CC BY
94
2 Грицай Г. И.
| Замечания к исследованиям административной § юстиции в России
ш Грицай Герман Иванович
со Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург)
О Доцент кафедры конституционного и административного права
™ Кандидат юридических наук, доцент
х РЕФЕРАТ
Статья посвящена институту административной юстиции. В ней рассматриваются до-¡E революционный и современный периоды исследования административной юстиции в
^ России. Автор выделяет две правовые формы осуществления права граждан подавать
жалобу на действия, решения государственных органов и должностных лиц. Одну форму принято называть административным порядком рассмотрения жалоб, другую — судебным порядком рассмотрения жалоб. Их разделение в законодательстве Российской Федерации сформировалось исторически. Но исследователи этих процессов обращают внимание на опыт Западной Европы, где административный порядок рассмотрения жалоб имеет собственную судебную форму. Исследование этого европейского опыта в России насчитывает примерно 100 лет. Ретроспектива этих исследований отражена в статье.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
административная юстиция, административный процесс, административное судопроизводство, административная жалоба, государственный орган
Gritsay H. I.
Remarks to Researches of Administrative Justice in Russia Gritsay Herman Ivanovich
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)
Associate Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law
PhD in Jurisprudence, Associate Professor
ABSTRACT
This article focuses on the institution of administrative justice. Article under consideration the pre-revolutionary period and modern studies of administrative justice in Russia. The author considers two legal forms of exercise of the right of citizens to file a complaint against the decisions of state bodies and officials. One form is called an administrative grievance procedure, another form — is a judicial grievance procedure. The separation in the legislation of the Russian Federation was formed historically. But these processes, researchers pay attention to the experience of Western Europe, where the administrative grievance procedure has its own judicial form. This study the European experience in Russia has about 100 years. Retrospective of these studies is reflected in the article.
KEYWORDS
administrative justice, the administrative process, administrative assize, the administrative complaint, the public authority
Российская Федерация (далее — РФ) провозгласила себя демократическим государством, в котором соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются ведущим содержанием деятельности государственных органов власти и управления. В соответствии с этими конституционными принципами последовательно
совершенствуются политико-правовые институты по защите прав и свобод граждан, о в том числе по защите прав граждан от неправомерных действий, решений органов ^ государственной власти. Для защиты от административного произвола в различных ^ его проявлениях в РФ были сформированы две практически независимые друг от Е^ друга правовые формы обжалования гражданами неправомерных действий, решений ^ органов государственной власти и управления: институт обжалования в административном порядке и институт обжалования в судебном порядке. о
Административный институт обжалования связан с правом отдельных граждан о и коллективов граждан направлять свои жалобы для рассмотрения в вышестоящий < государственный орган по отношению к тому органу, чьи решения, действия об- ^ жалуются; а также связан с правомочием государственного органа принимать х решения по существу жалобы в административном (внесудебном) производстве 2 по рассмотрению жалобы. Институт судебного производства по жалобам граждан н-обладает собственными особенностями процессуального регулирования и основан ^ на установленной законом подведомственности и подсудности дел в системе су- щ дебных органов. Каждый из названных способов обжалования обладает собственными достоинствами, а также некоторыми недостатками, которые необходимо принимать во внимание и рассматривать применительно к той сфере публичных правоотношений, в которой, по мнению гражданина, были нарушены его права. Каждый из названных институтов предлагается рассматривать как комплекс организационных, финансовых, правовых, кадровых, материально-технических, информационных и прочих мер, необходимых для эффективного функционирования в интересах граждан и государства. В дальнейшем будет показано, что пренебрежение этим подходом может привести к существенным, по мнению автора, неточностям терминологии.
Как известно, несколькими месяцами ранее принятия Конституции РФ был принят закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1. Этот закон изменил действовавший в Советском Союзе с 1987 г. «двухступенчатый» порядок рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц органов власти и управления: предварительное рассмотрение жалобы вышестоящим в порядке субординации государственным органом, а если решение, принятое в административном порядке, не удовлетворяло гражданина, то оно подлежало обжалованию в суде при условии соблюдения правил подведомственности дела и правил подачи иска в судебный орган. В этой «двухступенчатой» процедуре рассмотрения жалоб был установлен целый ряд ограничений: во-первых, право судебного обжалования принадлежало только гражданам; во-вторых, обжалованию подлежали только действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан; в-третьих, не подлежал судебному обжалованию целый ряд названных в законе действий должностных лиц, в отношении которых законодательство СССР устанавливало иной порядок обжалования.
Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» также устанавливает пределы действия положений закона, но гражданину предоставлен самостоятельный выбор: либо подать жалобу для рассмотрения в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган, либо — в судебный орган, если закон, регулирующий соответствующую область правоотношений, не определяет конкретный способ обжалования. Например, в 2010 г. был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который содержит принцип досудебного (внесудебного) рас-
1 Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-!.
о смотрения жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных
^ услуг;1 также согласно этому закону установленный им порядок рассмотрения жалоб
^ на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и
ЕЗ муниципальных услуг не распространяется на отношения, регулируемые Федераль-
^ ным законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В этом проявляются пределы действия последнего из названных
о федеральных законов, а в границах действия закона установлено правило: жалоба
со
о должна рассматриваться судом по правилам гражданского судопроизводства, за < исключением заявлений граждан, которые подведомственны конституционным (устав-с ным) судам.
х Было бы крайне сложно рассматривать одновременно все разнообразие жалоб 2 на неправомерные действия (решения) государственных органов, органов местно-н- го самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных ^ объединений или должностных лиц, государственных служащих, которые подлежат с рассмотрению судебными органами. Автор статьи ограничится предметом административного права и соответствующими административными жалобами, существо которых можно определять по правилу, содержащемуся в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: жалоба — это «просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц»2. Другими словами, в жалобе административного характера должна содержаться просьба о восстановлении или защите нарушенных прав в результате деятельности органов государственной администрации или должностных лиц органов управления. Если следовать этому правилу буквально, то именно нарушение прав граждан служит основанием для обращения с жалобой; однако вряд ли должен быть верным вывод, что «превентивное» обращение с жалобой на «несправедливую» норму в уполномоченный государственный орган должно быть отклонено.
Жалобы административного характера в Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее — ГПК РФ) носят название «заявления», поскольку порядок их рассмотрения в гражданском процессе отличен от производства по гражданскому иску и имеет особенности, установленные главами 23-26.2 ГПК РФ (производства по делам, возникающим из публичных правоотношений); тем не менее эти особенности должны применяться в рамках общих правил гражданского искового произ-водства3. Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее — АПК РФ) также регулирует особенности производства по делам (заявлениям), возникающим из административных и иных публичных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, с особенностями, установленными в главах 22-26 АПК РФ, но по общим правилам искового арбитражного производства4.
Здесь автор считает необходимым заметить, что применение норм гражданского процессуального права в судебном рассмотрении дел об «административной неправде» (Тарасов И. Т.), а также подведомственность жалоб (заявлений) административного характера общим (и арбитражным) судам являлись для юристов-правоведов в конце XIX — начале XX вв. важнейшим аргументом невозможности построения на такой юридической основе административной юстиции в России. Проведенный российскими учеными-правоведами той эпохи глубокий анализ во-
1 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ. П. 4 ст. 5.
2 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. Ст. 4.
3 Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ. Ст. 246.
4 Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ. Ст. 189.
просов развития административной юстиции в странах Европы и построения ее о основ в законодательстве России практически не потерял своей актуальности до ^ настоящего времени. Несмотря на то обстоятельство, что прошло 100 лет, в со- ^ временной России обсуждаются практически те же вопросы. Если принять во вни- Е^ мание, что в эпоху советского государства эта область исследований почти про- ^ пала из юридической литературы, представляется уместным сравнить позиции российских ученых спустя столетие. о
На рубеже Х1Х-ХХ вв. в российской юридической литературе освещали институт о административной юстиции, как правило, на основе законодательства Франции, < Германии, Австрии, Англии, приспосабливая этот зарубежный опыт к потребностям ^ российской судебной системы, т. е. практически в тех же проблемных аспектах, х что и отечественные правоведы на рубеже ХХ-ХХ1 вв. Например, в публикации 2 Н. И. Палиенко в 1898 г. предложен обзор европейской административной юстиции ни сделаны выводы о причинах непригодности судов гражданских и уголовных к ^ задачам административной юстиции [7, с. 5-6]: щ
1) эти суды рассматривают частные случаи нарушения права с целью восстановить нарушенное право конкретного лица, но отменить незаконное распоряжение административной власти и тем устранить новые нарушения права эти суды не могут;
2) у большинства профессиональных судей общих судов нет надлежащих знаний в области публичного административного права и в технических вопросах управления;
3) для разрешения дел административной юстиции не подходят формы гражданского и уголовного процессов, например, возможность соглашения (примирения) сторон процесса;
4) отличается «сила решения административного суда», которая распространяется и на третьих лиц, что не достигается в гражданском процессе;
5) отмена незаконного административного распоряжения имеет более самостоятельное значение, чем признание гражданским судом ничтожным какого-либо гражданского акта.
