИЯ КОМПЕТЕНЦИИ СУДА ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА ПО СПОРАМ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
П. П. Мысливский
Советник судьи Суда Евразийского экономического союза, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры международного права Российский государственный университет правосудия 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69 E-mail: pavelmyslivskiy@gmail.com
© Мысливский П. П., 2023
