CC BY
192УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10218
НЕКОТОРЫЕ ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР
Виталий Алексеевич ЗЮЗИН, доцент кафедры административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия (г. Москва), кандидат юридических наук
Татьяна Васильевна ФЕДОРОВА, доцент кафедры административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук, судья в отставке E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье рассмотрены основные положения законодательства относительно административных процедур. Авторы раскрыли понятие и сущность каждого вида процедуры, осуществляемой от имени государства органами административно-правового регулирования. Большую практическую значимость для правоприменения имеет сформированный перечень административных процедур, а также их анализ на предмет наличия пробелов и коллизий норм права.
Ключевые слова: административные процедуры, регистрация, лицензирование, обращения граждан, контроль, надзор, акты управления.
Annotation. The article deals with the main provisions of the legislation on administrative procedures. The authors revealed the concept and essence of each type of procedure carried out on behalf of the state by the bodies of administrative and legal regulation. Of great practical importance for law enforcement is the formed list of administrative procedures, as well as their analysis for the presence of gaps and conflicts of law.
Keywords: administrative procedures, registration, licensing, citizens' appeals, monitoring, oversight, management acts.
Ученые административного права на всем протяжении исследования такой правовой категории, как административная процедура, пришли к однозначной позиции, что это явление сложносоставное и многогранное.
Следует отметить, что нельзя административный регламент, который является внутренним актом правового регулирования процессуальных сторон деятельности органа исполнительной власти, рассматривать как правовой акт, устанавливающий административные процедуры1.
Административная процедура не может ограничиваться простым порядком описания действий органа власти. Дело в том, что предназначение административной процедуры не совпадает только со стадийностью, срочностью и последовательностью для решения определенных нормативным правовым актом задач в системе публичного управления.
В перечне административных процедур ученые отражают следующее: регистрацию, лицензирование, обращения граждан, контроль, над-
зор, государственно-поощрительные процедуры, подготовку и принятие актов управления. Данный перечень не является закрытым, в связи с этим административисты при анализе проблем административных процедур указывают как узкий спектр процедур, так и расширительный.
Например, Н.Ф. Попова административные процедуры классифицирует на следующие виды:
1) регистрационно-учетные;
2) лицензионно-разрешительные;
3) правопредоставительные;
4) государственно-экзаменационные;
5) экспертно-удостоверительные;
6) государственно-обеспечительные (по выполнению обязанностей граждан по уплате налогов и сборов, прохождению военной службы по призыву и др.);
7) государственно-поощрительные и др.2.
Проблемы административных процедур подробно исследовались в работах П.И. Кононова, И.М. Лазарева, В.Г. Матвиенко, И.В. Пановой, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Э.В. Тала-пиной, О.С. Рогачевой и других авторов3.
№ 4/2019
Административная процедура в правовом государстве задает определенные рамки деятельности административных властей, закрепляет гарантии прав граждан от произвола со стороны органов публичной администрации и должностных лиц. Административная процедура — это принуждение администрации действовать так, а не иначе, понуждение чиновников к хорошему управлению, что в зарубежных странах стало принципом высшего порядка и закреплено в ст. 41 Хартии основных прав Европейского Союза4.
Согласимся с Ю.Н. Стариловым, что в нормативно установленном механизме принятия административных актов должны доминировать порядки и принципы законодательства об административных процедурах5. И наконец, развитие законодательства об административной процедуре способствует повышению качества государственных услуг, а также эффективности правосудия по административным делам.
Регистрация как административная процедура представляет собой:
1) запись, фиксацию фактов или явлений с целью учета и придания им статуса официально признанных актов (регистрация рождения, брака);
2) внесение в реестр, список, в книгу учета6.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г.
№ 129-ФЗ государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей раскрывает как акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях7.
В свою очередь, государственная регистрация прав на недвижимое имущество — это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации8.
Государственная регистрация актов гражданского состояния рассматривается как учетная запись о юридическом факте и производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной вла-
сти субъектов Российской Федерации. Государственной регистрации в порядке, установленном указанным выше Федеральным законом, подлежат акты гражданского состояния: рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени и смерть9.
Лицензирование представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, надзора за соблюдением правил лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности экономическими субъектами, а также привлечения к ответственности нарушителей этих правил.
Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ определяет лицензирование как деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования10.
Государство установило общие положения лицензирования в Законе «О лицензировании отдельных видов деятельности от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ, а специальные положения содержатся в нормативных правовых актах, посвященных особо охраняемым правоотношениям в сфере государственного управления.
Обращения граждан, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа, законодатель в нормативном правовом акте определил как предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного само-управления11.
При этом под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
№ 4/2019
Содержание заявления определено как просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.
При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Законодателем подчеркнуто, что не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.
В случае если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.
Контроль (от франц. controle — проверка) — составная часть управления объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными правовыми актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями12.
Надзор — разновидность контроля, в котором преобладают наблюдательные функции. Различают авторский, банковский, государственный, технический и другие виды надзора13.
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ14 регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Согласно этому Закону плановые проверки проводятся специальными должностными лицами не чаще чем один раз в три года. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
В последнее время в рамках осуществления административной реформы, предусматривающей смену разрешительной парадигмы на заявительную, все большее распространение получает такой важный вид процедур, как административно-поощрительный. Это вызвано тем, что эффективность мер административной ответственности остается низкой. Так, почти каждый второй привлеченный к штрафным санкциям уклоняется от уплаты. Все это свидетельствует о серьезных недостатках, в том числе процессуального характера15.
Под поощрением понимаются предпринимаемые государством меры, направленные на широкое вовлечение общества в различные виды деятельности, на активизацию этой деятельности и на более полное достижение результатов. К мерам поощрения относятся: меры одобрения, поддержки, содействия, стимулирования и др.16.
Особый интерес у населения в последнее время вызывают изменения в тексте КоАП РФ.
Так, при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 12 Кодекса, за исключением администра-
№ 4/2019
тивных правонарушений, предусмотренных ч. 1.1 ст. 12.1, ст. 12.8, частями 6 и 7 ст. 12.9, ч. 3 ст. 12.12, ч. 5 ст. 12.15, ч. 3.1 ст. 12.16, статьями 12.24, 12.26, ч. 3 ст. 12.27 Кодекса, не позднее 20 дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа административный штраф может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа17.
Таким образом, государство пытается правонарушителей приучить к дисциплине уплаты штрафных санкций, поскольку недоимки по этим строкам бюджета на протяжении длительного времени носят значительный размер.
В данной статье рассмотрены лишь некоторые виды административных процедур.
Подводя итоги, необходимо отметить, что административные процедуры осуществляются в первую очередь с целью реализации прав, свобод и законных интересов лиц, пребывающих на территории Российской Федерации, а также эффективного выполнения задач и функций, возложенных на органы государства и муниципального управления.
Оптимизация процедур администрирования на государственном, региональном и муниципальном уровнях имеет важное значение в любом правовом государстве. Кроме того, информационные технологии облегчают исполнение административных процедур не только на примере конкретного, отдельного дела, но и на общегосударственном уровне. Благодаря им повышается прозрачность самого административного процесса. Наличие административных регламентов однозначно уменьшает объем дискреционных полномочий должностных лиц.
1 Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Ста-рилова. М.: NOTABENE, 2010. С. 24—34.
2 Попова Н.Ф. Роль административных процедур в реализации прав, свобод и обязанностей граждан РФ // Административное право и процесс. 2014. № 1. С. 5—9. 3 Там же.
4 Charter of Fundamental Rights of the European Union, art. 41, 2000 O.J. (C 364) // http://eu-law.ru/7page_id-181
5 Старилов Ю.Н. Станет ли Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации основой для развития законодательства об административных процедурах? // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 15—22.
6 Райзберг БЛ., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011 // ИПС «Консультант Плюс» (Дата обращения: 15.08.2019)
7 Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.
8 Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
9 Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» от 15.11.1997 г. № 143-ФЗ // Рос. газ. 1997. № 224. 20 ноября.
10 Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ // Парламентская газ. 2011. № 23. 13—19 мая.
11 Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
12 Райзберг БЛ., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Указ. соч.
13 Там же.
14 Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ // Парламентская газ. 2008. № 90. 31 дек.
15 Женетль С.З. Административная реформа: теоретические модели административной процедуры // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10 // ИПС «Консультант Плюс» (Дата обращения: 15.08.2019)
16 Райзберг БЛ., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Указ. соч.
17 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
№ 4/2019