Публикация Н. И. Палиенко является материалом лекционным, т. е. предназначенным для лиц, которые только знакомятся с основами административной юстиции; для них были приведены известные среди юристов аргументы о необходимости разделения правил судопроизводства по делам (спорам) индивидуального (частного) характера и правил судопроизводства другого рода — по делам (спорам) в сфере публичных правоотношений, связанных с полномочиями государственной администрации.
Надо сказать, что само понятие административной юстиции в публикациях начала ХХ в. раскрывалось всесторонне, авторы всегда основывались на обзоре зарубежного опыта. Например, И. Т. Тарасов в 1910 г. предлагает выводы из подобного анализа: «...с середины ХУШ столетия появляются различные учения об организации административных судов, представляя три типичных воззрения на этот предмет. Одни юристы, преимущественно французские, опираясь на так называемое учение о разделении властей, требовали и требуют сосредоточить административную юстицию в руках администрации же, неправильно ссылаясь в данном случае на опыт Англии. Другие, также неправильно ссылаясь на опыт Англии, желали и желают всецело вручить дела административной юстиции общим судам. Наконец, третьи, — преимущественно немецкие юристы, опираясь на различие между частным и публичным правом, или между гражданской и административной неправдой, находили и находят необходимым учреждение особых, специальных административных судов, как органов административной юстиции» [12, с. 227].
Среди публикаций того периода практически не встречаются определения понятия «административная юстиция», это связано со значительным расхождением
о содержания института административной юстиции (порядок образования, форми-^ рование состава, подведомственность дел и пр.) в странах Европы, что непремен-^ но указывалось авторами. Так, по замечаниям А. И. Елистратова, «административ-ЕЗ ная юстиция есть судебная проверка действий администрации...» [3, с. 301]; и да-^ лее: «Под именем административной юстиции мы понимаем судебное обжалование актов управления. Сущность административной юстиции состоит в судебном ха-о рактере этого обжалования» [Там же]. И еще: «Административная юстиция не есть, о таким образом, юрисдикция административных учреждений, но суд по администра-< тивным делам, подобно тому, как гражданская юстиция есть суд по гражданским с делам» [Там же, с. 302].
х В издании 1916 г., посвященном административной юстиции, В. А. Гаген уделя-2 ет внимание развитию публичного и частного права в России, а также праву су-н- дебного обжалования актов государственной власти, при этом не без горечи за-^ мечает о состоянии развития прав в России: «.можно встретить административную с юстицию лишь по виду, по форме, но не по существу, потому что не было налицо субъективных публичных прав, которые должны охраняться административными судами. Государство не интересовалось правами, а было озабочено лишь охранением государственного порядка» [2, с. 73].
Одним из наиболее содержательных исследований по вопросам административной юстиции было трехтомное издание С. А. Корфа, вышедшее в Санкт-Петербурге в 1910 г., где приведен обширный фактический материал по странам Европы и в отношении развития института административной жалобы в России. В том числе, раскрывая теоретические вопросы формирования административной юстиции, С. А. Корф делает существенное замечание: «. до сего дня не существует единого, общего, скажем, даже обобщающего взгляда на существо института административной юстиции; можно говорить лишь про прусскую, французскую, австрийскую и т. д. теории, а не про теорию административной юстиции вообще; мы имеем в этом случае один из самых крупных пробелов нашей науки» [4, с. 446]. Вслед за С. А. Корфом, подводя итог краткому обзору, стоит выделить в публикациях начала XX в. основные моменты, раскрывающие сущность института административной юстиции в понимании отечественных правоведов той эпохи:
1)этот институт принадлежит публичному праву, его предназначение — судебное обжалование актов, принятых публичной (государственной) администрацией, и принятие решения по вопросу о законности такого акта;
2) функциональным элементом этого института является судебный орган, чья независимость должна гарантироваться самостоятельным от общих судов составом судей, процессуальной независимостью административного судопроизводства и правомочием принимать решение по административному делу в полном объеме, включая решения о дисквалификации незаконного административного акта;
3) в царской России до 1917 г. действовали административные департаменты Сената и губернские присутствия как прообраз для создания реальной административной юстиции; основной недостаток этих квазисудебных органов — они были «судьями в собственном деле» (Палиенко Н. И.).
В России дважды в течение XX столетия предпринимались попытки создать административную юстицию с системой независимых административных судов. Первый раз в 1917 г. Временное правительство издало закон о назначении уездных административных судей (первичный элемент административной юстиции), но эта реформа была остановлена революционными событиями 1917 г. Вторая попытка была предпринята в 2000 г.: Верховный суд РФ внес на рассмотрение в Государственную думу проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Законопроект был принят к рассмотрению, прошел первое слушание в Государственной думе, но дальнейших
рассмотрений не последовало, несмотря на высокий интерес к законопроекту о авторитетных ученых, юристов-практиков и общественности. ^
В последующие годы Правительство РФ приняло последовательно две феде- ^ ральные целевые программы (2002-2006 гг. и 2007-2012 гг.), которые предусма- Е^ тривали меры по развитию судебной системы в России.1 Эти программы решали ^ задачи повышения эффективности и обеспеченности действующей судебной системы и не предусматривали мер по развитию в РФ административной юстиции. о Наоборот, в программе на период 2007-2012 гг. было предложено внедрение о примирительных процедур (восстановительная юстиция), внесудебных и досудеб- < ных способов урегулирования споров, в том числе вытекающих из административ- ^ ных правоотношений, что, по мнению Правительства РФ, будет способствовать х снижению нагрузки на судей. Точно так же в утвержденной Правительством РФ 2 в 2012 г. очередной Концепции развития судебной системы России на 2013-2020 гг. н-не обозначено задач по созданию нормативно-правовой основы и организации в ^ РФ административных судов или по разработке проекта закона, регулирующего щ административные процессуальные отношения.2
Таким образом, в течение ХХ в. в России не было создано идеологических, организационных и правовых основ для формирования административной юстиции в тех формах, в которых она была известна в России в виде деятельности административных судов, прежде всего, в странах Западной Европы. Тем не менее интерес к отечественной идее административной юстиции в научных кругах не ослабевает; можно сказать, что современные правоведы продолжают исследования, начатые более 100 лет назад, невольно возвращаясь к прежним проблемам создания в России политико-правового института административной юстиции. Кстати, на политический характер административной юстиции впервые указал в своем исследовании С. А. Корф в 1910 г. И в настоящее время многие нормативные акты федеральных и региональных органов исполнительной власти выражают административную политику государства в определенных сферах государственного управления; соответственно, апелляция к судебной проверке на соответствие нормам закона должна рассматриваться как возможность проведения независимой судебной оценки правомерности выбранных средств и мер государственного управления на основании соответствующего административного иска (заявления).
Было бы ошибкой утверждать тождественность существующих в настоящее время и 100 лет назад в странах Западной Европы институтов административной юстиции. Прошедшее столетие внесло существенные коррективы в развитие их законодательства, системы и компетенции, но одновременно было сохранено характерное отличие между континентальными моделями и англо-саксонской моделью административной юстиции. При этом к началу ХХ1 в. объединенная Европа не смогла предложить какую-либо обобщенную (рамочную) модель административного процессуального законодательства. Но именно различие европейских «моделей» судопроизводства по административным делам породило понятие об административной юстиции и интерес к ней со стороны теоретиков и практиков как обособленному от общих судов судопроизводству по делам, возникающим из административных отношений.
1 О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 20022006 годы»: Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805; О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2012 годы: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583.
2 Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы»: Распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. № 1735-р.
о Этот контекст европейских моделей административной юстиции рассматривают ^ и современные российские ученые-правоведы, одновременно происходит своео-^ бразная метаморфоза понятийного аппарата. Так, значительная часть современных ЕЗ публикаций по данной теме содержит ссылку на едва ли не единственное исследо-^ вание в период «идеологической оттепели» представителя советской юридической науки Д. М. Чечота, который в 70-е гг. XX в. характеризовал административную о юстицию как порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной о форме споров в сфере, возникающих между гражданами или юридическими лица-< ми с одной стороны и административными органами — с другой [16, с. 26-65]. Это с своеобразное определение практически повторяло известные дефиниции предше-х ствующего поколения российских правоведов. Одновременно в исследовании со-2 ветского ученого-правоведа отражено двойственное содержание административной н- юстиции: с одной стороны — это административная юстиция «в буржуазных странах», ^ с другой — административная юстиция в СССР. Как известно, в Советском Союзе с не существовало специализации судов по делам, возникающим из административных отношений; не регулировалось также право судебного обжалования решений советских органов государственной власти. То есть Д. М. Чечот использовал понятие «административная юстиция» применительно к теоретическим задачам производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений в советском гражданском процессе. Такое использование понятия «административная юстиция» вряд ли было уместно; по крайней мере, в начале XX в. административи-сты всегда указывали, что наряду с теми странами, где существуют административные суды или соответствующие квазисудебные органы, есть ряд европейских стран, в которых отсутствует административная юстиция, а жалобы административного характера относятся к юрисдикции общих судов. Тем не менее в отечественном административном праве сохраняется мнение о «другом» (отечественном) содержании административной юстиции, эту точку зрения продолжают рассматривать в современных юридических изданиях по отношению к гражданскому процессу по административным делам [6].
Более корректное мнение о перспективах компетенции административных судов в РФ высказывает в настоящее время Ю. А. Тихомиров: основываясь на тезисе о необходимости создания законодательства об административных судах и административного процессуального законодательства, по его мнению, к юрисдикции административных судов в РФ могли бы быть отнесены пять крупных категорий административных дел [13, с. 632]:
1) рассмотрение заявлений и жалоб граждан на действия (бездействие) и акты государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих в связи с нарушением ими прав граждан, созданием препятствий и ограничением этих прав или незаконным возложением на граждан каких-либо обязанностей;
2) оспаривание нормативных и ненормативных актов федеральных и иных государственных органов, общественных объединений и публичных корпораций;
3) разрешение разногласий и споров между органами исполнительной власти, включая споры о компетенции (кроме отнесенных к юрисдикции КС РФ);
4) споры о защите прав местного самоуправления;
5) иные административные дела (возможно, об ответственности за административные правонарушения).
Точно так же веком ранее российские правоведы видели компетенцию административных судов в судебной проверке законности актов публичной администрации, принятых к судопроизводству на основе административного иска граждан, чьи права были ущемлены оспариваемым административных актом. Эта обязательная функция прямого (непосредственного) нормоконтроля в деятельности администра-
тивных судов остается также предметом исследований современных российских о
правоведов. Но с годами предмет обсуждения усложнился: несмотря на то, что в ^
Конституции РФ административное судопроизводство провозглашено наравне ^
с уголовным, гражданским и арбитражным, в течение двух десятков лет после при- Е^
нятия Конституции и Федерального конституционного закона «О судебной системе ^ Российской Федерации»1 в стране отсутствует административное процессуальное
законодательство. В этой ситуации мнения правоведов в отношении подведом- о
со
ственности административного судопроизводства расходятся: одни считают не- о обходимым оставить его судам общей юрисдикции (арбитражным судам), другие < настаивают на принятии федерального закона об административных судах, которые ^ рассматривают в составе судебной системы РФ. х
Соответственно существуют разногласия среди правоведов и в отношении сущ- 2 ности административного процесса. В этом, пожалуй, центральном вопросе, тесно н-связанном с институтом административной юстиции, присутствуют разные комби- ^ нации мнений: во-первых, остаются приверженцы исходной «юрисдикционной» щ позиции, согласно которой административный процесс суть административное судопроизводство по рассмотрению уполномоченными органами индивидуальных дел (споров) с применением в отношении лиц, нарушающих закон, мер административного принуждения [1, с. 300-314]. Во-вторых, есть сторонники противоположной точки зрения: административный процесс есть форма деятельности исполнительной ветви государственной власти, этот процесс выделяется из числа юридических процессов разнообразием административных производств, регулируемых административными процессуальными нормами [10, с. 192-207].
Остальные мнения можно условно расположить между двумя названными точками зрения, в т. ч. плохо аргументированную идею о разграничении административного (судебного) процесса и административных (управленческих) процедур неясной правовой формы; например, И. В. Панова включает в понятие «административный процесс», рассматриваемый в отношении законодательства РФ, административную юстицию (судопроизводство) и иные материальные и процессуальные процедуры [8].
Существуют и крайне «радикальные» взгляды на существо административного процесса, например, Ю. Н. Старилов отстаивает утверждение, которое вряд ли будет понято судьями общих судов: «На институт административного процесса нужно посмотреть как на административное судопроизводство (административную юстицию)» [11, с. 5-14]. В качестве возражения здесь можно указать на так называемую ювенальную юстицию, которую рассматривают в уголовном процессуальном праве и криминологии также на основе деятельности европейских юве-нальных судов, однако в публикациях этой тематики юристы никогда не ставили знак равенства между ювенальной юстицией, ювенальным судом и уголовным процессом [9].
О каком-либо сближении научных позиций в отношении предмета административного процесса пока говорить нельзя, этот «административный плюрализм» входит даже в учебные издания. При этом административная реформа в РФ со всей очевидностью уже продемонстрировала выбранное направление совершенствования административных процессуальных отношений — это самое широкое внедрение административных регламентов, подробно регулирующих последовательность исполнения административных функций органов исполнительной власти и муниципальных органов. В том числе административные регламенты стали регулировать в настоящее время административный (внесудебный) порядок рассмотрения жалоб
1 О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ.
о в системе федеральных и региональных органов управления. Это заполнение про-
^ белов процессуального регулирования административной деятельности в системе
^ органов исполнительной власти началось с 2006 г. [17]. Но если по-прежнему на-
ЕЗ стаивать на материальных отношениях в процедурах управления, регулируемых
^ нормами административных регламентов, то следует тогда признать одновременно
и отсутствие процессуальных правил законодательного процесса, регулируемых
1
о также нормативным актом-регламентом.1
о В определенном смысле из-за существования пробелов в регулировании адми-< нистративной процессуальной деятельностью рассуждения современных российских с правоведов привели к поиску элементов института административной юстиции в х действующем законодательстве РФ. И для этой точки зрения существуют научные 2 доказательства, например, В. Е. Усанов в 1999 г. обосновал в своем научном ис-н- следовании вывод, что «принятие Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. ^ „Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с № 4866-1 и Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ „О судебной системе Российской Федерации" означают полное признание института административной юстиции в Российской Федерации и подводят вплотную к черте, позволяющей трактовать административное судопроизводство как исковое производство, а жалобщика и должностное лицо (орган государства) как истца и ответчика» [14, с. 12-13]. Правда, для этого автор также предлагал принять административно-процессуальный кодекс РФ.
Стоит напомнить, что только в действующем Арбитражном процессуальном кодексе РФ установлена подведомственность административного судопроизводства применительно к экономическим спорам и иным делам, связанным с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 1 ст. 29 АПК РФ), но и в этом случае административное судопроизводство подчинено общим правилам искового арбитражного производства дел. То есть законодатель в определенном смысле «приспособил» гражданский процесс к потребностям административного процессуального права. Можно выражать несогласие или, наоборот, находить положительные стороны такого курса судебной реформы, в котором общие суды становятся универсальным институтом судебной власти, осуществляя судопроизводство по делам и частного, и публичного права, в том числе когда для рассмотрения дел (споров) административного характера применяются правила гражданского (арбитражного) процессуального права. Но вряд ли подобная государственная политика в сфере юстиции хоть сколько-нибудь приблизила Россию к той черте, за которой становится видна хотя бы модель будущей административной юстиции. Здесь уместно вспомнить мнение И. Т. Тарасова, который писал в 1910 г., что для защиты прав и интересов граждан в их отношениях с администрацией и для обеспечений «закономерности» управления недостаточно судебной (гражданско-правовой) и дисциплинарной (административной) ответственности органов государственной администрации; «. а рождается еще вопрос о создании таких условий и учреждений, которые имели бы целью предупреждение и пресечение административной неправды. Вопрос этот разрешен современной теорией и практикой организацией так называемой административной юстиции, органами которой являются административные суды» [12, с. 206].
Юристы той эпохи видели и понимали объем вопросов организации административной юстиции и вопросов деятельности административных судов, разграничивая соответствующие публичные правоотношения и частноправовые отношения, характерные для гражданского процесса. Поэтому в настоящее время представляется
1 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД.
странным сохранившийся от советского периода порядок рассмотрения споров о
административного (публичного) характера в гражданском процессе. И проблемным ^
представляется не только видоизмененный для этих целей гражданский процесс, ^
внимание также должно быть обращено к качеству производства административных Е^
дел судьями общих и арбитражных судов, поскольку их профессиональные знания ^ должны быть много шире проблемных вопросов по разрешению дел, предметом
которых является спор о субъективных правах и обязанностях субъектов, связанных о
со
конкретным гражданским или аналогичным ему материальным правоотношением. о Здесь следует прислушаться к мнению С. В. Никитина, исследовавшего различные < проблемные аспекты рассмотрения дел административного характера: «Исследо- ^ вание содержания и субъектного состава юридических конфликтов, возникающих х по поводу законности нормативных правовых актов, показывает, что эти конфликты 2 обладают существенной спецификой, отличающей их не только от тех, которые н-рассматриваются в порядке общеискового производства, но и от тех споров, кото- ^ рые разрешаются в рамках иных видов гражданского и арбитражного судопроиз- щ водства, в том числе производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 25, 26 ГПК РФ; гл. 24, 25 АПК РФ). В этой связи достаточно трудно согласиться с теми исследователями, которые полагают, что исковое производство является наиболее приемлемой процессуальной формой разрешения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» [5, с. 32].
Аналогичную точку зрения обосновывает и Е. В. Хахалева в ходе исследования проблематики контроля судов общей юрисдикции над деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц: «Необходимо законодательно оформить обособленный порядок судопроизводства по административным делам, отграничив его от гражданского судопроизводства, выделив и оформив в самостоятельное судопроизводство» [15, с. 10].
Более 100 лет обсуждения вопросов создания в России административной юстиции породили немало интересных, глубоких, значимых суждений. К сожалению, эти веские аргументы в пользу административной специализации судов пока не привели к какому-либо результату. В качестве такого результата хотелось бы видеть правительственную концепцию с задачами по созданию условий, необходимых для формирования в РФ специализации судебных органов, т. е. тех задач, для которых Западная Европа давно выработала варианты (модели) решений. Вряд ли для России этот многолетний опыт может оставаться праздным, пригодным только в плане теоретическом. Одновременно в результате знакомства с ретроспективой обсуждения проблематики административной юстиции возникает понимание сложной судьбы законопроекта о создании административных судов в условиях своеобразной конкуренции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по отношению к подведомственности административного судопроизводства. Поэтому перспективу такого законопроекта можно ожидать после положительного решения по другому законопроекту — о внесении поправок в Конституцию РФ в связи с формированием единого высшего судебного органа РФ по гражданским, уголовным, административным делам; по разрешению экономических споров и по иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Федеральным конституционным законом, который был внесен президентом РФ в Государственную Думу РФ 7 октября 2013 г. Но образование административных судов будет обоснованным только при наличии самостоятельного закона (кодекса), регулирующего административную процессуальную деятельность этих судебных органов.
Литература
1. Алехин А. П., Кормалицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской
Федерации. М., 1996.
о 2. Гагенъ В. А. Административная юстиц1я : конспектъ лекцш. 2-е изд., испр. и доп. Ростовъ н н. Д. : Тип. т-ва С. С. СивожелЪзовъ и Ко, 1916.
^ 3. Елистратовъ А. И. Основныя начала административнаго права. М. : Г. А. Леманъ, 1914. ^ 4. Корфъ С. А. Административная юстиц1я въ Россш. В 3 кн. Кн. 3. Очеркъ теор1и админи-> стративной юстиц1и. СПб. : Тип. Тренке и Фюсно, 1910.
5. Никитин С. В. Судебный нормоконтроль в гражданском процессе и арбитражном про-ш цессе: вопросы теории и практики : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
6. Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судо-§ производство: зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004.
™ 7. Пал1енко Н. И. Сущность административной юстиц1и и основныя черты ея организацм въ европейскихъ государствахъ. Юевъ : Тип. Имп. Ун-та св. Владим1ра Н. Т. Корчакъ-х Новицкаго, 1898.
< 8. Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы ^ и виды // Правоведение. 2000. № 2.
^ 9. Пишикина Н. И. Быть ли ювенальной юстиции в России? // Проблемы права и экономист ческой безопасности : сб. науч. тр. СПб., 2006.
° 10. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. 2-е изд. СПб., 2008.
11. Старилов Ю. Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6.
12. Тарасовъ И. Т. Лекц1и по полицейскому (административному) праву. В 3 т. Т. 2. Общая часть. М. : Печ. А. И Снегиревой, 1910.
13. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2005.
14. Усанов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
15. Хахалева Е. В. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2011.
16. ЧечотД. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973.
17. Чибинев В. М., Грицай Г. И. Административные регламенты в системе законодательства Российской Федерации. СПб., 2009.
References
1. Alekhin A. P., Kormalitsky A. A., Kozlov Yu. M. Administrative law of the Russian Federation [Administrativnoe pravo Rossiiskoi Federatsii]. M., 1996.
2. Gagen V. A. Administrative justice [Administrativnaya yustitsiya] : abstract of lectures. 2nd ed., corr. and ext. Rostov-on-Don : Typography partnership S. S Sivozhelezov & Co [Tip. t-va S. S. Sivozhelezov i Ko], 1916.
3. Elistratov A. I. Main beginnings of administrative law [Osnovnye nachala administrativnogo prava]. M : G. A Lehman, 1914.
4. Korf S. A. Administrative justice in Russia [Administrativnaya yustitsiya v Rossii]. In 3 vol. Vol. 3. Sketch of the theory of administrative justice [Ocherk teorii administrativnoi yustitsii]. SPb. : Typography Trinquier and Fyusno [Tipografija Trenke i Fjusno], 1910.
5. Nikitin S. V. Judicial compliance assessment in civil process and arbitration process: theory and practice questions [Sudebnyi normokontrol' v grazhdanskom protsesse i arbitrazhnom protsesse: voprosy teorii i praktiki] : thesis abstract. M., 2010.
6. Nikolaev L. A., Solovyova A. K. Administrative justice and administrative legal proceedings: foreign experience and Russian traditions [Administrativnaya yustitsiya i administrativnoe su-doproizvodstvo: zarubezhnyi opyt i rossiiskie traditsii]. SPb., 2004.
7. Palienko N. I. Essence of administrative justice and the main lines of its organization in the European states [Sushchnost' administrativnoi yustitsii i osnovnye cherty ee organizatsii v evro-peiskikh gosudarstvakh]. Kiev : Typography of the Imperial University of St. Vladimir N. T. Korc-zak-Nowicki [Tipografija Imperatorskogo Universiteta sv. Vladimira N. T. Korchak-Novickogo], 1898.
8. Panova I. V. Administrative process in the Russian Federation: concept, principles and types [Administrativnyi protsess v Rossiiskoi Federatsii: ponyatie, printsipy i vidy] // Jurisprudence [Pravovedenie]. 2000. N 2.
9. Pishikina N. I. Whether the juvenile justice in be Russia? [Byt' li yuvenal'noi yustitsii v Rossii?] // Problems of the law and economic security [Problemy prava i ekonomicheskoi bezopasnos-ti] : collection of scientific papers. SPb., 2006.
10. Sorokin V. D. Administrative procedural law [Administrativno-protsessual'noe pravo]. 2nd ed. o SPb., 2008. ™
11. Starilov Yu. N. Administrative process in system of modern scientific ideas of administrative justice [Administrativnyi protsess v sisteme sovremennykh nauchnykh predstavlenii ob admin- < istrativnoi yustitsii] // State and Law [Gosudarstvo i pravo]. 2004. N 6. >
12. Tarasov I. T. Lectures on the police (administrative) law [Lektsii po politseiskomu (administra- o tivnomu) pravu]. In 3 vol. V. 2. General part [Obshhaja chast']. M. : The printing house of ^ A. I. Snegireva [Pechatnja A. I Snegirevoj], 1910. o
13. Tikhomirov Yu. A. Administrative law and process: full course [Administrativnoe pravo i protsess: § polnyi kurs]. M., 2005. ™
14. Usanov V. E. Institute of administrative justice in system of administrative law [Institut admin- q_ istrativnoi yustitsii v sisteme administrativnogo prava] : thesis abstract. M., 1999. x
15. Hakhaleva E. V. Control of courts of law of activity of executive authorities and their officials < [Kontrol' sudov obshchei yurisdiktsii za deyatel'nost'yu organov ispolnitel'noi vlasti i ikh dolzh- ^ nostnykh lits] : thesis abstract. Rostov-on-Don, 2011. tz
16. Chechot D. M. Administrative justice (theoretical problems) [Administrativnaya yustitsiya (teo- ^ reticheskie problemy)]. L., 1973. °
17. Chibinev V. M., Gritsay G. I. Administrative regulations in system of the legislation of the Russian Federation [Administrativnye reglamenty v sisteme zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii]. SPb., 2009.
